政府職能轉變與政府建設的三維路向

羅 敏，張佳林，陳 輝

（1．廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005；2．桂林市教育局 政策法規規劃科，廣西 桂林 541004；3．桂林醫學院 人文與管理學院，廣西 桂林 541004）

一、政府職能及其轉變的邏輯

政府職能作為公共行政的重要內容，是關于政府“做什么”“怎么做”“如何做”的理論與實踐，它是一種歷史的、理論的和實踐的概念。在西方國家的歷史發展長河中，思想家、經濟學家以及哲學家們從不同角度對政府職能進行了分析，如：政府的職能是保護公民的安全[1]，負責執行法律并維護社會的以及政治的自由[2]；國家的權力機構（政府）是為了民眾的和平、安全和公共利益[3]，其職能是保護所有人的權利[4]，承擔著管理和影響社會及經濟的責任[5]。在中國，學術界關于政府職能概念的表述可謂是仁者見仁智者見智，如：政府職能是政府行政管理職責和功能作用的統一[6]，也可以說是政府法定職責的總稱[7]，并承擔管理國家和服務社會的基本職能[8]；從特點來看，政府職能主要體現為三個方面：公共性與社會性、動態性與相對穩定性、多樣性與整體性；[9]從運作的角度看，政府職能可以分為保護性職能、調適性職能、轉移性職能及驅動性職能[10]；從目標來看，政府職能限于保障經濟社會正常運轉的立法、司法、執法等公共服務及對于弱勢群體的救助，避免社會經濟“弱肉強食”叢林規則出現[11]。綜上，政府職能可以概括為發展公共經濟、維護公共安全、提供公共服務、調控公共資源以及加強政府自身建設等五個基本要素。

政府改革是公共行政永恒的話題。“行政體制改革關鍵是轉變政府職能”，[12]本質上政府改革的過程就是政府職能轉變的過程。“人類一直憧憬著一個公正、和諧、繁榮的美好社會”，[13]但問題的關鍵是如何實現這個美好的愿景。20世紀七八十年代以來，為適應市場化經濟的改革，構建一個公正、和諧、繁榮的美好社會，政府行政改革運動席卷各大洲，在全球開啟了政府行政改革的時代。20世紀80年代，凱恩斯主義使得美國陷入了嚴重的管理危機和信任危機，政府管制能力飽受詬病，放松管制的理念以及明確政府管制職能在美國政府改革實踐中占據著主導地位。英國政府改革主要集中在政府績效管理方面，促進政府職能的市場化、合同化、社會化改革；其次，政府重視政策決定、回應性的公共服務以及政府行政效率與效能的提高以及注重部門之間的分工明細化，通過自上而下的分權并引入市場機制，利用市場標準配置公共資源。政府的分權化改革是法國行政改革的中心任務，旨在以民主監督、自治管理及公民參與為主要內容的分權化行政體制改革，將政府職能逐級下放到更加底層的機構，縮小政府規模以提高政府公共服務供給的效率。澳大利亞政府致力于增加政府對政策決策和優先權的責任機制、權責下放的分權運動、政府部門整合和政府職能合并的大部制機構改革。在公共服務的供給方面，政府更加注重質量、顧客導向、公共責任以及公共服務社會化。日本政府機構改革的法制精神較為突出，根據憲法要求相繼出臺了許多日本政府及行政的基本制度，不斷地強化政府職能，下放權力并對行政機構進行精簡整編以提高行政效率。20世紀90年代初，韓國政府為建立民主、有回應性、服務的政府，進行了一系列政府改革運動，如：推行“陽光體制”，打造透明公共服務環境；公開“反腐敗指數”，提高政府的清廉度；強化公務員的公共倫理價值、頒布《反腐敗法》和《公務員保持清廉行動綱領》；推行“大廳辦公制”和“窗口服務制”等。新加坡、馬來西亞及菲律賓等東南亞國家非常注重廉政建設方面的變革邏輯，推動政府向強化自身廉潔自律、廉政教育、廉政監督等政府職能的轉變。從各國政府改革實踐的經驗來看，每一次政府改革都會或多或少地促進政府職能的轉變和完善，并不斷推進責任政府、有限政府以及廉潔政府的建設。

