中國共產黨的紀律建設百年歷程及啟示

楊俊英

今年是中國共產黨成立100 周年，縱觀黨的百年奮斗史，黨之所以能夠不斷發展壯大，并且取得革命、建設、改革的偉大勝利，其中一個重要原因就是善于抓黨的紀律建設，以嚴明黨的紀律，維護黨的團結統一，保持黨的優良作風，獲得人民群眾的擁護支持。在建黨百年這樣一個重要的時間節點，回顧并總結黨的紀律建設實踐的經驗啟示，從百年黨史中汲取前行的精氣神，對黨提升應對各種風險和挑戰的能力、走好新時代的長征路具有極其重大的意義。

一、黨的紀律和黨的紀律建設

（一）黨的紀律

從內涵來看，《中國共產黨章程》明確界定，“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證。黨組織必須嚴格執行和維護黨的紀律，共產黨員必須自覺接受黨的紀律的約束。”[1]鑒于黨的紀律的重大作用，一方面，各級黨組織“必須嚴格執行和維護黨的紀律”；另一方面，每一名共產黨員“必須自覺接受黨的紀律的約束”。從外延來看，習近平總書記2015年在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話中指出，“紀律是成文的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是不成文的紀律；紀律是剛性的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是自我約束的紀律”。由此可見，黨的紀律的范圍是比較寬泛的，它既包含了剛性的明文的紀律約束，也包括自我約束的不成文的規矩。本文所研究的黨的紀律，主要是指剛性的明文的紀律約束。

黨的紀律分為六個方面，即政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。黨的十九大報告明確指出，“重點強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來。”

（二）黨的紀律建設

目前,學界對“黨的紀律建設”尚未形成統一的權威性界定，筆者根據現有文獻和研究成果，試將其界定為：中國共產黨為維護黨的團結統一、保持黨的純潔性和先進性、更好履行和完成黨的使命、使黨的活動規范化、制度化，以黨的紀檢機構為主要力量，以黨的六大紀律為著力點，以黨內法規制度和黨的優良傳統作風為依據，運用好監督執紀“四種形態”，發揮紀律特有的懲戒機制，有紀可依、有紀必依、執紀必嚴、違紀必究，推進全面從嚴治黨。

二、黨的紀律建設的百年歷程

黨的紀律建設起始于建黨之初，并在黨領導人民進行革命、建設以及改革開放一系列偉大實踐中逐步完善。黨的紀律建設成為黨由小到大、由弱到強，不斷取得事業偉大勝利的重要保證。縱觀黨的100年輝煌歷程，黨的紀律建設大致可劃分為四個歷史發展階段。

（一）新民主主義革命時期：黨的紀律建設的初步形成

1920年，蔡和森在寄給毛澤東的信中就曾指出“黨的紀律為鐵的紀律”[2]，可將之視為關于黨的紀律建設的最早表述。自此以后，關于黨的紀律建設的理論和觀點便頻現于黨的會議、決定及文獻中。

1、重要會議及黨章對紀律的規定

新民主主義革命時期，黨的歷次代表大會以及一系列重要會議基本上都會對黨的紀律問題有所涉及。黨的一大就規定了黨的組織紀律和保密紀律：“在黨處于秘密狀態時，黨的重要主張和黨員身份應當保守秘密。”[3]黨的二大制定的黨章，將黨的“紀律”單獨成章，對黨的組織紀律、宣傳紀律、黨員就業紀律、財經紀律等方面作了明確規定。[4]黨的六屆六中全會重申了“四個服從”為黨的紀律。延安整風探索出“懲前毖后，治病救人”的原則。黨的七大對黨的紀律建設問題進行了較為全面系統的規定，總結形成了黨的三大優良傳統作風；第一次把黨的紀律寫進黨章總綱；確立了“懲前毖后、治病救人”紀律處分方針；增設了“獎勵與處分”一章，對黨組織、黨員處分的類型、程序作出了更加具體的規定，“對于黨員個人的處分是：當面的勸告或警告；撤銷工作；留黨察看；開除黨籍”。[5]并明確規定被處分的黨的組織或黨員享有要求復議和申訴的權利。黨的七屆二中全會又提出了“兩個務必”和“六曰”規矩。

