構建親清政商關系互動機制和交往規則研究

孫運軍 邵 萍

構建親清政商關系是以習近平同志為核心的黨中央在中國特色社會主義進入新時代后提出的新命題。近年來，各地持續發力把構建親清政商關系作為優化營商環境的重要內容，民營經濟統戰工作推動親清政商關系進入了完善體系、健全架構、全面推進的新階段，提高了統一戰線服務“兩個健康”的能力。但是在反腐敗高壓態勢下，一些領導干部抱著“多一事不如少一事”“不怕不親，只怕不清”的錯誤心態，談商色變，致使一些地方的政商關系“清而不親”，甚至在政商關系構建上也出現了形式主義的“花架子”。如何把構建親清政商關系的要求落到實處，真正形成“親有度”“清有為”的政商關系？筆者從宏觀環境與中觀環境、微觀環境結合的角度，探討更有效約束公權力、保障民營企業權益、積極發揮政府與市場作用等方面問題，并將全國層面的“整體性制度創新”與地方層面的“微制度創新”有機結合，對構建親清政商關系互動機制與交往規則提出對策建議。

一、當前政商關系現狀

《中國共產黨統一戰線工作條例》第二十七條規定：“推動構建親清政商關系，形成有利于非公有制經濟發展的政策環境、法治環境、市場環境、社會環境?！备鞯胤e極回應企業呼聲，推動構建親清政商關系，形成公平競爭、平等有序、充滿活力的營商環境。一是優化政策環境，切實提高企業的政策獲得感。針對政策落實不到位的問題，實時關注涉企政策落實情況，加強過程中的行政指導、跟蹤落實和效果評估，精準對接惠企政策，增強政策的可持續性。特別是新冠肺炎疫情防控期間，變企業主動申請為政府主動兌現，以最快速度、最大力度使企業享受到惠企政策，形成政策疊加效應，切實提高企業獲得感。二是優化法治環境，加快推進政府流程再造和民營企業合規建設。加大對不符合新發展理念、不利于高質量發展、不適應市場經濟要求的規章制度的清理力度。健全法規體系，優化再造審批服務流程，保障非公有制市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。引導企業建立健全現代企業治理結構和內控機制，幫助企業建立并理順廉潔風險防范機制。三是優化市場環境，全方位提升精準服務質量。持續簡政放權，把落實民營企業的市場競爭公平待遇從“口頭”放到“地頭”。著眼打造“審批事項少、辦事效率高、服務質量優、群眾獲得感強”的一流營商環境。四是優化社會環境，為民營企業家創新創業提供寬松寬容的社會氛圍。大力倡導企業家精神，鼓勵創新創業；建立黨政領導干部與民營經濟代表人士談心談話長效機制，深入了解企業家思想狀況，幫助解決實際問題。

當前，我國政商關系出現了明顯的積極變化，政商雙方明晰了界限，政府服務提質增效，營商環境顯著改善。但是必須看到，有些地區和領域仍然存在以下問題。

（一）涉企政策的實效性和落地率有待提高

為應對新冠肺炎疫情沖擊，各地出臺一系列為企業紓困解難政策，力度之大前所未有，但有的政策落實不夠到位，“最后一公里”尚未打通，政策紅利未能完全釋放。一是有些政策落實手續復雜，執行存在偏差。有的政策申報涉及多個部門，需要跑多個地方辦理，手續繁瑣，前置條件多，申報不方便。一些創新創業、研發技改等單項優惠政策門檻設置過高，中小企業“夠不著”。二是有些政策督辦措施跟不上，基層落實不積極。有的政策往往由多個部門共同制定，實施過程中督辦措施跟不上、工作整合力度不夠，基層部門配合不協調、不積極。三是有些政策配套銜接不夠，影響政策落地見效。四是有些專業性強的政策企業不會用、用不好。有的中小企業反映，沒能很好享受應得的政策紅利。五是政策制定出現錯位，難以有效破解企業發展的痛點難點。

究其原因，一是由于政策制定者對企業的需求、發展情況了解不夠全面，不能根據行業特殊性、企業各個成長期特點，制定針對性的政策；二是缺少集成的政策平臺，使企業可以及時準確獲取和了解有關涉企政策；三是協同機制不健全，在政策落實過程中存在部門間相互推諉扯皮現象；四是很多地方沒及時出臺可操作性強的實施細則和配套政策，導致政策落實環節的“最后一公里”依然沒有打通。