自建國70多年以來，中國政府進行了多輪改革，“改革的總目標是優化政府職能和組織結構，精簡政府機構和規模，提高行政效率和效能”[14]。一方面在市場經濟體制下，政府建立了比較科學的、完善的職能體系，政府職能向創造良好的公共經濟發展環境、維護良好的公共安全、提供優質的公共服務等方面轉型，政府更加注重回應性、公平性等價值職能，有效地推動了責任型政府的建設。另一方面政府通過“放管服”的方式，把人民群眾的滿意度作為評價改革成效的核心指標，確立了“透明”“回應”“責任”等現代政府的價值取向[15]。通過政府“放管服”改革，較好地理順了政府、市場和社會之間的關系，合理控制了政府規模，激發了市場的活力，政府職能和機構規模設置日趨科學化、合理化，政府行政效率得到了顯著的提升，進而推動了有限政府的建設。另外，政府職能不斷地優化和調整，通過建立權力清單制度，有效地規范了權力運行的執行邊界和職能范圍，審批制度的不斷完善和法治化，推動了“陽光政府”“透明政府”建設，調動了社會組織民主參與社會公共事務治理的積極性，保障了公民社會參與的權利，從而促進了廉潔政府的建設。可見，政府職能轉變與政府改革有著密切的關聯，政府改革的過程就是政府職能轉變的過程，而政府職能轉變的過程又是責任政府、有限政府以及廉潔政府的過程，政府職能轉變與責任政府、有限政府以及廉潔政府建設相得益彰。

二、民主、公平、回應：政府職能轉變與責任政府建設不謀而合

責任政府建設是政府職能轉變的必由之路。歐文·E·休斯認為“責任是組織中的個人會因為自己的某個決策或行為而受到譴責或表揚”[16]。伴隨著我國一系列食品、災害、醫藥等重大安全事故的連續發生，暴露出少部分政府行政人員“不作為”“懶作為”“亂作為”等行為，倒逼政府職能的轉變。2001年4月，國務院《關于特大安全事故行政責任追究的規定》正式實施。在2003年SARS期間，被問責官員也逐步走進公眾視野。2008年，國務院機構改革要求進一步加快政府職能轉變和官員問責機制的建設。2009年，中共中央審議通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，這是我國歷史上第一次將“問責”制度納入黨的紀律條例，第一次規定不僅要問責行政負責人，還要問責黨委負責人，同時也是第一次對被“問責”官員“復出”作出了明文規定。公共責任作為民主發展過程中的產物，它在民主治理的過程中表現為主動接受政府、社會和公民的監督，對不當行為承擔責任。實際上，民主治理既是政府行政的過程，又是政府行政的目標，前者側重點是民主治理中的政府被監督，后者側重點是民主治理中的政府擔責任。從本質上來說，人民是國家主權的擁有者，是國家政治權力的最終來源，政府只是接受人民的委托來行使公權力，執政為民體現的是一個國家民主建設的基本要求，也是責任政府建設的前提條件。