2、黨內法規制度對紀律的規定

建黨初期，隨著黨員數量激增，加之黨員納新程序不規范，致使黨員成分復雜，黨員素質參差不齊，黨的純潔性難以保障，貪污腐化狀況堪憂。面對這一狀況，1926年8月，黨中央首次頒發專門針對腐敗問題的規范性文件——《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》。[6]以此為藍本，1933年12月，黨中央發布首部專門整治貪污浪費的法律性文件——《關于懲治貪污浪費行為的訓令》，規定針對蘇維埃機關公職人員在履職過程中發生的以權謀私、貪污公款、浪費公款等行為，將作出警告、撤銷職務乃至監禁的相應處罰。1938年，陜甘寧邊區政府又頒布了《懲治貪污暫行條例》，并制定了三部關涉紀律的黨內法規。到新中國成立前，黨內法規建設已經初具輪廓。

3、以“三大紀律八項注意”培育紀律意識

中國共產黨重視紀律意識的培育，“三大紀律八項注意”最具代表性。“三大紀律八項注意”是井岡山時期黨為中國工農紅軍所制定的首部紀律法規，為培育紀律意識、嚴明軍隊紀律、保持優良作風作出了巨大貢獻。1927年秋，毛澤東率領的秋收起義隊伍來到井岡山，恰逢秋收時節，又饑又渴的戰士到地里拔了紅薯就吃，老鄉叫苦。這種情況下，毛澤東提出“不拿群眾一個紅薯”，隨后又提出，“打土豪要歸公”“行動聽指揮”。1928年1月，毛澤東率兵進駐遂川縣城，毛澤東發現軍隊紀律仍有許多問題，依據現實需要擬定了六項紀律：上門板，捆鋪草，說話和氣，買賣公平，借東西要還，損壞東西要賠。[7]并把“不拿群眾一個紅薯”改為“不拿工人農民一點東西”。后來根據實際情況，毛澤東在六項注意中又增加了“洗澡避女人”和“不搜俘虜腰包”，最后定型規范為“不調戲婦女”和“不虐待俘虜”。“三大紀律八項注意”的內容和提法基本形成。1947年10月10日，毛澤東草擬了《中國人民解放軍總部關于重新頒布三大紀律八項注意的訓令》，內容統一的“三大紀律八項注意”成為黨領導下軍隊統一的紀律。在極大程度上，正是“三大紀律八項注意”作為黨首部紀律法規的剛性約束，培養了黨及其領導下的軍隊的紀律意識，保證了黨和軍隊的先進性和純潔性，贏得了廣大人民群眾的高度認同和衷心擁戴，進而凝聚起人民的磅礴偉力，構筑起革命的不倒長城。

4、創建紀檢機構并嚴格執紀

建黨早期，黨就對建立黨的紀檢機構進行了初步探索。1927年，面對白色恐怖，為更好保證黨的團結統一，黨的五大設立中央監察委員會，這是黨最早的紀律檢查機關，意味著黨的紀檢機構初步成型。黨的六大重新設立了黨的紀律檢查機關，將“監察委員會”改為“審查委員會”，將審查范圍擴大到監督、財會等工作領域。黨的七大確立了監察委員會在同級黨委指導下進行工作的模式。

這一時期，黨嚴格執紀，懲處了一批貪污腐化分子。對貪污腐敗分子必須嚴厲懲治，不容許任何人有超越黨紀和法律的特權，彰顯了黨懲腐肅貪、嚴肅黨紀國法的決心，展示了黨的紀律的嚴肅性和公正性。

從1921年建黨到1949年建國，是黨由小到大、由弱到強的關鍵時期，也是黨的紀律建設初步形成階段。其成就主要體現在：提出黨的紀律建設并不斷發展，黨內法規制度初具輪廓，設立“監察委”“審查委”等紀檢機構，提出并形成了黨的優良傳統作風，嚴格執行黨和軍隊的紀律。

（二）社會主義革命及建設時期：黨的紀律建設的曲折探索

1、黨的紀律建設的積極探索

中華人民共和國成立后，黨作為執政黨，面臨著與新中國成立前不同的考驗，容易滋生主觀主義、官僚主義和脫離人民群眾等錯誤傾向。黨中央清醒認識到執政條件下黨風黨紀的重要性，1949年11月，成立中央紀律檢查委員會，并首次提出了紀檢工作的指導方針，即“黨內的教育工作必須同執行紀律相結合，但又必須以黨內教育為主，以執行紀律為輔”[8]。到1955年，全國大部分地委和縣委建立了黨的紀律檢查委員會，專職紀檢干部7200 余人，基本形成了機構健全、人員穩定、初具規模的紀律檢查工作系統。[9]1955年3月，選舉產生了中央監察委員會，代替了原中央和地方檢察委員會的職責，擔負維護和執行黨的紀律的任務。這一時期，在全黨范圍內開展“三反”運動，嚴肅查處違紀違法案件，端正黨的作風。到黨的八大，對給予黨員紀律處分的執行程序作出了更加明確具體的規定：“必須經過他們所屬的支部大會的決定，并且經過上級黨的監察委員會或上級黨的委員會的批準。”并形成了黨紀處分的五種類型。這些規定一經作出就被嚴格執行于黨的紀檢工作實踐中。可見，新中國成立后到1956年，黨的紀律建設進行了積極有益的探索。

