我國傳統食品及民族食品的規制與發展

涂永前

（1.中國人民大學 國家發展與戰略研究院，北京 100872；2.遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036）

一、我國特色的傳統食品與民族食品：現狀和問題

（一）立法現狀

我國《食品安全法》于2009年6月1日頒布實施，取代了舊的《食品衛生法》，新法通過制定風險監測和風險評估系統，對食品安全的控制從應對處理轉向風險預防。除本法外，我國以行政法規以及諸多食品安全標準作為補充。2015年初我國《食品安全法》修訂完善，其監管模式從以下三個方面不斷加強：國家食品和藥品監督管理局整合了以往按照部門設置的監管系統，對食品的生產、加工以及食品的分銷和餐飲服務進行統一部門管控；在決策的制定和實施過程中，其他利益相關者可充分參與；加大行政處罰力度，提高違法成本及相關責任。

此外，我國《食品安全法》設置了許可證制度，正式對食品生產和加工以及食品的分配和餐飲服務進行事前監管。就傳統食品而言，意味著食品的生產、供應鏈管理、銷售等環節，其中使用的物質，如原材料、成分和食品添加劑等須符合國家食品安全標準中的技術規定。例如，對前者來說，食品添加劑的使用必須符合國家標準GB2760－2014，其中規定了食品添加劑的使用原則、食品中允許使用的食品添加劑的種類、適用范圍和最大使用量或殘留量。對于后者，必須遵守關于食品生產的通用衛生習慣——國家標準GB14881－2013，該規定就食品企業選址及廠區環境，廠房和車間、設施與設備、衛生管理、食品原料、食品添加劑和食品的相關產品、生產過程的食品安全控制與檢驗、食品的貯存和運輸、產品召回管理、培訓、管理制度和人員、記錄和文件管理提供了基本要求和管理規范。其附錄“食品加工過程的微生物監控程序指南”還就食品生產過程中較難控制的微生物污染因素，向食品生產企業提供了指導性較強的監控程序創建指南。

（二）傳統食品與民族食品的現狀與問題

傳統食品通常被理解為是根據傳統、手工制作的食品，即由家庭或者餐飲業按照手工烹飪方式制作的食品，機械化水平相當低的工業食品。民族食品其實內含于傳統食品，只不過該類食品通常被識別為某個民族一定歷史時段長期依照傳統手工制作并依照歷史傳承的方式消費的傳統食品。這里的民族不特定指某個世界上的某個人數多的民族，也不特指某個人數少的民族，是一個泛泛意義上的概念，是一個相對的概念。本文關于傳統食品安全問題等的探討，都適用于民族食品，傳統食品是其上位概念。

在世界范圍來看，傳統食品與民族食品長期處在手工業發展階段，生產往往采用師徒傳授制、手工操作為主，食品質量主要靠經驗和主觀感知，原材料配比無定量，產品、加工生產操作隨意性強，科技含量不高，制作出來的產品質量因地、因時、因人而異，品質不穩定。基于此，傳統食品和民族食品的工業化和標準化問題一直是食品科學界探討的熱點和重點問題。國內學者將問題集中于食品鏈和工業化研究，有學者剖析了傳統食品發展困境，認為缺乏原料基地化供應是產生質量缺陷的重要原因，有研究指出在傳統食品加工過程中，違規使用食品添加劑對產品質量不利；有學者從食品鏈的角度論述了科技因素在傳統食品安全生產中的重要性。有研究指出傳統食品工業化發展中工藝標準和生產規范的缺失問題，也有將傳統食品質量安全與發展問題的根源歸結于工業化規模低，等等。[1]

中國傳統食品的社會化水平以及需求程度已相當高，但距離工業化、規模化、規范化尚遠，許多傳統工藝、加工方法，需采用現代科學技術重新評價和改進。絕大部分傳統食品尚未制定國家標準和行業標準，傳統食品行業中的很多方面，如生產工藝、成品包裝與檢測等都沒有十分嚴格的規范，可以說中國傳統食品的生產還處于初級、比較原始的階段。西方的工業化食品大多也是由其傳統食品不斷改進而來，有的因為過于注重營銷，忽視營養，結果成了有害健康的“垃圾食品”，中國傳統食品也面臨類似問題，由于缺乏科學營養指導，中餐也存在被異化或誤導情形。[2]

二、傳統食品與民族食品的法律規制——國際視角

一般來說，食品安全通常要求涵蓋兩個維度，即某類食品的自身屬性和特定食品所處環境。這兩個維度在概念上不同，但并非相互排斥。相反，它們彼此重疊并相互影響。從食品安全監管的兩個維度——食品類別及其所處的條件出發，在下文我們將討論不同國家如何運用食品安全法規處理傳統食品和民族食品。

