基層人大專項工作評議制度評析

周美雷 謝躒琪

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責……要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平?！睂Α耙桓畠稍骸奔捌渎毮懿块T進行專項工作評議，是各地人大常委會在閉會期間行使監督權和貫徹落實《監督法》的工作實踐中，不斷探索創新而形成的一種監督方式，其設立主要源于增強人大監督職能的需要?；鶎尤舜笞鳛槿嗣翊泶髸贫鹊膱詫嵉鬃?，是我國根本政治制度的基礎環節，因此，加強和完善基層人大專項工作評議制度不僅是制度需求，也是現實需要?；鶎尤舜髮ｍ椆ぷ髟u議制度，既是“法律監督形式的創新”[1]，也是民主切實落地的助推器。近年來，該項工作已廣泛開展并產生良好的效果。筆者以陜西省鎮坪縣人大專項工作評議的實踐為例，對基層人大專項工作評議制度進行評析。

一、基層人大專項工作評議制度的興起及發展歷程

基層人大專項工作評議從工作評議、述職評議起步，是地方人大常委會成立之初，旨在增強對“一府兩院”的監督，不斷完善和總結下逐步形成的一種監督方式。其發展歷程主要分為以下三個階段：

（一）興起階段（20世紀80年代初—90年代初）

20世紀80年代是人大工作評議的興起階段，由黑龍江省肇源縣人大常委會始創（1981年）。該階段的人大評議工作主要以兩種形式呈現：工作評議（也稱代表評議）和述職評議。工作評議，是指人大及其常委會組織人大代表在調查研究的基礎上，對同級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院的工作進行監督。如對國家法律法規的遵守情況，對國家相關政策的執行情況等按照一定程序進行測評。據資料記載，1982年，黑龍江省哈爾濱市南崗區人大常委會對“一府兩院”及街道辦事處、派出所的工作開展評議。隨后，1985年遼寧省岫巖縣人大常委會組織開展評議工作。而述職評議則是指人大及其常委會通過聽取述職報告，對述職對象作出客觀公正的評價，指出存在的問題并提出整改意見和建議，監督由人大及其常委會選舉或任命的國家工作人員和“一府兩院”的工作。如1984年，重慶市南岸區人大常委會開展了對任命干部的政績考核的評議活動。

工作評議和述職評議之間既有共同之處也有區別。首先，二者均是地方人大及其常委會探索和加強監督權的重要方式和途徑;其次，它們都是針對“一府兩院”的工作開展監督，包括同級人民政府及其部門、人民法院和人民檢察院。二者的不同點在于：第一，評議主體不同。工作評議的主體是本級人大代表，而述職評議的主體一般情況下是本級人大常委會組成人員。第二，評議對象不同。工作評議的對象側重對事的監督，主要包括“一府兩院”的工作情況;述職評議的對象側重對人的監督，即對由人大常委會選舉或任命的國家工作人員的監督。第三，評議內容不同。工作評議主要是針對“一府兩院”工作的執行情況、工作進展情況等;述職評議的重點則在于工作人員的履職情況等。

（二）規范化階段（20世紀90年代初—2006年）

20世紀90年代至21世紀初是工作評議的規范化階段。評議工作在概念上被官方統一為“人大工作評議”。20世紀90年代以來，全國各地的基層人大普遍開展對“七所八站”（縣市區及上級部門在鄉鎮設立的司法所、房管所、農機站等派出機構的俗稱。這里的“七”和“八”都是概數，并非確數）的評議活動，并逐步向縣級延伸，人大評議工作趨于成熟。20世紀90年代中期到《監督法》出臺以前，一些省級人大常委會出臺地方性法規，很多縣級人大常委會制定規范性文件，對人大工作評議作了具體規定。以地方性法規和規范性文件形式對人大工作評議予以規范，是對人大制度和人大監督工作的創新。隨著評議工作的規范化推進，一些人大常委會對工作評議和述職評議作出調整，將工作評議轉為對被監督部門的工作評議，停止述職評議，改為專項工作評議。如2006年北京市人大常委會表示將以往的述職評議改為專項工作評議。新的專項工作評議針對性更強，重點更突出，覆蓋面更大。評議工作重點轉為從工作監督到法律監督上，促進和推動某一方面工作。

