拓展預算審查監督的制度空間

劉永標

目前，地方各級人大審查批準預算，主要依據是預算法的相關規定，即地方各級人民代表大會有關專門委員會（縣級為人大常委會）對本級預算草案初步方案進行初步審查，提出初步審查意見[1];地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告，批準本級預算和本級預算執行情況的報告[2]，也就是先初步審查，再大會審批，通常稱之為預算二審制。在實際操作中，很多地方為了使預算審查批準更加科學有效，積極探索在初審前加上一個預審環節，形成預算審查批準三審制。如杭州市人大常委會就推出了預算草案三審制[3]等。2015年實施的預算法，明確了“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”[4]，這也為我們探索預審實踐提供了制度空間。

一、溫嶺參與式預算審查監督的三審制元素

浙江省溫嶺市人大早在2005年就探索在預算審查批準的過程中引入預算民主懇談，積極發揮代表的主體作用，擴大公民有序參與政府預算的協調和討論。通過十多年的探索，沿著“由點到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線循序漸進，逐步形成了“預算全口徑、參與全方位、監督全過程”的預算審查監督體系——參與式預算。就預算審查批準的具體方式來看，有預算民主懇談、代表聯絡站征詢懇談、常委會初審表決、大會表決部門預算、大會表決預算修正議案等等。

由于溫嶺的參與式預算實踐是通過十多年的實踐探索逐步積累的，其做法有著與其他實踐探索不一樣的特點。就其審查監督涉及的面來看，既有部門預算初審，也有總預算修正;就其參與的對象來看，既有公民參與，也有常委會成員參與;就其參與的方式來看，既有公民民主懇談，也有常委會會議表決;就其參與的時間節點來看，既有預算編制階段參與，也有人代會大會期間審查批準。這些情況，對于溫嶺自身從事這項工作的參與者來說，已經形成習慣，操作起來比較容易。但是對于部門及其他不直接從事這項工作的人員來說，相對比較難以理解和接受。

實際上，溫嶺市參與式預算的做法，歸根到底，還是離不開預算審查批準的三審制，只不過在預審階段，相比較于其他地方的探索，更多地植入了公民有序參與的協商環節，突出了基層財政管理制度中的協商民主創新。

二、溫嶺參與式預算三審制的構架和主要內容

從預算審查批準三審制的框架來歸納，溫嶺的參與式預算審查批準大體可以概括為三個階段，每階段三種形式，稱之為參與式預算三審制。

（一）預算編制預審

預算編制預審的主要時間節點在預算編制階段，也就是每年的12月份至下一年度的1月份左右，其切入點是部門預算。市人大常委會主任會議確定列入重點監督的部門預算，采用多種形式進行預審，市人大常委會辦公室整理反饋預審意見，部門據此修編預算，并向人大常委會主任會議匯報。具體形式有以下三種：

1.部門預算民主懇談。該項工作始于2008年（鎮級2005年）。在每年的人代會前，選擇3—5個重點部門的預算開展民主懇談。參加懇談的人員每場次在80人左右，對象既有各級人大代表，也有各階層代表，包括部分預算審查監督專業庫人員，同時也有通過報紙、電視公告后自愿報名的公民。在每場懇談中，與會人員先集中聽取政府相關部門有關預算情況的匯報，然后采取分組與集中相結合的方式，就預算草案進行深入懇談討論，充分發表意見。相關部門積極回應并回答提問，市政府分管領導作表態發言。會后市人大常委會辦公室整理反饋懇談意見，部門據此修編預算，并將修編情況向市人大常委會主任會議匯報通過。反饋意見和修編方案全文在網上公開。

2.部門預算專家組預審。該項工作始于2016年。預算民主懇談側重點在于通過公民的參與，使預算編制更加切合基層實際。但有個明顯的不足是參與者大部分都是非專業人員，由非專業人員來審查專業性較強的預算，審查意見的專業性還有欠缺。為了彌補這個缺陷，從2016年開始，按照《溫嶺市人民代表大會財政經濟委員會工作規則（試行）》的相關規定，成立了由15人組成的預算審查監督專家組，每年選擇12個左右的重點部門預算交由專家組預審。市人大財經委聽取預審情況匯報，整理反饋審查意見;各相關部門據此修編預算，并向市人大財經委匯報通過。