（一）美國

一旦一種食物與另一種食物混合，則需要適用較高等級的標準，即“無害的合理確定性”，該標準適用于潛在的食品添加劑。根據FD＆C法第348（a）節，食品添加劑被定義為：預期用途可以合理地被視為可能導致該物質成為食品特性的組成部分或影響食品特性的任何物質。因此，任何與其他食品組合的食品都可能受到食品添加劑的監管。根據FD＆C法第409節，（食品）在營銷之前，必須由FDA審查并認為其使用是安全的。然而在法律上，關于食品添加劑的定義有幾個例外，其中最為相關的例外是一般公認安全（Generally Recognized as Safe，GRAS），即物質的特定用途是基于科學程序GRAS或是基于科學程序食品中的通常用途（FDA，2014）。由于調查1985年之前的食品通常用途存在困難，而現代進行的GRAS測定通常基于科學程序。確定特定物質的使用符合一般公認為安全的科學程序的制造商可以自愿向FDA提交確定的通知。如果FDA認定關于制造商的GRAS檢測報告沒有問題，FDA就會正面回復確認。無論某種物質的使用是否被認為是GRAS使用或者食品添加劑使用，其安全標準都是一樣的，即無害的合理確定性。

許多傳統食品和民族食品通過小微商業渠道直接向消費者銷售，如農貿市場，這種市場必須在州級監管之下。事實上，國家監管機構之間普遍存在一種意見，即對與較大潛在風險相關的某些類型食品，例如，酸化食品和易受時間或溫度影響的食品，需要進行嚴格要求和監管。該原則反映在零售食品模式中，體現為幾乎所有的州都將這種銷售模式納入法律規范之中。然而，在一些州出現了超越適用要求的情況，即所謂的“山寨食品”，山寨食品通常是指在家中廚房中的直接賣給消費者的食品。此外，一些州繼續允許消費者所要求的某些食品的銷售，盡管這些食品存在安全風險。例如，一些州允許直接向其管轄范圍內的消費者出售未經高溫滅菌的牛奶，即使聯邦法律禁止在州際線上銷售未經高溫消毒的牛奶。很明顯，這些行為違反了《公共衛生服務法》（Public Health Service Act，PHS）、《美國法典》（U.S.Code）第42章第264（a）節以及《聯邦法規法典》（CFR）第21章第1240.61（a）節中的規定。

在美國，“衛生”這一術語并不在食品監管中使用。相反，衛生的概念被引入當前良好的生產規范（CGMP）體系中，被編入《美國聯邦法規》（Code of Federal Regulations，CFR）第110部分。FDA正在使該法規現代化并建立相應的附加法規，要求制定和實施旨在防止食品安全危害的控制措施（稱為“預防控制措施”），這是根據2011年頒布的聯邦立法，即美國《聯邦食品安全現代化法案》（Food Safety Modernization Act，FSM）。FDA還要求進口商采取措施驗證其進口的食品是否符合美國食品安全要求。這些新規定將零售食品部門排除在外，否則將對食品行業的幾乎所有部門（包括傳統食品和民族食品）產生重大影響。雖然很多傳統和民族食品的主要供應商是中小食品生產經營企業，他們將按照要求做必要調整，從而減輕合規負擔，但這些企業仍然能夠在可預見的將來受到更多監管審查。

總而言之，在美國既定食品安全法律規范及監管框架下，傳統食品和民族食品的發展受這種復雜卻靈活的監管框架制約，從過往的法律實施情況來看，這種制度設計可以適應此類食品可能帶來的任何危害。當考慮到對當地生產的食品的興趣日益增加、新移民不斷涌入以及對全球貿易更容易獲得的外來食品的更大需求的時候，這種適應性成為一個有利因素。

（二）歐盟

21世紀的頭十年，歐盟食品法進行全面的修改。食品監管依據的是第178/2002號條例，通常被非正式地稱為《通用食品法》（GeneralFoodLaw，GFL）。其原則：“為了人類健康以及消費者對食品的興趣，本法將提供高水平的保護，特別考慮到包括傳統產品在內的食品供應的多樣性，同時確保內部市場的有效運作。”

