我國職業培訓事業回顧及展望
——基于政策演進視角

王書柏，朱曉樂，胡 祎

（1．中國社會科學院 研究生院，北京 102488；2．武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；3．中國社會科學院 農村發展研究所，北京 100732）

習近平總書記強調指出，勞動者的素質對一個國家、一個民族的發展至關重要[1]。職業培訓是國家教育體系中的重要環節，是建設高素質人才隊伍的重要途徑，對提高勞動者的技術水平和生產效率、促進勞動者就業創業、推動經濟社會健康發展均具有重要作用。在對改革開放以來我國職業培訓政策進行梳理分析的基礎上，本文基于政策演進視角，進一步就新中國成立以來職業培訓事業進行闡述，并提出政策展望，以期為完善新時代我國職業培訓體系、促進職業培訓事業實現更高質量發展提供借鑒與啟示。

一、新中國成立以來職業培訓事業發展回顧

新中國的職業培訓事業，與特定的時代背景相得益彰，在改革中發展、在曲折中奮進，規模從小到大、層次從低到高、能力由弱變強、參與從少到多、成果由微到著。從發展脈絡看，我國職業培訓事業大致經歷了四個發展階段。

（一）起步探索期（1949－1977年）

新中國成立初期，為解決新中國成立前遺留下來的失學青年和失業工人的就業問題，黨和國家領導人開始認識到工農教育和職業培訓的重要性。對此，教育部于1949年12月召開第一次全國教育工作會議，政務院先后出臺《救濟失業工人暫行辦法》《關于勞動就業問題的決定》，要求各行各業全力以赴開展掃盲教育，有計劃地對各類失業人員分批進行訓練，主要措施包括以工代賑、生產自救、回鄉生產和發放救濟金等。在實施文化掃盲的同時，按照生產建設的需要設置各類專業，通過舉辦職業技能訓練班、學徒訓練班等方式，對失業工人進行轉業訓練，為企業解決技術工人缺乏的問題。同時，企業通過開展學徒工轉正考核及工人考工晉級等方式，初步建立了我國技術人員等級考核和評價制度。

伴隨著人民公社化運動的推進，各地政府越發重視對農民進行技能教育，紛紛設立農村業余學校、農民廣播學校、函授學校、夜校、短訓班等，通過“社來社去”“半農（工）半讀”等形式，對青年農民開展農、林、牧、副、漁等知識和技能培訓。到1965年，全國共有54332所農業中學、畢業學員達817萬人，半工（農）半讀學校4000余所、學員達80余萬。

但到20世紀六七十年代，受“文革”影響，職業培訓事業受到嚴重沖擊，幾乎處于停滯狀態。

（二）恢復重建期（1978－2000年）

十一屆三中全會的勝利召開，開啟了以經濟建設為中心的新征程，全國上下大搞經濟建設，需要大量技能人才，技工學校像雨后春筍般涌現，就業培訓服務平臺異軍突起，技能人才考核評價制度逐步完善，職業培訓事業得以恢復與重建。為有計劃地調整、整頓、新建一批技工學校，國家勞動總局、國家經委于1979年聯合頒布《關于進一步搞好技工培訓工作的通知》及《技工學校工作條例（試行）》，這兩份“文革”后的重要文件標志著我國職業培訓事業進入了一個新階段，對職業培訓體系重建發揮了重要作用。隨后，人社部于1986年正式頒布《技工學校工作條例》，勞動部于1989年出臺《關于技工學校深化改革的意見》，國務院于1991年頒布《關于大力發展職業技術教育的決定》，勞動部先后出臺《關于加強工人培訓工作的決定》《關于深化技工學校教育改革的決定》《企業職工培訓規定》《關于加快技工學校改革工作的通知》等，對規范技工學校管理、明確技能培訓標準、營造良好社會氛圍進行了部署，并促使職業培訓工作逐漸由“指令化”向“市場化”轉變。而1995年《勞動法》和1996年《職業教育法》的頒布，更是標志著我國職業培訓事業邁入了依法治教的新階段。

