推動省際跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護共筑長江上游重要生態(tài)安全屏障

文 趙曉彪 中共云南省委黨校（云南行政學院）經(jīng)濟學部教授

施小梅 中共云南省委黨校（云南行政學院）經(jīng)濟學部副教授

筑牢長江上游重要生態(tài)安全屏障，是習近平總書記的殷殷囑托，也是云貴川三省高質量發(fā)展及實現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈戰(zhàn)略目標的基本前提和內在要求。赤水河是位于長江上游重要的一級支流之一，流經(jīng)云貴川三省，過去由于條塊分割導致流域內的環(huán)境保護工作難以有效實施，自然生態(tài)環(huán)境面臨著環(huán)境退化、水質污染和生物多樣性下降等嚴重威脅。近年來三省認真貫徹落實習近平總書記批示，同步立法推動省際跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護共同治理，赤水河區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護共同治理取得了明顯成效。

筑牢長江上游重要生態(tài)安全屏障的重大意義及赤水河流域生態(tài)環(huán)保面臨的問題

赤水河發(fā)源于云南省鎮(zhèn)雄縣赤水源鎮(zhèn)，總長約436.5千米，流域面積2.04萬平方千米，河口多年平均流量309m3/s，年徑流量97.4億m3。覆蓋3省4市14個縣級行政區(qū)域，是長江上游眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所。赤水河是長江上游唯一沒有在干流修建水壩、水庫的一級支流，是長江上游重要的生態(tài)屏障。干流流經(jīng)云南省昭通市、貴州省畢節(jié)市和遵義市、四川省瀘州市，在四川省合江縣匯入長江。赤水河流域內生物多樣性豐富、珍稀保護動植物眾多，有生態(tài)河、美景河、美酒河、英雄河的美譽。赤水河的環(huán)境保護好壞，直接關系到整個流域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)劣，對構建長江上游重要生態(tài)安全屏障具有重大意義。

2010年以前，赤水河沿岸毀林開荒、無序取水、生產(chǎn)生活污水直排、垃圾礦渣占用河床、超規(guī)劃無序網(wǎng)箱養(yǎng)魚等現(xiàn)象十分突出，流域水質持續(xù)惡化，生態(tài)平衡遭到嚴重破壞，河流一度處于生態(tài)災難的邊緣。由于流域區(qū)土地過度開發(fā)利用，導致森林植被銳減，水環(huán)境質量下降，水土流失嚴重。據(jù)水文站資料分析，多年平均徑流量減少了約6.5%。流域區(qū)內周圍水質勉強達到國家地表水Ⅱ類標準，較四十年前I類水質已下降許多。干支流沿岸城鎮(zhèn)防洪標準偏低，流域發(fā)生較大洪災平均約3.5年發(fā)生一次。赤水河兩岸開發(fā)建設過程中建設單位對產(chǎn)生的棄土棄渣處理不當,未采取相應的臨時水土流失防護措施，對赤水河流域生物的安全及其相關產(chǎn)業(yè)的維持產(chǎn)生了很大的威脅。開發(fā)建設過程中采取的臨時水土保護措施不合理，導致赤水河流域2010年水土流失面積占總國土面積的1/2，成為長江上游水土流失最嚴重的河流流域之一。

赤水河流域三省跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護共同治理取得的經(jīng)驗及推廣價值

赤水河流域三省跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護共同治理。

2013年6月，云貴川三省簽訂跨界流域聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議，在赤水河流域實行聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合應急。2018年，云貴川又建立了跨流域生態(tài)補償機制，并商定三省每年按照一定比例，拿出一定資金進行生態(tài)補償。但在具體執(zhí)行過程中，由于各省行政區(qū)域內的流域功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、保護方式和執(zhí)法標準等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題較為突出。河流具有流動性、跨區(qū)域性，相關生態(tài)環(huán)保問題也具有共性和聯(lián)動性。依靠單一行政區(qū)劃無法解決流域管理難題。

2017年2月，中央全面深化改革領導小組審議通過《按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點方案》，赤水河流域成為唯一開展跨省試點的流域。2021年5月底，云南、貴州、四川三省人大常委會會議同步審議通過關于加強赤水河流域共同保護的決定（以下簡稱“共同決定”）和三地赤水河流域保護條例（以下簡稱“條例”），“共同決定+條例”于2021年7月1日起正式施行。這也是中國首個地方流域共同立法。以“共同決定+條例”這一開創(chuàng)性的地方立法形式保護赤水河，既是上下游聯(lián)動、共治共享的需要，也是跨區(qū)域協(xié)作、創(chuàng)新地方立法的探索實踐。