歐盟作為一個多國多民族的聯合體，域內有著非常豐富的和潛在的食品文化，這些文化已有部分被納入法律措施的保護之下。在歐盟的食品法中，根據與某些地理區域或大或小的連接，對某些類型的傳統食品引入了三種不同的保護名稱，“即原產地名稱保護制度（Protected Designation of Origin，PDO），地理標志保護制度（Protected Geographical Indication，PGI）和傳統特產保護制度（Traditional Specialty Guaranteed，TSG）”。原產地名稱保護制度（PDO）①例如：法國藍紋洛克福乳酪（Roquefort cheese）歷史可追溯至西元79年，必須由特定品種的生羊乳制作，并在Roquefort－sur－Soulzon市鎮的Mont Combalou山區天然山洞中熟成，并注入藍霉菌（Penicillium Roqueforti），才能產生其獨特的顏色和氣味。是用于描述源自該地區或地方（或特殊地，某個國家）的農產品或食品的區域或特定地方的名稱、質量或特性基本上或完全是由于該地理環境，且生產步驟都在一個地理區域內發生（第1151/2012號條例第5條）。作為受保護的地理標志制度（PGI）②例如：英國普利茅斯琴酒（Plymouth Gin）、德國呂貝克杏仁糖（marzipan）與意大利西西里血橙皆是。，是指示產品起源于給定質量、信譽或其他特性基本上歸因于其地理起源的特定地點、區域或國家的名稱，并且至少一個生產步驟在限定的地理區域中進行［第1151/2012條第5（2）條］。與PDO相比，對于PGI來說區域和產品之間的關系并不是那么嚴格。產品的特性不必基本上或僅僅來自指示的面積。對于PGI，只要產品的特征（如聲譽）可以歸因于該區域就足夠了。此外，地理標志保護制度不將人為因素之規程、技法及傳統列入考察。第三個和最近的保護名稱是傳統特產保護制度（TSG）③例如：西班牙的塞拉諾火腿（Jamón serrano）和意大利的莫扎瑞拉乳酪（mozzarella cheese）都隸屬TSG的保護范圍。。為了獲得TSG標識，產品必須具有區別于其他產品的特征，而且該特征必須是傳統的。TSG識別所需的具體特征是，產品是傳統生產、加工或組合實踐的結果，或者是該生產過程的原材料或原料是傳統來源［第1151/2012條第18（1）條］。在這種情況下，傳統意味著在歐盟市場上經過驗證的使用，顯示出世代之間的傳輸，這通常意味著至少需要30年的時間。

《通用食品法》的目標是使歐盟的食品法以科學為基礎，為此，該法聲明食品法應以風險分析為根基。風險分析也被定義為由三個相互關聯的組件組成的過程，即風險評估、風險管理和風險溝通。風險管理是決策過程。對于當前的主旨，重要的根據是《通用食品法》，風險管理決策應考慮風險評估和其他合理因素。根據《通用食品法》，這些其他合理因素中包括傳統因素。

這些少數民族中有很多都是信奉泛靈論的，他們的信仰都很獨特。例如，生活在越南中部高地的墨儂族會和大象結婚，他們認為大象是自己家族的一部分。

《通用食品法》的中心思想是如果食品是不安全的，那么就不應該被投入市場（第178/2002號條例第14條）。這項規定不在本質上區分不安全的食物和變質的食物。然而，在進一步的立法中，這種區別是隱含其中的。從20世紀60年代起，著色劑、甜味劑和其他食品添加劑的使用需要事先授權。食品法典中和歐盟應用食品添加劑的概念，其范圍比美國概念更窄。只有為技術目的而添加的那些物質（通常是合成的）才被歸類為添加劑。因此，各種新型食品可能逃避科學審查。為了解決這種情形引發的新問題，1997年，歐盟引入了《新型食品法》（Novel Food Regulation，即258/97－NFR）。該法規要求1997年之前在歐盟沒有安全使用歷史的所有食品需要事先授權。這些食品可以包括在歐盟之外的傳統食品，但在1997年之前，該食品沒有在歐盟內部被消費。符合這種情形的食品就是所謂的外來食品。

為了獲得市場準入，新型食品必須接受嚴格的程序審查。在此過程中，申請人必須通過科學證據表明該產品對消費者是安全的，消費者沒有被誤導，并且該產品與其要替換的產品相比在營養上不是不利的。聯合國貿易和發展委員會（UNCTAD）等組織對《新型食品法》可能影響一般貿易特別是出口的第三世界國家表示關切。根據聯合國貿易和發展委員會的文件，來自第三國的傳統食品幾乎無一例外被拒絕進入歐盟，因為盡管它們擁有在其他非歐盟制度下的使用歷史和在某些情況下的法律地位（即接受），但是它們不被認為可以證明符合《新型食品法》申請豁免的標準。該新規的潛在影響威力巨大。在全球范圍內，大約有7000家工廠供應人類食品。在世界的某些地區，大多數工廠被認為是傳統的。其中，約300家在歐盟可能被認為是合規的（即在1997年頒布《新型食品法》之前已在歐盟市場上銷售），因此可以避免上市前的審批要求。然而，一旦有人試圖將他們帶到歐盟市場，大多數殘留的食物源可能會在批準上市前出現在限制名單之內。例如，在2011年，甜菊糖苷、甜菊糖中的活性物質被認定為甜味劑。在此之前的十多年，他們的努力未能獲得批準，盡管這些食材本身在歐洲市場上作為一種新穎的食物，由商家免費提供并且在很多國家被認為是安全的。自歐洲《新型食品法》生效以來，來自世界其他地區的超過6000種新食物的來源中，其中只有少數這些外來植物或油已被批準用于歐盟市場。從1997到2015年間，歐盟批準了大約80種新型食品。在《新型食品法》批準的外來食品中，最值得注意的是諾麗萬能油（nonijuice）、奇亞籽（chia seeds）和猴面包樹（baobab）。為此，UNCTAD、國際農業研究磋商小組（CGIAR）、全球農業研究論壇（GFAR）及其他一些國際組織表達了他們對未充分利用物種的關注①參見http：//www.underutilized－species.org/。。