政府職能轉變是一個復雜的系統工程。政府職能轉變的直接目標是更好地發展公共經濟、維護公共安全、提供公共服務、調控公共資源以及加強政府自身建設，而為社會提供優質的公共服務是責任政府建設的根本職責與價值歸宿。1998年3月，《關于國務院機構改革方案的決定》首次將“公共服務”確立為政府的基本職能。自此以后，政府職能轉變尤其注重公共服務的供給，并逐步走向由“粗放”向“精益”“管制”向“服務”“數量”向“質量”的轉變，注重政府公共服務的質量，強調政府公共服務的責任，履行政府在提供公共服務方面的基本職能，推動政府職能向“更好”“更精”“更優”的轉變，進而建設責任政府。如：2016年底，浙江省首次提出的“最多跑一次”政務服務改革，通過“一窗辦理、集成服務、一次辦結”的服務模式，實現了公民到政府辦事“最多跑一次”的目標，通過政府自身職能的轉變，實現了由“被動服務”向“主動服務”的轉變，極大地推動了服務政府、責任政府的建設。黨的十九大報告首次提出，“現階段我國主要的矛盾是人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。”隨著我國主要矛盾的轉變，政府職能的轉變也就成了不可逆轉的趨勢，政府不僅需要為人民提供優質的公共服務，還需要科學合理地調控公共資源，更加注重社會公平，這也是政府責無旁貸的。可以說，政府職能轉變更加關注社會公平是責任政府建設的必然選擇，而責任政府建設就是要求政府對公民負責，對公民追求美好幸福生活負責，對改善區域之間不平衡不充分的發展肩負起應有的職責。換言之，“對效率、公平和正義的追求構成政府機構改革的元動力”[17]。政府在承擔發展公共經濟的核心職能時，也需要維護社會公平，合理調控公共資源，保障每一個社會公民公平地享有經濟發展帶來的紅利，這也是社會公民評價政府民主治理的一個重要指標。

黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》進一步明確了政府職能轉變的發展方向，使得政府各職能部門的責權更明晰，可以有效避免政府權力重疊和政府責任真空。建設責任政府必然要求公共行政部門或政府管理部門對其管轄區域內的公民合理且合法的訴求作出及時的、準確的以及負責任的反應，這既是能力政府建設的要求，還是政府履行提供公共服務職能的本質要求和基本責任。事實上，堅持目標導向、問題導向，積極回應公民的訴求是推進政府職能轉變和“放管服”改革的重要手段，也是責任政府建設的具體表現，這是因為政府回應力關注民主、公平的價值取向，這與責任政府“對人民負責”“為人民服務”的基本職責相契合。回應訴求的責任主體固然是政府，最終責任受體是公民，在這個層面來說，政府職能轉變必須以“回應”為核心責任，加強政府自身建設、滿足公民需求、維護公民利益，促進責任政府建設。更重要的是，一旦政府對某些重大公共事件回應不及時、不準確，則會影響能力政府、責任政府的建設，甚至使政府陷入“塔西佗陷阱”，而及時有效地回應能讓政府在應對公共事件中事半功倍。總之，政府回應性體現了政府對權力來源的尊重和責任，體現了政府職能的擔當是以公民需求為導向，而不是以自身的意志、欲望為導向，當然這離不開政府自身建設、績效考核、責任追究等機制的約束性。

三、權力、規模、行為：政府職能轉變與有限政府建設殊途同歸

政府職能轉變不是一般的職權、職責、職務的簡單轉型，而是政府權力、規模、行為的職能轉變，這種職能轉變的過程也是有限政府建設的過程。著名的“諾斯悖論”認為，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為衰退的根源”[18]。根據“諾斯悖論”可以得出，在經濟發展的過程中，應該重視國家和政府在發展公共經濟、維護公共安全、提供公共服務等領域的積極作用，預防和避免國家和政府的負面效應。改革開放40多年以來，我國政府一系列的機構改革和職能轉變，都可以看成是我國漸進式社會轉型的延續，在這個過程中，法治的缺失和腐敗的蔓延嚴重制約著社會經濟的發展，并深刻影響著政府職能轉變的方向。一般地，有限政府認為政府自身在權力、規模、職能及行為上均受到國家法律和公民社會的嚴格限制和有效制約。從某種程度上來說，有限政府的建設是社會轉型過程中法治缺失和腐敗蔓延對政府職能轉變提出的要求，是對政府權力、規模以及行為進一步規范和監督的呼喚。