2、黨的紀律建設的挫折

1957年以后黨的指導思想出現了一定的“左”的偏差，黨的紀律建設也隨之出現了不同程度的問題。比如，黨的紀律監察工作出現過“懲辦主義”的傾向。在“文化大革命”十年動亂期間，尤其是旨在將“文化大革命”理論和實踐合法化的黨的九大，刪除了黨的八大黨章中許多關于紀律處分的程序性規定，并廢除了此前已賦予黨員的相應權利，甚至還取消了擔負黨的紀律監察重任的監察委員會，致使黨的紀律建設遭受了全面性、系統化破壞。從總體上講，1957年到1978年，黨的紀律建設乏善可陳，甚至可以說開了“歷史倒車”。

（三）改革開放時期：黨的紀律建設的恢復發展

1、黨的紀律建設的全面恢復

從1978年黨的十一屆三中全會開始，黨的紀律建設得到全面恢復并走向正軌。黨的十一屆三中全會強調：“全體黨員和黨的干部，人人遵守黨的紀律，是恢復黨和國家正常政治生活的起碼要求。”同時，會上還作出了恢復黨的紀律檢查機關的重大決定。此后，重建起來的中央和地方各級黨的紀律檢查委員會嚴格貫徹落實黨的十一屆三中全會確立的正確紀檢工作路線，著力加強自身政治、組織和思想等方面的建設，有力推進撥亂反正、端正黨風工作。黨的十二大恢復了七大、八大關于黨的紀律及其建設的相關規定，并在重申紀委必須在同級黨委領導下開展工作的基礎上，提出了下級紀委要接受上級紀委領導的明確要求，從而確立了紀委系統的雙重領導制度。到了黨的十四大，進一步以黨章條文的形式對“黨的紀律”的基本蘊含進行了厘定和闡明。

2、黨的紀律建設走向規范化和制度化

黨的十三大以來，中紀委開始著手制定一系列有關黨的紀律的規范性文件。1988年5月印發的《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》，是黨針對特定違紀行為專門制定的規范性文件，標志著黨的紀律建設從長期以來奉行的“原則調整”向具體的“規范調整”的實質性轉變。1989年中紀委又針對當時黨內遵行紀律狀況制定下發了一系列單行紀律文件，進一步提高了黨的紀律建設制度化、規范化水平。到了20世紀90年代，“黨內法規”正式寫入黨章，并首次印發《中國共產黨紀律處分條例（試行）》，黨的紀律建設的法制化水平得以進一步提升。

3、完善相關體制機制

進入20世紀90年代后，黨開始重視紀律監督的體制機制建設。黨的十四大強調，要建立健全以“兩結合”（黨內和黨外相結合、自上而下和自下而上相結合）的紀律監督制度和約束機制。黨的十七大修改后的黨章進一步提出了“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”的明確要求。

縱觀這一時期，黨的紀律建設乘著全面撥亂反正的東風而展開，隨著改革開放的步伐而推進，呈現出鮮明的時代特點：以推進規范化、制度化為主要特征，以建立健全監督制度、約束機制為主要內容，突出強調反腐倡廉，并在反腐敗斗爭與黨風廉政建設的協同推進中走向深入。

（四）中國特色社會主義新時代：黨的紀律建設的成熟完善

1、細化黨的紀律，形成新理念

黨的十八大以來，黨的紀律建設進程加快，體現了“紀嚴于法”的理念，紀律執行更具剛性，監督執紀方式發生轉變。2015年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》將黨的紀律明確細化為六個方面的紀律：政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。黨的十九大修改后的黨章強調運用監督執紀“四種形態”；首次納入“全面從嚴治黨”相關內容，并將紀律建設納入新時代黨的建設總體布局；明確了黨的各級紀律檢查委員會作為“黨內監督專責機關”，其職責在于“監督、執紀、問責”。