歐盟2004年重新制定衛生法，涉及一系列有關食品的法規（第852/2004號條例）、動物源性食品（包括乳制品）（第853/2004號條例）和政府管制（第854/2004號條例）等。這一系列法規的核心在于，所有的食品企業（初級生產者除外）必須基于《危害分析與關鍵控制點》（Hazard Analysis Critical Control Poin，HACCP）原則進行生產經營。這種系統的衛生要求已經引發食品業界廣泛關注，該規范體系必然會對傳統生產方法產生影響，進而影響傳統食品及民族食品的產供銷。此后，歐洲委員會第2074/2005號條例進一步提出了靈活性的概念。這條規則還解決了如何理解傳統概念的問題。據其第7（1）條：“具有傳統特色的食物”是指食物在其傳統制造成員國中（a）歷史上被認定為傳統產品，或（b）根據編纂或注冊的技術參考傳統工藝或根據傳統生產方法制造，或（c）由共同體、國家、區域或地方法律保護的傳統食品。”國家就相關規定的修訂或降低要求必須通知歐盟委員會。第10（8）條規定了與傳統食品國家豁免的相反規定，即第853/2004號條例。歐盟對生奶的使用規定了嚴格的衛生要求，與其他的司法管轄區不同，歐盟并不要求對牛奶和奶制品進行巴氏殺菌，它甚至賦予成員國使用不符合這些要求的原料奶的權利［第853/2004號條例第11（10）條］。相反，該法第10（8）（a）條及第853/2004號條例允許歐盟成員國建立或維持其各自國家的規則，禁止或限制在其領土內將直接用于人類消費的生奶或生奶油投放到市場。有研究指出，對奶酪的探索性實證研究表明：在實踐中維持傳統生產方式導致無法達到法定要求，但是這一點并不違反歐盟衛生立法的規定。依照歐盟食品安全法相關規定，是否降低食品安全要求，完全取決于各成員國。

（三）澳大利亞和新西蘭

澳大利亞和新西蘭有一個聯合食品標準體系，在任何國家出售的食品，都必須符合《澳大利亞和新西蘭食品標準法典》（Australia New Zealand Food Standards Code）的規范要求。該食品標準法典由新西蘭食品標準局（FSANZ）制定，該國家食品安全管理機構還負責制定食品標準和評估上市前批準的食品安全性，是典型的食品安全監管和標準制定實施的雙重機構，其規范的食品范圍涵括新型食品、使用基因技術生產的食品、輻照食品、食品添加劑等。該食品安全標準要求由澳大利亞各州和領地以及新西蘭全域的政府機構貫徹實施。例如，不允許超過污染物和天然毒物的最大允許水平的物質存在，例如，木薯片中的氫氰酸，羽扇豆產品中的生物堿水平和各種食物中的重金屬。所有食品必須滿足微生物的限制，例如，對大腸桿菌、沙門氏菌、利斯特氏菌以及食物中的單核細胞增多癥的限制。為了確保食品的安全使用，需要一定的準備步驟，即食品必須標明使用說明，例如，甜木薯必須在消費前剝皮并完全烹飪。在澳大利亞和新西蘭禁止某些植物和真菌作為食品出售，并且必須在含有某些潛在過敏原，例如海鮮和花生等食品標簽上須標示警告聲明。該食品標準法典除了包括一些安全標準，還規定了所有食品的一般標簽要求。食品中禁止添加維生素和礦物質以及其他營養物質，除非該食品標準法典中有這些物質的特殊許可。

該食品標準法典還包括與澳大利亞食品安全生產有關的標準，包括生產和加工初級產品（如肉類、乳制品、海鮮、雞蛋、種子、豆芽）以及加工和生產零售食品。新西蘭有與該準則相獨立的食品安全要求標準：食品企業需要準備食品安全計劃，并根據這些計劃生產食品。計劃應基于識別和控制生產、制造和處理食品中的危害，如HACCP系統中所要求的那樣。食物生產場所、食物制備設備、食物運輸車輛以及負責處理和準備食物的相關人，均須滿足規定的要求，以確保食品的安全性及適合供應性。