（二）涉企服務的精準化和精細化水平有待提升

政府機構改革還處于磨合期，政務服務效能有待進一步提高。一是相對集中行政許可權改革需進一步深化。一些地方審批部門與監管部門職責分工不夠清晰，工作聯動機制不健全，審批與監管銜接不夠。二是“數據煙囪”“信息孤島”仍然存在。部分地區的部分業務系統尚未整合到位，數據未能充分共享，行政審批業務仍存在“多套系統、多個流程、多次錄入”問題。三是有的行政改革措施落實不夠到位。國務院和各地優化營商環境政策均對區域評估以及工程建設項目并聯審批、多圖聯審、聯合竣工驗收等改革事項作出明確規定，但部分地方政府因財政壓力較大，區域評估工作進展緩慢。

究其原因，一是服務內容單一，沒有充分考慮不同企業的個體差異，涉企服務質量有待提高，難以滿足企業在融資服務、法律維權、品牌打造、政策咨詢、勞動糾紛等方面的多樣化需求；二是服務手段粗放，過度監管干預多，有效服務幫助少；三是服務方式失調，各部門各自為政，缺乏協同，一定程度上加大了企業的負擔；四是服務意愿不足，尤其是對處于創業初期或發展遇到瓶頸的小微企業關注少、主動幫扶不夠。

（三）依法行政工作存在短板

有的地方和部門法治意識較弱，運用法治思維和法治方式解決問題的能力不足。一是執法行為簡單機械。涉企監督檢查重復問題依然存在，多部門、多層級檢查的統籌協調不夠，甚至存在打卡留痕等形式主義、官僚主義現象。二是有的部門執法“以罰代管”，難以真正幫助企業解決問題。有的甚至直接把一些小問題作為違法違規問題上傳征信系統，導致企業信用污點，給企業經營造成很大影響。三是地方保護和行政壟斷仍然存在。四是出現“新官不理舊政”現象。一些地區以政策變化、政策未涉及、規劃調整等為由，侵犯民營企業家合法權益，損害了民營企業扎根地方、長期發展的信心。

究其原因，是缺乏政策執行監督機制與懲戒措施，導致部分行政自由裁量權被濫用。訪談中，有的企業家反映監管盲目追求執法效果，對實際情況和歷史遺留問題考慮不足，不夠人性化。

（四）對中介機構、行業協會等社會團體的監管有待加強

有企業反映，部分中介組織存在設租尋租、法治思維缺失、服務企業不到位、行賄投機等問題。一些地方的能評、環評、安評、穩評等中介服務機構存在隱性的管控和壟斷。有的企業反映，政府采購招投標、工程建設項目評審等領域“圍標串標”、惡意低價中標等問題突出。部分行業協會、商會存在亂收費、高收費的現象，沒有充分發揮橋梁紐帶和行業自律作用。

究其原因，一是由于中介機構、行業協會、商會等規范化建設程度不高，對自身作用認識不到位，運行機制尚不健全，職能定位不夠明確；二是對社會團體組織的監管和懲罰力度不夠，導致部分社會團體存在僥幸心理。

（五）“清而不親”“親而不為”的問題依然存在

“清而不親”的問題成為目前構建親清政商關系的主要痛點，部分黨政干部對民營企業“敬而遠之”，由于怕犯錯而產生了不求“有功”、但求“無過”的不作為、慢作為現象。部分民營經濟人士，尤其是二代民營企業家、職業經理人、中小微企業主等與黨政干部的關系較為疏遠。

究其原因，一是政商交往的職責邊界還不夠清晰，行為標尺的刻度不夠精準，政商雙方對交往關系的度難以把握，導致雙方“不敢親”；二是有些領導干部缺乏專業素質，不知道怎么處理新情況新問題，導致部分企業家與黨委政府溝通無力，雙方“不會親”；三是考核激勵機制不完善，部分領導干部不敢為、不愿為和不作為的消極行為難被問責，有的領導干部工作創新帶來失誤卻可能擔責，而部分企業家尤其是年輕企業家刻意與政府拉開距離，導致雙方“不愿親”。