（三）確立階段（2006年至今）

2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）對聽取和審議工作報告進行了規范。雖然在我國現行基本法律中，關于人大常委會開展專項工作評議尚無明確規定，但凡是在開展專項工作評議的地方，省級人大常委會都制定了相關地方法規予以規范和調整，認真總結各地開展工作評議的經驗，吸收了實踐中的成功做法，保持了工作評議的基本特征：一是專項工作報告的議題計劃要向社會公開，聽取人民群眾對議題的意見和建議，并組織常委會組成人員和本級人大代表就有關工作開展視察或者專題調查研究;二是在人大常委會會議上對專項工作報告進行審議，專項工作報告由“一府兩院”的負責人或者政府委托的有關部門負責人報告;三是“一府兩院”要認真研究處理常委會組成人員的審議意見，并向常委會提出書面報告。因此，盡管監督法中并沒有出現“工作評議”字樣，但體現了工作評議的實質精神，兼顧一般聽取和審議工作報告與工作評議兩方面的特點。“2008 年 5 月，湖北省人大常委會在監督法實施辦法中明確規定，‘常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常委會組成人員、人大代表對報告機關的專項工作進行工作評議?！盵2]自湖北省人大常委會首開先河，其他省市及各基層人大常委會也均對專項工作評議作出相關規范。

二、基層人大專項工作評議制度的主要內容與基本程序

基層人大專項工作評議制度是一項兼具法律性、政策性、權威性的制度，依照程序進行并務實高效。陜西省鎮坪縣在人大評議工作上極具創新，以規范的績效考核標準體系作為重要推手，促進基層人大專項評議工作的高效進行。截至2020年9月，鎮坪縣人大工作績效考核標準共計29類214條759款，條文翔實，有據可依。結合陜西省鎮坪縣工作實踐，從宏觀運行與基層實施視角出發，就基層人大專項工作評議的主要內容與基本程序作以下說明。

1.基層人大專項工作評議的工作任務

基層專項工作評議作為基層人大常委會行使監督權的一種具體方式，其工作任務主要涉及以下幾個方面。一是關系改革發展穩定大局的重點問題。貫徹執行憲法、法律、法規的情況，貫徹執行上一級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定的情況，貫徹執行國家方針、政策的情況。二是關系群眾切身利益、社會普遍關注的重點問題。內容涉及環境整治、水污染治理、科技創新、公共交通、節能減排、住房、食品安全、農村醫療、行政執法以及法院、檢察院工作等多個方面。

2.基層人大專項工作評議的基本功能

基層人大專項工作評議作為人大代表行使職權的重要手段，其功能主要表現為以下幾個方面。一是政治參與功能?；鶎尤舜髮ｍ椆ぷ髟u議從程序上推進了基層人大制度與公民參與的結合，反映了我國政治發展過程中，“一府兩院”與公民關系趨于優化，體現了公民有序參與政治的擴大和深化。二是監督功能?；鶎訉ｍ椆ぷ髟u議是現階段地方人民代表大會普遍運用的工作監督方式，通過對“一府兩院”及其職能部門工作的專項監督，拓寬人大監督渠道的深度、寬度和廣度。三是人大制度優化功能?；鶎尤舜髮ｍ椆ぷ髟u議，體現了我國的人大制度逐步從宏觀層面擴展到基層（微觀）層面，從政治層面逐步發展到社會層面，不僅是對人大制度的優化，也成為我國人民在中國共產黨的領導下實現當家作主的重要途徑。

3.基層人大專項工作評議的基本程序

基層人大專項工作評議在科學高效的績效管理標準下有序開展，將“評議什么”和“怎么評議”有機結合。該標準根據內容的指向性、法定性及重要程度等設置不同的績效標準及評價得分方法，實行百分制管理。內容包括開展專項工作評議安排、選擇評議、制訂工作評議方案等十一項。其中，“開展評議視察工作”和“審議意見落實”在所有內容中所占得分比重最大，為該績效標準總積分的50%。由此可見，基層人大專項評議績效標準對基層人大代表開展專項評議的工作內容、任務完成時限、標準等都作出了具體的量化和規定，保證了專項工作評議的高質量開展。