除了上述通常的食品安全要求外，一些外來食品或者民族食品會受到新食品標準具體規范的影響，特別是當這些食品在澳大利亞或新西蘭并沒有食用歷史的時候。新的食品標準定義了“新型食品”，該標準禁止在澳大利亞和新西蘭出售新型食品，除非它們已經被新西蘭食品標準局評估為安全并且是依據該標準得到允許的新型食品。因此，重要的是確定外來食品是否可能符合其標準1.5.1中的“新型食品”的定義，以了解它們是否將受制于標準的上市前批準要求，或者是否可以出售而不需要由新西蘭食品標準局評估。

新型食品的定義包含兩個方面的內容，一是定義“非傳統食品”，二是關于“新食品”的定義，它是一個“非傳統食品”的子集。這意味著食品必須被認為是非傳統的，其次才能被認為是新穎的。反之，在澳大利亞和新西蘭被認定為傳統的食物不能被認為是新穎的，該定義通常做如下解讀：非傳統食品一詞是指以下之一：（1）在澳大利亞或新西蘭沒有人類消費歷史的食品；（2）來自食品的材料在澳大利亞或新西蘭沒有人類消費歷史，但不是該食品的組成部分，或者（3）任何其他物質或其來源在澳大利亞或新西蘭沒有作為食物的人類消費歷史。

新型食品這一詞指非傳統食品，且食品需要從公共衛生和安全方面進行評估，評估因素如下：（1）是否對人類存在潛在副作用；（2）食品的組成或結構；（3）準備食品的過程；（4）食品的來源；（5）食品的消費模式和水平，或者（6）任何其他有關事項。

食品企業可以決定食品在進入市場之前是否符合新的食品定義。如果食品企業認為該食品是一種新型食品，則可以向新西蘭食品標準局申請食品安全評估，如果食品被評定為安全食用等級，食品可以在食品標準法典1.5.1中列出并投放市場。申請人必須提交新西蘭食品標準局規定的數據。如果食品企業不認為食品是一種新型食品，他們可以選擇將食品放在市場上，而不需要向新西蘭食品標準局申請批準。然而，最終確定食品是否應符合新的食品標準由食品執法機構決定，特別是當一種新型食品在上市前沒有新西蘭食品標準局批準的情況下被投放到澳大利亞和新西蘭市場的時候，食品執法機構可以要求食品企業將食品從市場上剔除。

如上所述，在澳大利亞和新西蘭沒有人類消費歷史的食物可能被認為是“非傳統的”。然而，并非所有的非傳統食品都被認為是新食品。例如，如果有證據表明某種食品在其他國家有著悠久的安全消費史，并且該食品的成分得到了充分的了解，則可能不需要進一步評估其安全性，食物可能不被認為是“新奇的”。新型食品咨詢委員會考慮了許多在澳大利亞和新西蘭沒有消費史但在其他國家消費多年的食物，同樣認定許多此類食物是“非傳統的”，但沒有確定是否需要進一步評估其公共衛生和安全；也就是說，新型食品咨詢委員會沒有考慮這些食物是新穎食品。諸如此類的食物包括嘉種子、阿薩伊漿果、龍舌蘭花蜜和奎奴亞藜等傳統澳新食材。

反之，一些外來的非傳統食物被新型食品咨詢委員會認為是“新穎的”。在這些情況下，新型食品咨詢委員會確定了在澳大利亞和新西蘭提供產品之前存在被認為需要額外評估的潛在公共衛生和安全問題。由于各種原因，食物可以被認定為是新穎的。例如，可以根據食品的成分或不良反應的報告、特征和其他來源來鑒定對人類不良作用的可能性。當食品的預期用途與歷史用途不一致時，食品也可被認為是新穎的。例如，水果的果肉可能在一些國家有消費歷史，但是果實的提取物添加到澳大利亞和新西蘭的食物中就有可能被認為是新穎的食品。新型食品咨詢委員會還認為，一些“新穎”的食物與在其他國家的傳統醫學或當代膳食補充劑類型設置中產生藥物類型效應有關。新型食品咨詢委員會通常認為，具有這些所謂特征的食品需要在上市前進行監管和評估，以確保潛在影響得到充分理解，并且不會對消費者，包括某些人群亞群，如兒童、孕婦和哺乳期婦女以及老年人，產生不利影響。新型食品咨詢委員會考慮的此種類型食物，諸如紅景天菌、西伯利亞蠶蛾、冬蟲夏草和靈芝。新型食品咨詢委員會也考慮到了一些澳大利亞和新西蘭的土著居民食用的食物，這些食物在澳大利亞和新西蘭通常被認為有人類消費史，所以不符合“非傳統食物”的定義，因此也不能被認為是“新穎食物”。這些食物包括目前非常具有澳新特色、尚沒有確切中文對應表述的食材，如hu－hu grub（Prionoplusreticularis）、kakadu plum（Terminaliaferdinandiana）等。為了澄清這些食品在國內市場的監管地位，新型食品咨詢委員會經常征詢關于這些食品的建議，但也對那些尋求進入澳大利亞和新西蘭消費品市場、得到國外市場承認的傳統食品提供幫助。