3.部門預算代表聯絡站征詢懇談。該項工作始于2011年。每年選擇若干重點部門預算送交各代表聯絡站（代表小組）進行征詢懇談，廣泛發動代表征求轄區內選民意見。列入征詢懇談的部門預算最多時達到32個部門，目前側重于當年提交大會表決的重點部門預算由全市各代表聯絡站（代表小組）先開展征詢懇談。征詢懇談以人大代表為主體，并邀請轄區內部分選民參加。財政等相關部門介紹預算編制情況，回答人大代表和選民提問，并就有關事項作表態承諾。懇談意見整理匯總后交市人大常委會統一處理。征詢懇談主要達到兩個目的，一是讓人大代表充分征求選民意見，為人代會審查表決打好基礎;二是讓政府職能部門圍繞預算安排與公眾面對面對話溝通，進一步完善部門預算的編制。

（二）預算草案初審

預算草案的初審一般在人代會召開前的一個月以內，財政部門按要求提交預算草案初步方案后，人大相關機構開始初審。就目前的相關法律法規要求，初審除了預算法規定外，《浙江省預算審查監督條例》規定“縣（市、區）人民代表大會常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查，提出初步審查意見”[5]，《浙江省街道人大工作條例》規定人大街道工委“對街道預算草案提出意見”[6]。溫嶺市預算初審基本上圍繞上述要求開展，主要有三個層面。

1.部門預算常委會初審表決。該項工作始于2014年。圍繞市委、市政府重點工作部署，每年選擇3—6個上年執行率較低的或群眾關注度較高的部門預算，由常委會進行初審表決。參加對象為常委會組成人員。常委會組成人員按表決的部門數量組成若干個調研組，相關委辦的主任擔任組長。初審時先召開集中調研會，聽取財政、發改對相關部門的預算和項目安排情況的匯報，再分組到相關部門調研，形成調研報告。市人大常委會召開主任會議，聽取各調研組調研情況匯報，并向相關部門反饋調研意見。部門據此修編預算，并向市人大常委會匯報修編情況。各調研組對部門修編情況發表意見。經過審議后，人大常委會采用電子表決方式進行表決，沒有通過的部門繼續修編預算。通過的，相關部門預算草案完成初審。

2.街道預算人大街道工委初審。該項工作始于2019年。市人大常委會授權各人大街道工委對本街道預算進行初審。各人大街道工委在街道預算編制過程中，分別召開街道預算民主懇談會，對街道預算編制提出意見。街道財政對預算進行修編后提出街道預算草案。人大街道工委召開街道選民代表會議，對街道預算草案進行審查，提出審查意見，向市人大常委會報告。市人大常委會根據人大街道工委審查意見，對街道預算進行審議并通過。

3.財政預算財經委初審。該項工作始于2016年。市人大按照地方組織法要求，成立了財政經濟委員會，制定了財經委工作規則，依法對財政預算草案開展初審。市人大財經委結合前期預算編制預審收集到的意見建議，對預算草案開展初審，形成“四本賬”預算草案初步審查意見和當年列入監督的重點部門預算草案初步審查意見，向市人代會報告。在人代會上，并就列入大會表決的重點部門預算草案提出審查報告。

（三）大會審查批準

就目前的預算審查批準的現狀看，人大代表在人代會期間審查批準預算更多的是一種程序性的流程，只能就預算草案整體的同意與否行使審批權，對預算草案提出的意見、建議無法得到重視和采納。而溫嶺市人大在常規性的審查批準基礎上，增加了表決部門預算和表決預算修正議案制度，從而使大會審查批準預算從程序性向程序性與實質性并重轉變。

1.大會表決預算修正議案。該項工作始于2015年。根據地方組織法關于議案提出的相關規定[7]，溫嶺市人大常委會出臺了《預算修正議案處理辦法》，規范了預算修正議案的提出、列入議程和表決的具體要求。人代會表決批準預算前，十名以上代表聯名可以提出預算修正議案，經大會主席團審查同意，交各代表團審議后，采用電子表決方式提交大會表決。預算修正議案一經通過，政府必須要按照通過的修正議案調整相關預算。這樣的制度安排，可以使人大代表對預算的審查權、調整權、決定權進一步落到實處。截至目前，共收到預算修正議案22件，列入大會表決的3件，全部獲得通過。

鎮級層面，預算修正議案從2006年就開始探索，考慮到預算修正議案的收支平衡原則，大會還引入了辯論環節，人大代表就預算增減理由充分發表意見，再提交大會表決。至目前，共提出預算修正議案195件，列入大會表決的預算修正議案115件，其中表決通過103件，還有12件未獲通過，共調整預算8363萬元。

2.大會表決財政預算草案。大會根據財政經濟委員會的初步審查意見，經過各代表團集中審議，對一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算“四本賬”分別采用電子表決方式進行表決審批。有預算修正議案的，則批準修正后的預算。