在績效考核標準體系下，基層人大專項工作評議實施步驟，主要包括評議對象的選擇、準備工作和組織工作等三個主要環節，及其囊括的準備、調研、評議和整改等四個主要階段。

第一環節：面向選民調研，產生評議對象。深入調研是做好基層專項工作評議的基礎和前提?；鶎尤舜髨猿忠詥栴}為導向，通過設立熱線電話、電子郵箱等多種形式收集民意，了解選民的基本訴求，需要提供什么樣的幫助和服務等等真實情況，做好詳細記錄，為下一步確定評議對象打好基礎。調研之后，人大主席團在選民基本訴求的基礎上，選定專項工作評議的對象。

第二環節：制訂評議方案，做好前期準備。首先是時間，開展評議工作需提前與評議對象進行溝通，擬定雙方認可的時間，充分準備、細致開展。其次是評議主題和內容需書面告知評議對象，評議對象依據評議主題和內容準備匯報材料、現場介紹等要素。

第三環節：依照評議流程，嚴格組織實施。首先是對人大主席團成員的組織，其次是對參與評議代表的組織，二者需要提前通知并告知相關評議主題和內容，動員代表做好相關工作的群眾走訪、建議收集和評議發言準備等。除此之外，還要做好有針對性的評議前培訓。人大常委會辦公室具體承擔以上工作任務。專項工作評議，必須在評議對象的依法接受和愿意接受評議之下進行;在評議主題和內容的要求方面，需要讓評議對象接受，既要鎖定評議對象的工作職能，又要緊扣群眾的關注點;同時要重視培養、鼓勵和引導代表的參與性、專業性和針對問題敢于直言的意識。

如果再進行細分，基層人大專項工作評議分為緊密相連的四個階段，每個階段的具體工作內容都有相應的考核標準，使人大代表履行職能時有據可依。

一是準備階段。在績效標準中，該階段主要有四項工作內容考核，即“開展專項工作評議安排”（2分）、“評議對象和內容的選擇”（6分）、“發出工作評議通知”（2分）、“制訂工作評議方案”（2分）。依據績效標準，在同級黨委的支持領導下，由人大主席團會議研究制訂《關于對××開展專項工作評議的實施方案》（以下簡稱實施方案）。針對該實施方案，人大召開工作評議動員會議，對工作評議進行動員部署、提出要求。評議工作組成員、評議對象主要負責人及工作人員參加會議。評議對象做好迎評準備，按照實施方案要求，認真開展自查自評，撰寫《工作報告》。人大辦公室在公示欄公布評議的實施方案，設立電子信箱及熱線電話征集意見，并將征集的意見向工作組反饋。

二是調研階段。人大工作組分別召開評議對象班子成員座談會、黨政班子座談會，廣泛征集意見。

三是評議階段。評議期間，人大主席團聽取評議對象的《工作報告》，工作組根據調研和審議等情況整理形成評議意見，由主席團會議決定送交評議對象研究落實。績效標準規定，30個工作日內要完成評議視察工作，并著手起草評議視察報告。

四是整改階段。該階段在整個績效標準考核體系中所占權重最大，如對關于“促進整改落實”“審議意見落實”“跟蹤監督抓好落實”等工作內容都作出了明確的規定。評議對象自接到評議意見通知后及時制訂整改方案并進行整改，隨后，工作組對評議對象的整改情況進行督查。人大主席團會議聽取評議對象《關于工作評議意見整改落實情況的報告》后，人大主席團成員以無記名投票方式對評議對象工作進行滿意度測評，測評結果由會議主持人當場宣布，并向社會公布（測評票由人大辦公室制作并負責向社會公布）。工作組根據測評結果和點評發言等情況整理形成評議意見，由主席團會議決定送交評議對象研究落實。3個月內評議對象再次形成整改落實情況的報告，經工作組初審，由人大主席團會議決定提請同級黨委會議聽取和審議，并視情況決定是否再次進行滿意度測評。評議結束后，人大工作組撰寫評議工作總結，經人大主席團會議審定后向同級黨委作書面報告，并抄送同級政府、同級紀委及黨政辦。在績效標準中，該階段所占績效分數最大，共占總標準的50%。