2、立改廢并舉，推動黨內紀律法規提質增效

在黨的紀律建設方面，不僅注重黨內法規和規范性文件的“立”和“改”，而且還重視“廢”的工作。2012年6月－ 2014年11月，對新中國成立以來黨內法規和規范性文件進行了集中清理，這在黨的歷史上是第一次。之后，每隔5年左右都要進行一次集中清理。根據這一規定，2019年上半年，中央順利完成了第二次集中清理，各地各部門的文件清理工作在下半年都順利完成。同時，為切實保障到建黨100 周年時形成相對完善的黨內法規制度體系，中央還連續制定實施了兩個黨內法規制定工作五年規劃：《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013－2017年）》和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018－2022年）》。這是推進新時代黨內法規制度建設的重要指導性文件。黨的十八大以來，先后制定出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性法規制度，基本實現有規可依。

3、全面從嚴治黨，在黨性教育和反腐敗斗爭中嚴明黨的紀律

注重剛柔并濟，在黨性教育和反腐敗斗爭中嚴明黨的紀律。一方面，密集開展黨性教育，包括黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育以及黨史學習教育。另一方面，深入持久開展反腐敗斗爭，有紀必依、執紀必嚴、違紀必究，“打虎”“拍蠅”“獵狐”相結合，全面從嚴治黨取得戰略性成果，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。多措并舉，在廣大黨員干部中，嚴明黨的紀律，明確黨紀紅線，樹立黨紀威嚴。

4、從制度入手，改革完善體制機制

實行監察體制改革。2016年11月，公布監察體制改革試點方案，在3 個省市率先試點，一年后，出臺《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。之后，實現派駐監督全覆蓋，派駐機構統一管理；改進巡視制度，建立巡察制度。在一屆任期內，保證巡視全覆蓋，做到巡視覆蓋常態化。除了專門的機關之外，中央部委以及各級黨委組織等部門都有展開巡查的義務。

進入新時代，黨的紀律建設走向成熟完善，形成黨的紀律建設新理念：把紀律建設作為全面從嚴治黨的治本之策，紀法分開，紀嚴于法，紀在法前，嚴明黨的紀律首要是嚴明政治紀律。黨的紀律建設呈現出以下特點：黨的紀律建設規范化、制度化、系統化，黨的監督制度、約束機制逐步健全，堅持全面從嚴治黨，在黨性教育和反腐敗斗爭中嚴明黨的紀律。

三、黨的紀律建設的啟示

回顧歷史是為了更好地啟示今朝。中國共產黨建黨100年來加強紀律建設的實踐歷程，對于新時代繼續強化黨的紀律建設、全面從嚴治黨提供了很多有益的經驗啟示。

（一）加強黨的紀律建設是黨的優良傳統

習近平總書記指出：“我們黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢。”[10]黨歷來重視黨的紀律建設，黨的歷代領導人也多次強調黨的紀律的重要性。毛澤東同志在西柏坡就提出，“加強紀律性，革命無不勝”[11]。改革開放之初，鄧小平同志指出，“我們這么大一個國家，怎樣才能團結起來、組織起來呢？一靠理想，二靠紀律”[12]。重視黨的紀律、加強黨的紀律建設是黨的優良傳統和重要經驗，應該在全面從嚴治黨實踐中得到繼承。

（二）打好黨性教育和嚴格執紀“組合拳”

一手抓黨性教育，一手抓嚴格執紀，剛柔并濟打組合拳是黨抓紀律建設的一條重要經驗。在延安整風中，毛澤東同志就指出，“孫行者頭上套的箍是金的，列寧論共產黨的紀律說紀律是鐵的，比孫行者的金箍還厲害，還硬”[13]。黨對黨員的紀律約束不僅借助剛性的“箍”，而且重視“懲前毖后、治病救人”，通過教育來挽救同志。新中國成立后，中央監察委員會制定的“黨內的教育工作必須同執行紀律相結合”的紀檢工作指導方針，更加鮮明地體現了黨的紀律建設“剛柔并濟”的原則。“三大紀律八項注意”培育黨和軍隊最初的紀律意識；蘇區懲腐肅貪打響反腐敗第一槍；新中國成立后一手抓“三反”運動，一手抓黨政領導干部遵守“三大紀律八項注意”的情況；進入新時代，在密集開展系列黨性教育的同時，大力推進“打虎”“拍蠅”“獵狐”。這都是黨用好教育和執紀“軟硬”兩手的集中體現。在今后黨的紀律建設實踐中，應繼續在通過黨性教育增強黨員干部紀律意識的基礎上，嚴風肅紀、嚴格執紀，使黨員干部心有所畏、言有所戒、行有所止。