（四）巴西

巴西作為一個風物繁多的國度，其美食及其傳統食品很明顯受到了歐洲、非洲和美洲印第安人的影響。在巴西國內各個地區的差異很大，其食品非常強調了本國人民和移民人口的融合，以此在全國范圍內開發了基于區域差異和各種成分的傳統食品。根莖類蔬菜如木薯（也稱為mandioca，aipim或macaxeira）、山藥，以及本土特色的水果如a aí，cupua u、芒果、番木瓜、番石榴、橙、百香果和菠蘿都用于烹飪。巴西國特色菜肴，如Feijoada（由黑豆和豬肉做成）和其他地方性食物，如vatapá、moqueca和acarajé，是該國最知名的地方性傳統食物。另外該國還擁有特色獨具的飲料，如咖啡以及其本土酒（cacha a），該酒是從甘蔗中蒸餾而出，也是巴西雞尾酒的主要成分caipirinha（由cacha a、綠色檸檬和糖制成）。這些食品及其成分已合法地列為該國的文化遺產，在巴西國家歷史和藝術遺產研究所（IPHAN）和聯合國教科文組織都有登記注冊。盡管大多數傳統食品被認為是無形資產，無論它們是否已經在巴西國家歷史和藝術遺產研究所注冊。但是，這些傳統食品由于其存在一定公共風險問題，巴西衛生部及主管動物食品來源的農業、畜牧供應部（MAPA）一直對其實施監督。

在巴西，盡管傳統食品具有重要的經濟、社會、文化和歷史價值，這種價值也被公認，但目前巴西傳統食品的銷售在很大程度上處于正式渠道的邊緣。由于其生產過程被認為不符合現行衛生立法，因此所涉及的社會行動者往往被視為“非法”，并生活在尷尬的威脅之下，具有緝獲和罰款的風險，特別是在動物源產品方面。

1950年以前巴西沒有關于生產和營銷食品的法律規范，此后，隨著與工業規模的糧食生產有關的立法的頒布，許多傳統生產者被納入到法律之中，有時被法律視為輕罪者。在農業部的支持下，經《動物源產品工業檢驗和健康管理條例》（RIISPOA）批準，明確規定了這些產品和手工加工動物產品生產經銷者的責任和義務。該條例旨在滿足進口國，特別是美國的要求，并使巴西牛肉在國際市場上更具競爭力。①從1961年開始，巴西衛生部承擔起現在包括食品衛生條件的職責和活動。衛生部衛生監測國家秘書處成立于1976年，并于20世紀90年代轉變為國家衛生監督局（ANVISA）。在巴西，食品生產和銷售的衛生立法需要符合國際標準的要求，主要體現在遵從CGMP和HACCP這些規則上。

巴西關于奶酪生產的傳統知識及其最近的政策值得關注和借鑒。巴西將聯邦分為26個省和聯邦首都——巴西利亞。在米納斯吉拉斯州，認可當地奶酪作為文化遺產之后，一系列通過注冊自制奶酪“合法化”的爭議促使當地制定規范。該州法律規定，從原料到奶酪的準備過程在21天之內，并以此作為產品交易之前要遵循的最后期限，這代表了法律對地方傳統食品的認可。該標準允許由原奶制成的奶酪在米納斯吉拉斯州或省份內合法流通，但由于與聯邦法律不相容，不允許其在當地國家或省外正式商業化。巴西國家衛生立法規定必須對牛奶進行巴氏殺菌并且乳酪在商品化之前必須經歷超過60天的成熟期。所有自制的巴西奶酪由傳統的生牛奶制成（非巴氏滅菌）。如果生產者碰巧遵循國際和國家動物健康的規則，它可能將生產的奶酪描述為“傳統的”，并與傳統及其與生產和商業化相關文化相沖突。巴氏滅菌是必需的，因為它可以破壞細菌群落和與之相關的風險。然而，這種植物群也賦予奶酪其具體的特點。法律規定的成熟時間可能與消費者的偏好相沖突，當地的消費者習慣吃在7至30天后成熟的新鮮奶酪，這取決于所在區域、氣候條件和消費者喜好。此外，Serrano奶酪通常在開始“黃化”時就發生消耗，這種現象在奶酪成熟約15天后發生。來自巴西南部圣卡塔琳娜州的一些生產者，即小規模殖民奶酪生產商，他們選擇采取遵守衛生立法的措施，并對牛奶進行巴氏殺菌避免違反法律規定，然而，他們失去了他們的普通消費者，因為普通消費者不再認定他們的奶酪是傳統食品，而開始認為這種奶酪是工業的產物，這種消費者所認可的結果很明顯與立法所保護的食品安全問題背道而馳。