為提高廣大企事業單位職工的文化素養和技能水平，1981年，中共中央、國務院印發《關于加強職工教育工作的決定》，勞動總局出臺《關于加強和改進學徒培訓工作的意見》[2]；1982年，全國職工教育管委會等五部門頒布《關于搞好青壯年職工文化技術補課的通知》，國務院辦公廳轉發《農牧漁業部關于加強農業技術培訓工作的報告》。在這些政策文件的推動下，大量農民、青壯年勞動力、企業職工等基本都接受了文化技術補課輪訓，技能水平得到明顯提升。

（三）改革發展期（2001－2013年）

到21世紀初，為解決職業教育體制與經濟社會發展需要不匹配的問題，國務院先后頒布《關于推進職業教育改革和發展的決定》《關于大力發展職業教育的決定》[3]，勞動部先后出臺《關于進一步發揮行業、企業在職業教育培訓中作用的意見》《加強職業培訓提高就業能力計劃》《關于進一步做好職業培訓工作的意見》，進一步強調了職業培訓工作對促進經濟社會發展的重要作用，提出樹立新的發展理念，并對改革發展各級各類職業培訓工作進行了布局[4]。隨后，中共中央、國務院印發《國家中長期人才發展規劃綱要（2010－2020年）》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》[5]，人社部印發《關于大力推進技工院校改革發展的意見》，中組部、人社部聯合印發《高技能人才隊伍建設中長期規劃（2010－2020年）》，強調要以制度創新為重點，探索和完善符合高技能人才成長規律的多元評價機制，并對加大高技能人才隊伍建設進行了規劃部署。

隨著城鎮化的快速推進，大量農村勞動力向城市轉移，為加強農村進城務工人員職業教育與培訓工作，教育部印發《關于中職學校面向進城務工人員開展職業培訓的通知》，農業部等六部委印發《2003－2010全國農民工培訓規劃》，國務院印發《關于做好當前農民工工作的通知》《關于加強職業培訓促進就業的意見》《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》等，對擴大技能培訓覆蓋面和針對性、提升農民工群體技能水平、拓寬就業創業通道等發揮了重要作用。

（四）轉型騰飛期（2012年至今）

秉承黨的十八大精神，中共中央于2013年印發《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要構建勞動者終身職業培訓體系，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系。2014年，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，教育部等六部委編印《現代職業教育體系發展規劃（2014－2020年）》[6]，人社部出臺《關于推進技工院校改革創新的若干意見》《農民工職業技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》，對建立現代化職業教育體系進行了部署。國務院于2018年出臺《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》、于2019年出臺《國家職業教育改革實施方案》《職業技能提升行動方案（2019－2021年）》，鼓勵社會力量捐資、出資興辦職業教育，面向全體勞動者建立靈活的學習制度，建設學習型社會，推行全民學習、終身學習，形成現代職業教育的體系框架和總體布局[7]。

隨著我國進入新的發展階段，人才隊伍建設和職業培訓事業面臨的形勢和挑戰，同樣需要轉型升級并走高質量發展之路，黨和國家對職業培訓的重視程度也上升到一個新的高度，如2019年國務院辦公廳印發《職業技能提升行動方案（2019－2021年）》，提出用3年時間通過各類補貼方式培訓職業技能人才超5000萬人次，全面提升勞動者職業技能水平和就業創業能力。在一系列政策法規的引導下，職業培訓事業實現了轉型騰飛，培訓體系不斷完善，培訓機構迅速崛起，培訓規?？焖僭鲩L，培訓質量穩步提升，新興職業工種不斷涌現，技能人才評價更加科學，技能成才氛圍更加濃厚，對做好“六穩”工作、落實“六保”任務發揮了更加突出的作用。

二、我國職業培訓政策的演進邏輯和特點

我國職業培訓事業之所以取得長足發展，主要得益于黨和政府對職業培訓工作的高度重視，并立足國情，適時出臺針對性的政策措施。梳理分析職業培訓事業發展及政策的變遷脈絡，可以發現其呈現出五個方面的演進特點及嬗變邏輯。