回顧政府改革的歷史，每當出現較大的經濟變革的時候，政府總是率先進行自身的變革，不斷地進行機構改革和完善政府自身建設。政府職能轉變需要動真格、講實效，以創造良好公共經濟發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平及合理調控公共資源配置為目標，通過處理好政府、市場與社會的關系，加快建設職能科學、結構優化及權力規范的有限政府。由于政府對公共權力具有天然壟斷的屬性，市場本身無法解決政府權力對市場經濟的干預，因而政府存在的自利性行為可能損害市場經濟的活力和創造力，那么這個時候，政府權力必須受到法律的約束。黨的十八屆三中全會首次提出，“在地方各級政府推行權力清單制，依法公開權力運行流程”。這是加強政府權力運行監督的重要措施，有利于加快政府職能轉變，將權力關進制度的籠子里，打造有限、有為、有效的有限政府、責任政府以及廉潔政府。顯然，政府職能轉變與有限政府建設是一種互動的關系，政府職能轉變和政府權力下放，旨在下放該下放的政府權力，管好政府該管好的事務，履行好政府該履行的職能，有限政府建設所依賴的許多資源都與政府職能有關，而政府職能轉變可以為有限政府建設提供制度保障，這種互動的關系有助于彼此之間的有效發展。

本質上，政府與公民是一種契約關系，公民將權力授予政府，并不是將權力轉交給政府，這就意味著政府與生俱來就是有限的，政府在意識到自身能力有限的同時，也會理性思考政府職能邊界的界定問題。在提供公共服務的過程中，公民日益增長的對多樣化公共服務的需求，政府已經無法全部提供的時候，政府就被認為是“失靈”的，“全能型政府”由此被打破，政府職能及其規模的轉變勢在必行。也就是說，“政府失靈”和非政府組織、第三部門的興起和發展，將政府職能及其規模的討論置于一個更為廣闊的空間。智能化時代不斷催生了新技術的變革和發展，對政府在社會治理方面帶來了新的挑戰，政府已經無法靠一己之力解決社會的所有問題，“全能型政府”已經不適合新時期“有限政府”建設的根本要求。“在處理市場與政府之間關系時，必須遵守市場優先的原則，市場先于政府，是有效且有限政府的基礎，作為擴展秩序的市場擴展到哪里，政府的規模與范圍就應該收縮到哪里”[19]。簡單來說，有限政府的職能是確定的、有明確邊界的，政府的規模和職能的范圍隨著市場擴展的規模而變化，由于公共資源的有限性，政府的治理能力是有限的，政府職能范圍的擴張必然導致政府社會治理效率的衰減，因而政府的規模要與市場擴展的規模保持在適度的范圍內，發揮出有限政府的積極作用。

有限政府不僅是限制權力運行、控制政府規模的邏輯結果，同時還是規范和監督政府行為的必然訴求，政府有所為、有所不為。有效規范和監督政府行為是有限政府的基本屬性。客觀上，無論是政府在發展公共經濟、維護公共安全等方面，還是在提供公共服務、調控公共資源以及加強政府自身建設方面，都需要有效的政府行為進行組織協調。當然，政府也會存在一定程度上的自利性行為，例如地方保護主義、腐敗現象的蔓延、部門在政府改革中爭權奪利等現象。在這種情況下，政府很可能在利益的驅動下，產生不適當地瓜分市場份額的違規行為，卻對外聲稱這是一種“合法”腐敗行為。實際上，建設有限政府與反腐敗是一致的，即建設有限政府的過程也就是建設廉潔政府的過程。政府腐敗的根本原因是來源于政府權力的無限擴張，也可以這樣表述，腐敗的產生是由“無限政府”造成的，對政府行為的有效規范和監督可以從根源上鏟除了滋生腐敗的土壤。