很明顯，食品中健康統一與文化傳統之間的矛盾超過了自制奶酪中關于巴氏消毒和成熟度的要求，并覆蓋了手工制品的整個過程。在ANVISA的規則中，巴西衛生監督機構制定了涵蓋生產和銷售所有階段的大量細節，包括制造程序（涉及企業，器具和生產過程），直到包裝、存儲和所有產品（自制或工業化）的營銷。在國際上，這些衛生參數的發展通常以滿足大公司的現狀和生產規模，系食品安全國際標準。然而，這些標準和衛生法規在各個方面與一系列被認定為文化遺產的巴西食品相關的文化傳統相沖突。此外，包裝、標簽和儲存的健康標準是與涉及傳統食品的文化傳統沖突的其他因素，手工和工業世界之間的沖突必然發生。雖然傳統食品在人口的文化遺產中發揮了主導作用，但是改進制造并實施高標準的衛生監督已經導致小規模生產者被趕出市場，其傳統知識被打破。因此，巴西國有學者建議有必要制定法律以保證消費者的健康，但同時也要尊重傳統知識和文化遺產。[3]

三、建立科學統一的傳統食品和民族食品安全規則

現代食品生產中，采用工具和控制系統已成為規范。標準化和可追溯性已成為必不可少的技術環節，因為“質量”和“安全”之間的關聯強度越來越大。標準化因為不斷被認可而得到持續發展，從而確保了衛生質量、結構、設備、器具。在未來，加工食品的方法必須越來越自動化，旨在使消毒變得容易。標準化可以控制或防止大規模產品加工中的污染，降低致害風險進而確保消費者安全。

人類已經習慣從自然界中獲得能量和營養物質，并通過反復試驗知道了哪些食物可以安全食用，如何將食物長時間存儲后依舊可以安心食用。微生物通過將未吃的食物轉換回土壤，使植物可以再次生長或通過發酵食物，使得它們仍然可食用。如今，發酵工藝已經成為食品加工的一種重要方式，發酵被優化用于食物制作以改善消化率、味道和風味，并且使食物在微生物學上可安全食用，并去除毒素和其他抗營養因子。但缺乏衛生環境通常導致發酵不良，一旦有害微生物超過有益微生物，就會導致腐敗或使食物看起來安全但致人生病。另一種降低食物水分活性的自然方式是使用鹽。雖然嗜鹽（耐鹽）微生物可能導致疾病。鑒于它們特殊的生長生存環境，其造成危害的機會非常之低。鹽處理食品使歐洲得以征服美洲和南太平洋群島。桶裝咸肉和魚是歐洲征服者、探險家、掠奪者和流浪者主要的食物來源，他們首先征服，然后殖民更遙遠的地區。咸肉和咸魚在全球飲食中仍然是進口元素。在美洲地區，腌肉是非洲流離失所者傳統飲食中的主要食物。同樣，地方特色的咸魚（Blighiasapida）是加勒比地區的傳統食物。對于牙買加的非洲人口，Ackee和Saltfish這類鹽腌制的食材是該國的民族特色菜肴。有研究顯示，在某些人群中，習慣性地攝取過量鹽容易導致高血壓、慢性炎癥性疾病、II型糖尿病以及早產兒死亡。例如，在美國，歐裔美國人的預期壽命明顯長于非裔美國人。非裔美國人出生時的預期壽命比歐裔美國人要短5年至7年。在后者人群中，高鈉消耗和鈉敏感性是重要的促成因素。[4]因此，主要的跨國食品公司正在積極地尋求降低或甚至去除傳統產品中的鈉水平的方法。

對于食品安全來說，重要的并不僅僅是微生物、寄生蟲、原生動物、病毒和蠕蟲，化學物質的安全同樣重要。人類已經知道哪些食物是安全的，哪些是不安全的。這種食品安全知識已經從一代人傳遞到下一代，更多是通過口口相傳留存下來的。隨著化學和醫學不斷取得進步，顯而易見的是，潛在的毒素存在任何食物之中。現代醫學及生化科學為帕拉塞爾蘇斯提出的“萬物皆有毒，只要超出一定劑量”理論提供了壓倒性支撐證據。遺憾的是，大多數人卻認為毒素不應存在于食物中。要了解只有毒性劑量的物質是重要的信息，是非常困難的，仍然導致荒謬的法規，這將使所有食品合法卻不適合消費。[5]