二、構建親清政商關系互動機制和交往規則的基本思路

政商關系是政府與市場、黨政機關與民營企業、領導干部與民營企業家相互關系的綜合反映。親清政商關系的構建是一項復雜龐大的系統工程，要處理好治理與溝通、權力與責任、政府部門與社會組織之間的關系，厘清政府與企業的邊界，打破執行中難以操作的瓶頸。習近平總書記用“親”“清”定位政商關系，在各種重大關系中抓住了人與人這個關鍵關系，既體現了以人為本的執政理念，也是因為宏觀和中觀層面的關系歸根結底要傳導到微觀層面，落實到人與人的關系上。這種“自下而上”的政商關系模式，能夠從微觀入手精準施策，從而改變過去“上有政策、下有對策”的現象和“大水漫灌”式的政商互動模式，為塑造親清政商關系互動機制與交往規則提供基本思路。

為科學有效地規范黨政領導干部與民營經濟人士的交往互動，應構建基于政治共識的以“大信任戰略”為導向的親清政商關系互動機制，建立共同參與、共同協商、互相監督、共同發展的交往規則，從傳統的“關系型”政商行為模式轉型為“法治型”政商行為模式。應建立一種邊界清晰、權責分明、交往規范、監督有效、參與有序、激勵有為、合作共榮的親清政商關系互動機制和交往規則。邊界清晰，即界定清楚政府（官員、公權力）與市場（企業、企業家）的活動范圍，設置負面清單限定政府的活動邊界。權責分明，即設置權力清單把公權力關進制度籠子里，設置責任清單使政府保護企業權益，實現對企業權利的一體化保護。交往規范，即對政商交往設置明文通則和分類細則，規范政商交往行為，防止交往蛻變為勾結、交誼蛻變為交易。監督有效，即完善對政商交往的監督，防止權力設租尋租。參與有序，即擴大公民和企業家有序參與決策的渠道，實現科學立法，從源頭上保證政府和企業尊法信法守法用法。激勵有為，即設計更科學的激勵機制，激發政府和企業兩個方面的積極性，引導官員奮發有為，激勵企業家“富而思進”。合作共榮，即通過政府服務企業、企業回報社會的合作模式，實現雙方之間的共同發展、共同繁榮，政商各安其位，各守其責。[1]

三、構建親清政商關系互動機制和交往規則的對策建議

中共中央辦公廳印發的《關于加強新時代民營經濟統戰工作的意見》指出：“建立健全政企溝通協商制度。推動構建親清政商關系，是民營經濟統戰工作的重要任務。依托統一戰線開展政企溝通協商，是構建親清政商關系的關鍵之舉?！币虼耍瑧谡鬁贤▍f商制度創新上下功夫，推動構建政商協商制度體系。

從具體構想上來說，政商協商機制是其內部要素之間的相互關系、相互作用，通常由協商主體、協商程序、專門的協商機構和協商效力等要素及其相互關系構成。當前存在政商協商機制乏力、“選擇性協商”以及公眾參與度不高等等問題，協商主體各方追求自身利益最大化而不能兼顧各方利益，致使規范性機制的激勵效果和規制效果均不盡如人意。健全政商協商機制的關鍵是保障協商參與者的權利、約束協商組織者的權力，從而確立協商行為程序。

（一）充分發揮工商聯作用

政商協商活動技術性強，協商的組織與推進，協商結果的實施、評估、考核等，都應該由專門的機構承擔。協商組織能影響協商民主過程的公正性和平等性，協商主持人對引領協商交流的進程，促進協商共治的公正，有著舉足輕重的作用。因此，主持人人選應由政商協商確定，以主持人的公正公平性確保協商雙方真實表達自己意見。

工商聯組織的獨特地位保證了協商組織的中立性。工商聯及其商會組織主持協商能夠保障非公有制經濟代表人士平等的參與權、知情權、話語權，支持民營企業家代表與政府部門面對面協商議事。通過各級工商聯和商會組織，架起黨和政府聯系非公有制經濟人士的橋梁紐帶，建立統戰部門牽頭負責、黨政有關部門協調配合、有關團體參與的踐行親清政商關系工作機制。通過健全組織網絡，把重點高等院校、科研院所、大型企事業單位、新的社會階層人士作為服務民營經濟高質量發展的重點對象，調動黨外代表人士服務民營經濟的積極性。