三、基層人大專項工作評議制度的評析

基層人大專項工作評議制度作為一種監督方式，經過多年實踐探索取得了良好的社會成效，包括解決百姓關注的問題等。實踐證明，基層人大專項工作評議制度具備多方面優勢，切實關注民生，其本身運行也是在不斷完善與創新。

（一）主要特征及其成效

總體來看，要把握基層人大專項工作評議制度的具體內涵，從鎮坪縣人大專項工作評議的工作實踐出發，綜合考量其主要成效，便于復制推廣，應重視以下幾個特性。

一是法定性。這是開展基層人大專項工作評議制度的總體要求。人大及其常委會對“一府兩院”及其職能部門進行專項工作評議，符合我國《憲法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）等法律法規的相關規定。《憲法》規定，人大是最高國家權力機關，由它產生的“一府兩院”貫徹執行憲法、法律、法規以及人大及其常委會決議、決定時應接受人大監督，而人大的專項工作評議是有效的監督形式之一?！侗O督法》則是對《憲法》的相關規定作出重申和細化。如《監督法》規定，各級人大常委會要聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。“專項工作評議從本質上看，屬于聽取和審議‘一府兩院專項工作報告這一人大常委會主要監督形式范疇”[3]，“評議”環節則是在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的基礎上的進一步延伸和拓展，從而達到增強監督的效果。《地方組織法》又進一步強調了地方各級人大聽取“一府兩院”的工作報告屬于法定職權范圍。綜上，人大專項工作評議符合憲法原則和法律精神，具有法定性特征。

二是民主性?；鶎尤舜髮ｍ椆ぷ髟u議制度是堅持民有所呼、我有所應的重要法寶。開展工作評議是保證人民當家作主的重要法寶，是黨的領導、人民當家作主、依法治國三者真正打通、有機統一的具體體現。專項工作評議主要是對政府（著重是相關職能部門）或“兩院”完成該項工作的成績和不足給予一個比較公正全面的評價，一方面反映了人民群眾的意愿，使人民群眾直接或間接參與管理國家和社會事務;另一方面，使被評議單位人員時刻保持宗旨意識、公仆意識等。“這從制度上促使他們必須增強為民負責的意識，牢記執政為民的使命，恪盡工作職守，確保所負責的工作取得成績?！盵4]基層專項工作評議保證了基層人大常委會能夠集中精力抓大事、抓重點、抓出實效，體現廣泛性、體現民意，真正做到了為民代言、監督為民。

三是實效性?；鶎尤舜髮ｍ椆ぷ髟u議制度實行的結果和產生的實際效果，是開展評議工作的目標重點。在實際工作中，需要將該制度的合法性、合理性、效果、效率、時間等因素綜合考慮，制訂科學的實效性標準，以切實反映基層人大專項評議工作實效，不使評議工作流于形式。一方面要看被評議對象的反饋率，另一方面更要看人大代表對建議辦理工作的滿意率，以及建議的辦成率。實效貴在制度設置，重在實踐落實。

基層人大專項工作評議在同級黨委的堅強領導下，清晰回答和解決了基層人大制度堅持和鞏固什么、具體完善和發展什么、具體怎么堅持和鞏固、具體怎么完善和發展等一系列重要而又現實的有關問題。通過對鎮坪縣人大專項工作評議的具體梳理，可對基層人大專項工作評議制度的成效作出概括。

一是解決問題的成效。通過基層專項工作評議制度，與民生緊密相關的問題得到了有效落實。在具體工作實踐中，被評議對象針對存在的問題，能整改的給予了整改;因政策原因無法整改的，也都說明了具體現實情況，應當說達到了解決問題，從而促進工作的目的。

二是代表工作的成效。基層專項工作評議有力促進了代表履職的積極性。通過評議工作，代表履職的積極性被充分調動，代表履職行權由被動向主動轉變，作用發揮更明顯。不僅如此，代表的主體地位得到了尊重，代表的履職能力得到了培養和鍛煉。這對人大制度在基層的良性運轉，注入了強勁的推動力。