（一）政策目標：從原則指導向規劃引領轉變

新中國成立以來，黨和政府高度重視職業培訓事業發展，陸續出臺了一系列政策措施，其中既有創新體制機制、規范辦學主體建設的改革性文件，也有強化培訓管理與服務工作的行動類文件。這些政策文件對職業培訓事業發展指明了方向，提出了措施，傳遞了中央的意圖，但更多的是原則指導，目標不夠具體、措施不夠有力，導致部分地區在政策推進落實上思想認識不夠、措施辦法不多、效果不夠理想，職業培訓事業發展相對緩慢。進入21世紀后，國家對職業培訓政策的理論框架、結構、內容等進行了適時調整，不僅頒布了大量的行動綱領和發展規劃，還進一步明確了目標任務、完成時限，設定了具體且可量化的指標。這種指導性文件與具體行動規劃的政策組合，有效提高了職業培訓政策的執行效率，促進了職業培訓事業的良性發展。

（二）實施主體：從政府主導向多元格局轉變

新中國成立初期，我國的職業培訓工作主要由中央政府統一領導并直接辦學。這種政府主導的模式，隨著經濟社會的不斷發展，逐步暴露出一些弊端。改革開放后，為發揮市場配置作用，采取“大家來辦”的方針，動員全社會力量發展職業培訓事業，鼓勵民主黨派、社會團體和各方面聯合辦學的模式，職業培訓逐漸轉變為由中央政府指導、地方政府主導、相關企業聯合辦學，政策上具有標志性的是1991年國務院頒布《關于大力發展職業技術教育的決定》。黨的十八大以后，隨著全面深化改革的持續推進，“簡政放權”成為行政體制改革的主要手段，在職業培訓方面，政府的作用更是由指導轉變為管理與服務，各種性質的培訓學校、社會組織、企業廣泛參與，管理體系呈現多元化趨勢。我國職業培訓的實施主體已從政府主導轉向社會多元辦學模式，基本建立起多層次、多形式、多主體的培訓格局，具有中國特色的現代職業教育體系初步形成。

（三）運行機制：從行政指令向市場需求轉變

建國初期，受國內發展環境和思想認識的限制，職業培訓政策多是政府指令性的，以文件方式進行任務指派，且相對較為宏觀，更多關注培訓規模，較少考慮市場需求。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，以及對職業培訓工作的接受和重視程度不斷提高，在職業培訓政策方面更多地考慮市場調節和配置因素，適時出臺了一系列指導性文件，如1993年發布的《關于深化技工學校教育改革的決定》，首次將技工學校的招生計劃由指令性轉向指導性。之后，2000年勞社部出臺的《關于加快技工學校改革工作的通知》，2018年國務院出臺的《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，均提出要推進職業技能培訓市場化、社會化改革，健全職業培訓與市場需求銜接機制。這些政策的出臺，使得我國職業培訓體系的目標機制有了根本變化，更加匹配市場經濟體制下的人才供應和企業需求，職業培訓的針對性、靈活性和實效性進一步提高。

（四）培訓對象：從清理存量向擴大增量轉變

改革開放初期，尤其是新中國成立初期，由于接受系統職業培訓的人員比例不高，無論是企業職工還是農民，職業技術水平普遍較低。在此背景下，政府的首要任務就是進行文化掃盲，以及對大量農村富余勞動力進行技術輪訓。期間發布的一系列政策文件，主旋律是為了“消減存量”，加快對企業職工和農村勞動力進行技術補課和輪訓，以提高就業能力。進入21世紀后，為擴大高技能勞動力的增量，職業培訓的政策重點逐漸轉移到對進城務工農民工和青壯年勞動力進行培訓上來，主要通過在技工學校接受中長期培訓，或在培訓機構或企業參加短期培訓，具體政策如教育部2001年發布的《關于中等職業學校面向農村進城務工人員開展職業教育和培訓的通知》[8]。在這些政策的推動下，我國大量進城務工農民工和青壯年勞動力基本都接受了一定的培訓，技能人才隊伍規模大幅擴大。