此次三省共同立法的一大創(chuàng)新，是采用“共同決定+條例”的方式，既強化流域共治、細化銜接長江保護法有關規(guī)定，又體現(xiàn)各自特色。在全國人大常委會的指導部署下，三省各自通過的保護條例結構內容大體一致，但各有特點，在體現(xiàn)共性立法需求的同時，反映了三省各自保護治理實際和個性化立法需求，主要解決本省行政區(qū)域內如何保護的問題。共同決定則重點聚焦三省如何協(xié)調配合、聯(lián)防聯(lián)控、共同保護治理，經(jīng)三省共同協(xié)商形成同一文本、同時審議、同時公布、同時實施。

新修訂的《貴州省赤水河流域保護條例》進一步增加了一系列禁止性規(guī)定，從嚴整治小水電工程、化工項目、網(wǎng)箱養(yǎng)殖、非法捕撈和非法采砂開礦等。四川將流域保護與紅色文化資源保護、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結合，加強赤水河流域文化遺產(chǎn)保護工作。云南省此次通過的《云南省赤水河流域保護條例》共9章68條，由總則、規(guī)劃與管控、資源與生態(tài)環(huán)境保護、水污染防治、綠色發(fā)展、文化保護與傳承、區(qū)域協(xié)作、法律責任和附則組成。條例明確了各級各地及相關部門應當履行的職責，對各類禁止行為作出了規(guī)范，對流域生態(tài)環(huán)境保護治理修復、優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局、建立健全生態(tài)保護補償制度等作出規(guī)定。針對赤水河流域內的鎮(zhèn)雄縣、威信縣群眾對生態(tài)保護補償?shù)膯栴}關切，云南省的條例對生態(tài)保護補償問題作出較為全面的規(guī)定。條例將近年來開展的禁止安排重污染企業(yè)和項目、小水電站拆除、硫磺礦渣整治、全面禁漁等治理措施固化為法條。還對扎西會議舊址、雞鳴三省大峽谷等文化資源保護作了規(guī)定。條例設立綠色發(fā)展專章，規(guī)定縣級以上人民政府應當調整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局，推進赤水河流域綠色發(fā)展。

共同決定對三省開展立法、執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督和規(guī)劃等全方位協(xié)作配合作了具體規(guī)定。還對三省共同推進綠色發(fā)展、調整產(chǎn)業(yè)結構、山水林田湖草系統(tǒng)治理修復、開展紅色文化資源保護利用、有關國家機關及其工作人員在赤水河流域保護工作中失職瀆職行為處理等作出規(guī)范，實現(xiàn)了區(qū)域立法從“聯(lián)動”到“共立”的躍升。

共同立法是實現(xiàn)利益平衡的有效途徑。圍繞赤水河流域保護的重大問題，這種立法組合將有效破解“上游保護下游污染”“按下葫蘆浮起瓢”問題，達到“1+1+1＞3”的效果。這種“共同決定+條例”的方式，破解了共立和共治的難題。其中，對“五統(tǒng)一”“兩機制”專門作出規(guī)范，“五統(tǒng)一”即三省對赤水河流域保護實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一責任、統(tǒng)一防治措施；“兩機制”即三省共同建立赤水河流域聯(lián)席會議協(xié)調機制，完善多元化生態(tài)保護補償機制。

作為全國首次跨行政區(qū)域的流域生態(tài)保護省級地方立法，此次共同立法調整的對象不僅是某一省的生態(tài)環(huán)境保護，而是赤水河流域三省的共同保護治理。三省在立法工作中從“赤水河全流域保護一盤棋”的戰(zhàn)略思維出發(fā)，從流域綜合治理、系統(tǒng)治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之間產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展需求、環(huán)境準入、污水排放標準、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等不一致帶來的難點焦點問題，著力于跨行政區(qū)域的協(xié)調配合、聯(lián)防聯(lián)控，以系統(tǒng)性思維和法治觀念完善三省協(xié)同保護機制，形成上下游聯(lián)動、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力，推動省際間跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護共同治理，構建赤水河流域共抓大保護新格局。

值得注意的是，三省“條例”都設置專章在全國率先探索建立跨省生態(tài)補償機制，多省共治的難點在于上中下游地區(qū)利益均衡問題，因為赤水河流域的自然資源稟賦差異較大，各省市縣發(fā)展水平也不同，利益協(xié)調主要體現(xiàn)在兩方面，一是流域保護所需的資金由誰來出；二是環(huán)境保護對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的影響要如何協(xié)調，比如限制化肥、農(nóng)藥的使用，給當?shù)剞r(nóng)民造成的經(jīng)濟損失由誰來補償?shù)取?/p>

“共同立法+決定”的立法原則、程序、實現(xiàn)路徑和相關機制，為地方區(qū)域和流域共同立法做出了示范。赤水河流域共同保護立法解決了國家層面難以為每個流域專門立法的問題，有效推動地方治理協(xié)同合作，依法協(xié)調利益沖突，促進共同保護水環(huán)境，強化共同的法律責任，共同破解流域生態(tài)保護和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的共性難題，為地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新經(jīng)驗。