三是被評議對象工作的成效。基層專項工作評議大大提升了人民群眾的滿意度。評議工作以問題為導向，解決的問題都是群眾關心關注的難點和痛點，與老百姓密切相關。群眾的參與、監督和評價，必將助推行業部門以及地方政府履職方向的校準和發力。

四是改革創新的成效?；鶎訉ｍ椆ぷ髟u議充分檢驗和論證了績效標準的合法性和實用性。鎮坪縣在人大工作重要領域和關鍵環節標準化探索取得了重要的制度機制集成創新成果，為堅持和完善基層人大制度提供了創新性制度機制供給。績效標準對專項工作評議的指導以及對基層人大的履職行權具有重大的推動作用，具體實現了黨的領導、依法治國、人民當家作主三者之間真正打通和有機統一。

（二）進一步推進的基本思路

總體而言，基層人大專項工作評議制度建設取得很大進展，但該制度也存在一些不足，包括缺乏更精準的法律保障、評議剛性有待進一步加強、運行體系建設有待創新，等等。這些問題一定程度上制約了基層人大專項工作評議制度作用的發揮。因此，亟需加強基層人大專項工作評議機制的完善，積極推進基層人大專項工作評議制度的進一步發展。

一是堅持和加強黨對基層人大專項工作評議制度的領導。習近平總書記指出：辦好中國的事情，關鍵在黨。堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，自覺將黨的領導貫穿于人大工作全過程、落實到依法履職的各個方面。專項工作評議一般要經歷準備、調研、評議、整改四個階段，時間跨度大、工作周期長，只有在黨的領導下科學組織，才能保證評議工作按照計劃有序推進。

二是建立更精準的基層人大專項工作評議制度的法律保障。堅持以良法促發展。第一，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，把基層人大專項工作制度的發展改革同立法決策更好地結合起來。第二，加強重要領域立法，即加快完善基層人大專項工作制度的相關法律法規，建立更精準的基層人大專項工作評議制度的法律保障，確?；鶎尤舜笾贫劝l展與改革有據可依。第三，抓住提高基層人大專項工作評議制度立法質量這個關鍵，推進科學立法、民主立法、依法立法，遵循和把握立法規律，使基層人大專項工作評議制度符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

三是促進對基層人大專項工作評議制度的改革創新。實行績效標準考核機制，是基層人大專項工作評議制度的一次重大創新。它堅持問題導向和目標導向相統一，將管理學概念引入人大工作中，開啟了量化指標評價人大工作績效的先河。人大績效標準通過細化明確行權重點、量化行權內容、規范行權流程、強化績效考評，全面提高了縣鎮人大依法行使“三權”的實效，從而保證基層人大專項工作評議制度的高效運行。

四是科學構建基層專項工作評議制度的運行體系。首先，基層專項工作評議制度是建立在深入調查研究的基礎上，這就要求工作評議小組調查研究要深入細致，保證評議報告的公正性。被評議部門也要深入基層、面向社會，問計于民、問政于民、問需于民。其次，評議過程也要始終遵循公平、公正、民主、透明的原則。再次，評議后要強化督查，促進整改。評議工作小組要通過組織代表視察、督查等方式，加強對整改落實情況的督促檢查?！皩φ牟涣Φ模蚓懿桓恼?，要敢于運用質詢、罷免等強制手段，對被評單位主要負責人進行嚴肅處理，保障人大監督的強制性、權威性?！盵5]最后，組織人大代表對已經整改完畢的評議對象進行二次評議，可綜合兩次評議結果作出最后判定?！皢栴}解決不能僅僅停留在紙面上。除了‘文來文往，還需要‘人來人往。”[6]通過基層人大專項工作評議制度，推動評議部門的工作邁向新臺階。

參考文獻：

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[5]見中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》的通知。

[6]魯超：《完善聽取審議專項報告工作機制發揮法定監督形式功效》，載《人大研究》2019年第8期。

（作者分別系中共北京市委黨校政治學教研部主任、教授，中共北京市委黨校政治學教研部碩士生）