（三）健全監督執紀體制機制

加強黨的紀律建設，要把健全完善相應的體制機制放在突出位置。“文化大革命”使黨的執紀機構、紀律制度等遭受了全方位破壞。黨的主要領導人在反思“文化大革命”發生原因過程中紛紛指出，黨的民主集中制受到嚴重破壞、難以發揮應有作用，是其發生的重要原因。鄧小平同志指出，“單單講毛澤東同志本人的錯誤不能解決問題，最重要的是一個制度問題”[14]。以此為借鑒，在推進黨的紀律建設實踐中，不應拘泥于具體案件的表象，而應深入分析其背后的體制機制原因，進而有的放矢地健全和完善。具體說來，我們需要繼續健全完善監督執紀體制機制：進一步明確紀檢機關的黨內監督專責機關定位，發揮監督、執紀、問責職能；進一步完善雙重領導體制，繼承百年來黨的體制探索的優秀經驗；進一步強化監督執紀“四種形態”，抓早抓小、防微杜漸；進一步發揮監察委員會的職能，將公權力關進制度的籠子。

（四）發揮領導干部“關鍵少數”作用

習近平總書記在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會上的講話中指出，“領導干部是黨和國家事業發展的‘關鍵少數’，對全黨全社會都具有風向標作用”。發揮領導干部這個“關鍵少數”作用，要將自律、監督、律他三者結合。首先，黨一貫重視樹牢領導干部的黨紀國法意識。從中央蘇區的謝步升案，到陜甘寧邊區政府的黃克功案、肖玉璧案，再到“新中國反腐第一大案”，通過這些案件的辦理，黨以刀刃向內的勇氣，用案件的巨大警示力，樹立了黨員領導干部的法紀“紅線”意識，向人民群眾展示了懲腐肅貪的決心。其次，運用黨內監督、民主監督、群眾監督、輿論監督等各方面的監督，將公權力置于陽光下。許多案件的線索都是由人民群眾提供的，比如中央蘇區反映謝步升問題的舉報信、1999年中紀委收到的關于廈門特大走私案的舉報信等。再次，領導干部要發揮表率作用，切實遵守黨規黨紀，并以言傳身教的方式影響身邊人。比如，在1940年的沂蒙革命老區，時任魯南區委書記的趙镈，有一次其軍馬踩了群眾兩個西瓜，他當場摸出兩枚銅錢予以賠償，并在翌日專門登門道歉。在黨的歷史上，此類事例不勝枚舉。各級各部門領導干部做到嚴以律己、以身作則、以上率下，才能為下屬樹立學習標桿。

（五）完善黨內法規制度

嚴明的紀律是黨的紀律建設的基礎和前提。應該承認，黨的歷史上的確出現過紀律不嚴的情況，突出體現為“牛欄關貓”的情形。為了避免這一弊端，要扎緊籬笆、堵住漏洞，真正做到把權力關進制度的籠子。黨的紀律規定要根據形勢和黨的建設需要不斷完善，確保系統配套、務實管用。一是切實保障黨章在黨的紀律體系中的最高位階。在紀律制度體系建立健全實踐中，要以黨章為根本依據；評價黨員干部和黨組織的功過是非，要以黨章為基本標準；處理并解決黨內矛盾，要以黨章為根本原則。二是做好紀法銜接。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中包括五處紀法銜接的條款，暢通了黨紀黨規與監察法之間的聯系，實現了紀律處分、政務處分、法律懲治之間的有效銜接。在此基礎上，要進一步完善與之配套的黨內法規制度，推進黨的紀律法規的體系化、規范化。三是把黨的紀律建設內容有效納入黨內法規制度中。就程序而言，要對黨的紀律建設各方面工作予以規范；就主體而言，應緊緊圍繞黨的紀律建設工作的各個層次或層面來構建制度體系。

（六）營造良好政治生態

正常工作關系是良好政治生態得以營造的關鍵要素。鄧小平同志指出：“上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應當對上級阿諛奉承，無原則地服從，‘盡忠’。不應當把上下級之間的關系搞成毛澤東同志多次批評過的貓鼠關系，搞成舊社會那種君臣父子關系或幫派關系。”[15]與此一脈相承，習近平總書記對不正常工作關系的危害性十分警覺，對呈現為幫派關系的“小圈子”更是深惡痛絕，他強調：“黨內決不能搞封建依附那一套，決不能搞小山頭、小圈子、小團伙那一套，決不能搞門客、門宦、門附那一套，搞這種東西總有一天會出事！”[16]要以正常工作關系構建為重點，嚴肅黨內政治生活，大力推進黨的組織生活制度化、經常化、規范化，著力形成心齊氣順的政治氛圍，進而營造風清氣正的良好政治生態。