跨省河流治理已是多年難題，“分省而治”會導致流域內省際、上下游、干支流之間，以及各部門之間對水資源、水環(huán)境與水生態(tài)的管理不協(xié)調，這次三省突破行政區(qū)域限制的實踐，對構建生態(tài)屏障意義重大。赤水河流域是一個比較典型的跨區(qū)域流域，實際上是整個長江流域的一個縮影。赤水河流域“共同決定”和條例的實施，對解決跨省流域生態(tài)補償和生態(tài)合作保護的“行政化”困境具有重要的示范作用，對于今后如何構建長江上游重要生態(tài)安全屏障，也具有里程碑式的借鑒作用。

云南落實條例前期工作成效明顯。

以鎮(zhèn)雄縣為例，2020年以來，鎮(zhèn)雄縣委縣政府堅決貫徹落實省委省政府赤水河流域（云南段）生態(tài)環(huán)境保護治理工作現(xiàn)場會、市委市政府鎮(zhèn)雄縣現(xiàn)場辦公會等會議精神，通過“截污、治水、固土、增綠、搬遷、轉型、共生、協(xié)同”扎實抓好赤水河流域生態(tài)保護治理工作。

聚焦任務擬清單，圍繞清單抓規(guī)劃。緊扣下發(fā)的任務清單，分列出涉及鎮(zhèn)雄縣的任務清單，細化2021至2023年行動計劃。落實到具體部門、具體責任領導和完成時限。共謀劃支撐項目51項，總投資206.15億元。擬定了赤水河流域（鎮(zhèn)雄段）“最美生態(tài)河流”專項規(guī)劃，構建了總體規(guī)劃和實施落實的分層體系。圍繞規(guī)劃抓落實。一是嚴格落實“十年禁漁”。二是有序推進“兩污”治理。三是扎實開展面源污染防治。四是系統(tǒng)推進生態(tài)修復。五是持續(xù)推進綠色發(fā)展。六是著力打造美麗鄉(xiāng)村。

持續(xù)推進長江上游重要生態(tài)屏障建設的著力點

流域治理是長江上游生態(tài)屏障建設的關鍵，落實《條例》仍需努力?！度嗣袢請蟆?020年10月14日14版報道貴州整改赤水河流域在突出問題，指出云貴川三省8個縣（市、區(qū)）在對赤水河流域生態(tài)保護和治理情況進行巡察中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年治理，赤水河全流域Ⅴ類及劣Ⅴ類水體基本消除，貴州段總體水質穩(wěn)定在Ⅲ類以上。但是赤水河流域沿岸污水處理廠管網(wǎng)不健全、污水收集率偏低、設施運行不正常等問題仍然存在。必須加快補齊環(huán)保基礎設施短板，持續(xù)改善赤水河流域環(huán)境質量；劃定赤水河流域生態(tài)保護紅線，實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度；進一步加大生態(tài)補償力度。

今后，在推進長江上游重要生態(tài)屏障建設中，一是注重優(yōu)化生態(tài)安全格局，特別是要注重長江上游流域的系統(tǒng)性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，加強重慶、四川、云南、貴州、陜西、甘肅以及湖北、湖南等地在川滇森林及生物多樣性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山區(qū)生物多樣性、三峽庫區(qū)水土保持、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持等國家重點生態(tài)功能區(qū)的共建共治。要以水為脈推進流域山水林田湖草生命共同體建設；以流域水環(huán)境容量為最大剛性約束確定生態(tài)管控目標；以流域為基本單元建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制。二是推進生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉化。探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制、路徑，培育生態(tài)旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生物制藥等生態(tài)產(chǎn)業(yè)；推進山清水秀美麗之地、高品質生活宜居地建設，建成美好生態(tài)家園。搶抓2021年4月26日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》提出推動生態(tài)資源權益交易、開展生態(tài)資源指標和產(chǎn)權交易、探索碳匯權益交易試點機遇，圍繞云南爭當全國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)示范基地構想，打造一批生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制示范基地，打通將生態(tài)產(chǎn)品價值轉化為經(jīng)濟價值的有效途徑。三是建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推廣赤水河模式，完善生態(tài)環(huán)境治理的領導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系和法規(guī)政策體系。四是要加強生態(tài)屏障建設的土地、資金和組織保障。特別是進一步理順各級政府在生態(tài)環(huán)境領域的財政事權和支出責任，保障區(qū)縣生態(tài)屏障建設的基本財力。引導多元參與，保障資金投入，完善碳排放權、排污權、水權、林票等交易方式，建立跨區(qū)域市場化生態(tài)補償機制及生態(tài)環(huán)境建設項目成本分擔機制，開展生態(tài)環(huán)境損害補償制度改革試點。