（二）建立健全保障民營企業協商權利、規制公權力的制度

政商協商運行過程體現為公權力的運用，故和公權力的一般行為一樣，其制度建設包含約束決策主體的權力和保障協商參與者的權利。

一是保護平等參與權。保證利益相關者機會平等地參與到協商中來，規范協商議事規定，保護民營企業話語權和平等參與權。

二是保護信息知情權。自由表達作為政商協商機制的內在要求，以掌握必要的信息資源為前提。對民企代表來說，對一些專業性較強的協商事項如環保等，如果信息獲取不對稱，就無法保證正確地表達主張。而知情權的實現又以協商組織者履行信息公開義務為條件，協商組織者不僅應全面、準確、及時地公開相關信息，而且要就參與者不了解、有疑惑的信息主動告知或應請求予以釋明。[2]

三是建立責任追究機制。責任追究作為控制公權力的最后一道防線，對保障政商協商機制有序運轉起著重要作用。責任追究也是監督反饋的后盾，如果監督反饋情況不與問責掛鉤，監督反饋就會流于形式而缺乏震懾力。公民和民企的監督權是其協商參與權利的延伸，是保障協商結果落實的手段。需要對追究機制的適用條件和量級標準作出具體規定，比如怎么追究責任、誰來追究責任、追究什么責任，以對公權力主體形成實質性的制約。

為了更好地保障民企權益和制衡公權力，暢通政商關系互動機制，可以考慮組建民營企業家權益保護委員會。民營企業家權益保護委員會的成員可以由黨委政府分管領導、行政部門工作人員、司法機關負責人、媒體記者、律師、民營企業家代表共同組成。民營企業形成訴求報告，由民營企業家權益保護委員會對民營企業的訴求限時辦理、及時反饋、跟蹤問效。

（三）重視協商程序的環節安排

總結各地協商民主治理實踐，一般包含了五個階段,分別是準備階段、學習階段、聽證階段、協商階段和公民或企業代表投票階段。在準備階段中,組織者挑選出具有廣泛代表性的參會者，為會議的多元視角提供基礎。接下來會議代表用兩個月的時間來學習與議題相關的專業知識和協商技巧。舉辦方舉行多場公共聽證會，從而使會議代表了解議題情況。協商會議根據基本的價值和目標對各種選項進行協商和評估，并根據會議共識向政府推薦最適合采用的解決方案。最后，由政府組織公民或企業代表就會議所推薦的解決方案進行投票表決。政商協商也是在不同的層面上重復類似的步驟，如聽證、審改、協商、辯論等，其根本目的是促進對議案的深思熟慮，經過審議和溝通交流，將其變成正式決策。

（四）注重政商協商結果運用反饋的制度設計

要以制度推動溝通協商成果轉化，建立督辦反饋制度和科學的評估監督體系，吸納涉企政策第三方政策評估，確?！笆率掠谢匾?、件件有著落”。建立科學的考核制度和評價體系，使官員和商人有責有為。建立獎勵機制，鼓勵企業合規經營管理。建立激勵與懲罰合理均衡的制度體系，壓縮“權力尋租”空間。建立民營企業評價黨政干部機制，把民營企業的評價作為政治上提拔重用或經濟上物質獎勵的重要依據。建立親清政商關系評估指標和評價體系，發揮第三方評價監督機構作用，從親清兩個維度對各地的政商關系進行定期評估和專項評估，并將其納入考核。

（五）重視政商交往“正負面清單”管理

可試點創設“親清指標”與“親清指數”，將親的“程度”與清的“距離”具體化、精準化、數量化。“親清指標”重在清楚羅列某一地方政商兩個主體“為”與“不為”的界限，…重點在于根據企業需要政府提供哪些服務，細化政商交往的“正當行為”和“負面清單”。建議各地結合實際，從服務力（包括服務完備與準確度、服務成熟與成效度）、支持力（包括基礎環境、金融環境、稅負環境）、企業活躍度、親近感指數（創業者對政府親近的感知度）等方面制定“親近指數”評價指標體系。在省級層面制定出臺黨政機關工作人員與民營企業家交往的正負面清單及行為指南，明確政商交往的界限和尺度，有序消除政商雙方“不敢親”的顧慮。由紀委、監委牽頭成立聯合檢查考核組，對各地政商交往情況進行專項檢查，作為獎懲的重要依據。