四、透明、法治、參與：政府職能轉變與廉潔政府建設異曲同工

廉潔政府是“善治”的重要內容，它是一種最理想的政府狀態。廉政建設是維護社會公平與公正的必經之路，也是政府職能基本要求，更是政府合法性的集中體現。

社會腐敗現象的發生，固然與某些政府公共行政人員的道德素養、思想作風和行政行為存在著必然聯系，但如果當社會腐敗現象屢禁不止，反而愈演愈烈的時候，這就意味著國家制度出現了很大的問題，可以說腐敗現象的產生主要根源是制度的缺陷。廉潔政府，既是一種廉政精神的價值產物，又是一種透明行政的結果。廉潔政府必然是一種透明政府或稱為陽光政府。2007年4月，國務院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》規定：“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導”。這是政府加強自身建設的重要條例，旨在推進政府職能向更加透明、法治、民主的方向轉變，強化公民參與政府行政權力的監督，對有效防止政府腐敗發揮著積極作用，為打造透明政府、陽光政府、廉潔政府提供了制度保障。在知識和信息扮演主角信息數據化時代，而信息數據資源80%以上都掌握在政府部門，將數據信息“深藏閨中”是一種極大的浪費，政府要突破“不公開是常態，公開是找麻煩”的傳統思維，樹立起“公開是慣例，不公開是例外”的自覺意識。可見，政府信息無疑是當前信息數據化時代的核心，政府信息公開是透明政府建設的內在要求，是推進政府行政行為公開透明、提高政府公信力，打造廉潔政府的重要舉措。

廉潔政府必然是責任政府和有限政府。或者說，描繪廉潔政府的品格：責任政府、有限政府及透明政府等，其中還應包括法治政府，法治政府是廉潔政府的不可或缺的重要品格之一。法治作為政府職能轉變的內在規定，與廉潔政府建設具有內在的關聯。政府行政法治化的有效推進不僅是在于遏制集權下的政府專制行為，還是加強政府自身建設的要求，因為法治意味著如果政府不能有效地履行發展公共經濟、維護公共安全、提供公共服務、調控公共資源以及加強自身建設等公共職責將受到嚴厲的懲罰，這就要求所有政府行政官員必須遵守廉潔奉公的行政職責，構建一種負責、法治的廉潔政府。可是，由于政府權力的擴張是與生俱來的，政府權力的擴張就有可能造成政府官僚機構的擴張，那么政府的行政成本就會不斷增加，然而財政不足幾乎又是所有集權政府難以克服的頑疾。當政府法治化程度不高和政府職能轉變滯后的時候，由于政府調控的公共資源過多，這就意味著政府官員“創租”“設租”“尋租”的空間就會越大。如：由于政府職能轉變滯后，缺乏健全的法制體系和全國統一的市場體系，某些地方政府及其職能部門為了自身利益或稱政府政績、部門政績，地方保護主義盛行，地方政府卻成了滋生腐敗的溫床，導致可能的“政企合謀”“國資流失”“諸侯經濟”等腐敗現象的發生。究其原因，由于當前政府職能轉變還不到位，法治化程度還不高，建設一個廉潔政府仍然是我國政府職能轉變的重點內容。歸根結底，法治是通向廉潔政府的關鍵，想要建設廉潔政府，首先必須實現政府職能轉變的法治化，一個缺乏法治的政府必然是一個缺乏責任的政府，也就是一個腐敗的政府。

參與是政府職能轉變應有的具體表征，也是廉潔政府建設的基本要求。廉潔政府的實現程度很大部分取決于國家力量和社會力量的互動程度。歷史經驗與理論研究都表明，公民本身是公共利益最可靠的監護人，只有公民能夠有效地參與政府的決策并對政府進行控制和監督，才能促使政府始終堅守服從公共利益的初心。廉潔政府建設實際上是國家權力和政府職能向社會回歸，廉潔政府建設的過程是一個還政于民的過程。也就是說，廉潔政府建設離不開國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，而良好合作的前提是政府擴大公民參與的渠道，推動公民的有效參與。在政府提供公共服務的過程中，可以通過政府購買公共服務的方式，擴大社會組織或者公民個人的參與，降低政府腐敗的可能。如：在對政府績效評估的過程中采取購買社會第三方評估服務，轉變政府既當“運動員”，又做“裁判員”的職能；此外，政府還可以通過購買社會第三方監督服務，避免政府自身監督的缺陷與不足，減少政府腐敗的可能，提高政府的廉潔性。當然，在智能化時代，政府在職能轉變的過程中應該充分利用智能技術，在擴大公民參與廉潔政府建設的實踐中，構建“智能＋監管”服務平臺，以智能化技術對政府行為進行控制和監督。