3.大會表決部門預算。該項工作始于2013年。市人大把資金量比較大、事關民生的重點部門劃分為五個資金鏈，按照一屆五年輪一遍的原則，把這些部門預算列入市人代會審議表決。市人大常委會出臺《部門預算表決規程》，規范部門預算大會表決的相關要求和程序。會前在聯絡站征詢懇談的基礎上，大會安排半天時間，對表決部門的預算進行集中審議，財政經濟委員會結合會前懇談意見進行匯總整理反饋。市政府召開市長辦公會議提出預算修編方案，經主席團審議通過后印發至全體代表進行審議。大會批準總預算后，對列入表決的部門預算采用電子表決方式進行大會表決。同時，市人大把表決部門的整體績效管理情況列入當年重點監督內容，由財政局進行重點評價。

三、溫嶺參與式預算三審制的成效思考

溫嶺參與式預算三審制的實踐，深化了部門預算審查監督，有序擴大公民參與，發揮了代表的主體作用。同時，結合閉會期間人大常委會開展的審查批準決算、審查批準預算調整、重大政府性項目審查監督、審計查出突出問題專題詢問、預算績效管理監督、國有資產管理監督等內容，極大地完善了全口徑預算決算審查監督體系，發揮了人大審查監督預算應有的作用。

（一）協商民主與人大工作得到有效對接。通過人大搭建的懇談等多層面預算協商平臺，人大代表、專業人員、社會各界和選民廣泛參與，圍繞部門預算和本區域政府年度預算進行協商、對話、懇談、辯論，讓各種利益群體的意見充分表達，觀點充分討論，形成了平等協商、理性博弈的氛圍，增強了民意表達和公民在決策中的影響力，使協商民主的活力不斷得到激發。同時，在民主懇談中植入了人大監督元素，極大地拉伸了公民參與的鏈條，激發了民主懇談的實效，拓展了協商民主的內涵，使協商民主和人大監督得到了有機融合，協商民主在人大工作實踐中不斷地得到了拓展。

（二）人民代表大會制度活力得到進一步激發。人大代表通過會前征求意見、會中審議和辯論、會后跟蹤監督，全過程參與預算審查監督，代表與選民聯系的渠道更加通暢，代表主體作用的發揮更加明顯。政府及部門在接受人大監督的過程中，認真做好預算編制和懇談等相關工作，用心傾聽和吸收代表意見，努力抓好審議意見的落實，人民代表大會的權威性得到真正體現。同時，通過參與式預算三審制多種形式的實施，人大對預算的審查監督更加到位。這樣，既調動了人大代表參與預算審查監督的熱情，又從制度上完善了人大審查批準預算與監督預算執行的體系，使人大在推進預算改革中發揮越來越重要的作用，人民代表大會這一根本政治制度不斷煥發出應有的光彩和活力。

（三）人大對預算修正權得到真正激活。由于目前我國憲法和預算法等法律對人大在預算審查批準過程中是否享有預算草案修正權沒有具體提及，也沒有明晰的預算修正議案制度，因此，在實踐中，人大對預算的修正權往往被“束之高閣”，無法落到實處。溫嶺參與式預算三審制，在大會審查批準預算時，增加了表決部門預算和表決預算修正議案兩個環節，代表在會議審查時，對涉及表決部門的一些建議意見，可以通過預算修編方案來得到回應;而對于預算審查中一些重大的調整意見，可以通過預算修正議案的方式進行表決調整。這樣，代表提出的意見得到了重視和采納，預算草案及時進行調整和修正，“長期休眠”的人大預算修正權得到真正的激活，審查批準預算也從原來的程序性向程序性和實質性并重轉變。

（四）基層社會治理能力現代化得到有益嘗試。預算是治國理政的重要支柱。溫嶺參與式預算三審制，從社會治理角度看，它實際上是一個接受人大代表和公民參與決策的過程，是一個匯聚民眾利益訴求的過程，是一個決策得到民眾認同的過程，也是一個治理能力不斷得到提升的過程。它進一步促進了人大代表和公民在城鄉社會治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力。同時，通過社會各方面的參與，使得包括黨委、人大、政府、代表、公眾在內各個層面的預算法治觀念不斷提高，全社會的預算意識得到增強，政府與公眾聯系溝通更加緊密。這樣就促使政府運用法治思維和法治方式改進社會治理，提升政府公信力，促進社會更加和諧穩定。

注釋：

[1][2][4]《中華人民共和國預算法》第二十二條、二十一條、四十五條。

[3]黃文雅：《激活預算修正權的“杭州實踐”》，載《人民代表報》2020年6月25日第1版。

[5]《浙江省預算審查監督辦法》第五條。

[6]《浙江省街道人大工作條例》第九條。

[7]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十八條。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會預算工委）