（五）培訓內容：從單項技能向終身培訓轉變

建國時期，黨和政府的首要任務是鞏固新生政權，通過自力更生開啟經濟建設，但文盲人數占比過大，勞動力普遍缺乏就業技能，嚴重阻礙了經濟社會發展。因此主要采取普遍輪訓的方式，政策重心是掃盲，以及提高勞動者就業能力上。隨著社會主義現代化建設事業的不斷推進，對職業培訓工作的要求從完成普遍輪訓上升到建立終身學習機制，對勞動者的要求從掌握單一謀生技能上升到通過終身學習提高綜合技能水平上，這無疑將進一步促進我國職業培訓事業的發展和勞動力隊伍綜合素質的提升。

三、新時代促進職業培訓事業發展的政策展望

進入新時代，面對新的形勢任務和發展要求，我國職業培訓事業還存在諸如人才評價機制不夠健全、政府承擔培訓成本的比例過高、社會對職業人才認可度偏低、企業開展職業培訓的動力不足等一些問題和挑戰。下步，我國應針對這些問題，著力從以下四個方面對職業培訓政策體系進行完善并做出部署。

（一）健全職業培訓政策體系

我國作為世界第一人口大國，就業總量壓力和結構性矛盾將長期存在，加快建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍刻不容緩。而目前的職業培訓工作在法律保障及政策執行上還存在不足，職業培訓服務供給還不能滿足產業轉型升級、技術快速更迭的需要。下步，應圍繞“加快培養大批高素質勞動者和技術技能人才”的目標，進一步加大技能人才發展體制機制的改革力度，加強配套政策供給（如出臺《終身職業培訓法》或《繼續教育法》），做好政策規劃和銜接，防止層層制定方案或以文件落實文件。同時結合當前形勢，對高技能人才振興計劃、公共實訓基地建設、農民工職業技能提升計劃、職業技能提升行動等重點項目，進行及時更新和完善，增強針對性和有效性。各地也要因地制宜地出臺相關配套政策，在培訓標準、培訓內容、培訓方式、教材開發、師資選拔、基地建設、資金投入、補貼標準、能力測評等方面，做到資源整合、共建共享，加大創新，強化監管。同時要以勞動者的職業生命周期為主軸，持續健全終身職業技能培訓體系，提高勞動者的選擇權、參與權，實現培訓需求者與培訓機構之間的有效對接，把培訓重心從過去培養單一操作技能向培養復合數字化技能人才轉變。

（二）厘清職業培訓主體責任

進入21世紀，雖然現有政策對企業作為用人單位發揮培訓主體作用、深化職業學校改革等進行了規劃部署，但在管理規范、履行責任上的要求還不夠具體明確，沒有真正壓實這些社會主體的培訓責任，如企業缺乏對職工進行長期培訓的動力、不愿承擔過多的培訓成本，職業培訓工作依然存在特色不鮮明、針對性不強、覆蓋面不廣、效果不佳等問題。

下步，我國應對《中華人民共和國勞動法》等相關法案進行修訂完善，并出臺一系列補充性管理措施，進一步厘清職業培訓體系中政府、企業、學校應承擔的責任，并建立相應的獎懲機制，壓實各類主體的培訓責任。政府的職責主要是政策引導和行業監管，做好職業培訓改革的總體設計和科學統籌，落實專項經費，營造良好氛圍，發布行業信息，打造若干個職業教育創新發展高地，激發社會創新活力。培訓機構的職責主要是積極構建主動學習氛圍，優化培訓環境，創新培訓方式，豐富培訓內容，提高培訓質量，挖掘個體發展潛能，推進技能培訓與學員薪資待遇、綜合素質提升、崗位匹配相結合，幫助學員樹立終身學習理念。企業作的主要職責是為員工參加技能培訓搭建平臺、創造條件，一可與職業學校簽訂“訂單式”人才培訓合同，使學校長期定向為企業培養輸送人才；二可在企業內部開展技能培訓，對員工進行崗前培訓或專項技能提升培訓。

（三）建立多元成本分擔機制

隨著我國對技工學校、企業等培訓主體的政策扶持力度持續加大，大量培訓經費都是由政府承擔，財政資金補貼呈現水漲船高態勢。但對于我國這樣一個人口大國，僅靠政府承擔培訓成本，在培訓質量上很難取得理想效果。根據交易成本理論，通過對勞動者進行技能培訓，勞動者素質得以提高，會產生一定技術溢出效應，但很明顯，勞動者自身因此獲益更大。從這一角度看，勞動者在參加職業培訓時應承擔一定成本，而不應完全由政府買單。對此，應著力推動政府、學校、企業、個人共同分擔培訓成本，建立完善社會多元主體成本分擔機制。具體實施上，可按照“誰受益、誰付費”“誰出資培養、誰享受補貼”的原則，使勞動者分擔部分參訓成本，對企業給予相應的政策扶持或資金補貼。這樣既可發揮市場配置作用，提高資源配置效率，使有限的培訓資源配置給最需要、利用效率最高的勞動者，又可減小政府的財政壓力。

但在實施多元主體成本分擔機制時，要立足實際，對不同地區、不同規模的企業實行差別化的補貼方式和標準。如對于邊遠山區、貧困地區或低端行業的勞動者或企業，政府應加大補貼力度；對于一些中小微企業，政府可因地制宜出臺相應措施，在引導企業加大員工技能培訓資源投入力度的同時，也要給予一定的資金補助，緩解企業資金壓力；而對那些規模較大、實力較強的企業，則主要是鼓勵引導其自主開展培訓活動，不應再給予補貼或降低補貼力度。

（四）完善技能人才評價機制

建立一套層次分明、定位清晰的技能人才評價體系，既能激發勞動者的學習動力和工作潛力，形成終身學習的良好社會氛圍，又能有效區分勞動者的技能水平，提高人力資源配置效率。而職業資格證書制度是技能人才評價體系的重要一環，2019年《國家職業資格目錄》的發布，意味著我國技能人才評價體系初步形成[9]。隨著全面深化改革向縱深推進，我國要結合區域產業發展規劃，進一步推進職業資格鑒定、職業技能等級認定、崗位技能培訓相關政策措施的落實，按照“三辦法主導、多元銜接”的原則，建立一套相互銜接、相互補充、相互促進的多元評價機制。

完善技能人才多元評價制度，政府和培訓機構應扛起重要職責。政府層面，應結合不同經濟社會發展階段的現實情況，及時出臺相關政策和標準，做好縱向、橫向政策的相互銜接，明確職責，督促落實，強化考核，使培訓質量得到有效監管。培訓機構層面，要根據評價標準和評價指標，建立科學合理的培訓機制，引導學員形成良好的職業道德素養，加強工匠精神滲透和專項能力提升，開展以企業崗位練兵與技術比武為主的職業技能競賽活動，使勞動者的技能得到施展，形成比、學、趕、超的良好社會氛圍。

（五）營造有利社會環境

在我國傳統觀念中，去職業院校學一門技術，總被認為學習成績不好而沒有辦法的選擇，這在一定程度上嚴重打擊了參加職業技能學習的積極性，不利于職業培訓事業的發展。進入新時代，社會環境、人才結構、國內外競爭形勢等均已發生了深刻變化，培養造就一支高素質、大規模的技能型人才隊伍，關系到國家經濟建設的速度和社會文明的進程，甚至成為一個國家綜合競爭力的重要表征。我國各級政府作為引導正確的社會輿論主要責任方，要利用好各類宣傳手段，大張旗鼓地為職教發展“鼓勁撐腰”，加強對職業培訓事業和技能成才報國的輿論宣傳，大力弘揚勞模精神和工匠精神，提高職業技能人才的社會地位，強調技能人才對國家建設、經濟社會發展的重要性，營造有利于開展職業培訓的社會環境，摒棄“勞心者治人，勞力者治于人”以及“重學歷、輕能力，重理論、輕操作”的固有觀念[10]，逐步扭轉社會對技能人才“地位低、待遇不高”的認識偏差，引領青年一代樹立終生學習、終生培訓的理念，堅定走立足崗位學技術、堅定不移走技術技能成才報國之路。