關于傳統食品和民族食品的安全問題，一直是監管機構所關注的問題，傳統和民族食品安全與否需要一些驗證方法。除了食品添加劑和食品包裝中的化學物質以外，關注的化學品通常被分為兩類，即化學污染物和天然毒素。化學污染物可能包括重金屬，如鉛、鎘、砷和汞；持久性環境污染物，如多氯聯苯（PCBs）和其他氯化和溴化有機物；無機物質，例如硝酸鹽、高氯酸鹽和除重金屬之外的陽離子；農藥殘留和農業或水產養殖中使用的化學品的其他殘留物；以及在法律上不允許在被關注的食物中使用的化學品。可能作為污染物出現的天然存在的毒物包括霉菌毒素，例如黃曲霉毒素和伏馬菌素，海產品可能存在的海洋毒素，以及可能由于制備食物而產生的化學品。后者包括熱形成的毒物，例如丙烯酰胺和呋喃是通過熱加工產生的毒物，例如氨基甲酸乙酯和二氯丙醇。在過去和目前各種管理機構討論的化學污染物和天然毒素的部分清單中，這些化學品是食品法典委員會（CODEX）①關于該機構的詳細介紹，可參見 http：//www.codexalimentarius.org/committees－and－task－forces。、歐洲食品安全局、美國FDA等國際權威食品安全監管機構目前已了解并受其監管關注的食品污染物。

美國FDA還根據食物特性制定了一個微生物病原體表，該表所列可以用作確定傳統和民族食物需要哪些驗證方法的起點。CODEX還制定了控制各種食物病原體和特定食物的指南，這些指南中包括香料、海鮮、雞蛋、水果和蔬菜中的某些病原體。雖然CODEX所列的需要監管的化學污染物和天然毒素信息不是傳統和民族食品特有的，但它們可能有助于風險管理者和分析人員確定傳統及民族食品需要哪些驗證方法。②限于篇幅，本文此處就不具體列明CODEX所重點關注的自然存在與生物體的化學污染物及自然毒素。相關詳細信息請參考美國FDA專門機構美國毒物與疾病登記署（ATSDR）及http：//www.codexalimentarius.org/所出版的系列報告。

就所有食品的安全而言，包括傳統食品和民族食品在內，各國都有義務就此建立基于科學的法律法規。食品安全法規不應該存在國家差別而有所不同，食品安全標準應該全球統一。如果關于食品成分的規定已經存在，則該規定或標準應被視為適用于傳統和民族食品。如果某些食品含有的成分不受大多數國家的管制，使用現有法規調查和確認是否有合理、客觀以及基于科學的理由懷疑這些食品或配料的安全性的基礎是合乎邏輯和有效的。各國專家應該解決這些疑慮，努力達成共識，并公布其發現。為此，各國政府之間可以協同工作，利用這些調查結果作為頒布和制定統一規章的框架。如果食品在一些地區已經消費了幾個世紀，為了保護消費者，在其他國家拒絕消費似乎是不合理的，只要這些食品符合一般食品安全要求。這樣的例子諸如將昆蟲作為能量和蛋白質來源，以替代飲食中的魚或肉。世界上，每天有數十億人食用昆蟲，這意味著沒有必要制定特殊規定，當然也不需要采取預防措施，因為在飼料和食品應用中使用昆蟲的潛在食品安全危害很少。

四、我國傳統食品與民族食品的發展建議

傳統食品的現代化已經在我國推廣，必須符合關于衛生條件和使用食品添加劑的現行食品安全標準。未來的食品工業將朝著方便、多功能和符合國際標準的方向發展。一些外來食品在當地可能被認為是傳統食品，但根據《新食品原料安全審查管理辦法》，如果它是來自動物、植物或微生物，并在域內存在超過30年，沒有生產或交易的標準包裝或者沒有包裝，它可能在中國市場被認為是新型食品材料。有趣的是，可以被認為是新食品的傳統食品不僅包括從外國進口的食品，還包括在域內沒有消費歷史的地方食品。若想在國內市場獲得食品生產和銷售許可，則需要進行安全評估，申請者應向國家衛生健康委員會提交安全評估報告和生產技術等文件，然后由專家委員會進行技術評估。如果一種新食品原料的申請已經提交并被批準，與之相關的食品和新食品在物種、來源、生物性質、主要成分、可使用部分、使用量、適用范圍、潛在消費者等方面采取了基本相同的技術和質量要求，則可以應用實質等同原則。鑒于傳統食品和民族食品作為一種文化傳承載體，在現代社會需要借助科學技術的應用，助推其更加安全地被消費。就我國傳統食品及民族食品的科學發展而言，我們應從以下方面逐步推進，有序發展壯大我國的傳統食品和民族食品產業：（1）國家機構：制定并完善傳統食品及民族食品相關法律法規，依據傳統食品特性實行差別監管，關鍵環節嚴格質量安全控制；地方在開發地方特色食品方面，可以優先考慮制定統一的地方食品標準，符合傳統食品安全參數；建立包含產品種類、原配料、功能特性、地域特征與文化價值等全方位信息的傳統食品數據庫；通過社區網格化管理模式，在社區及網絡虛擬空間通過各種傳播平臺廣泛開展食品安全教育，提升居民的食品消費“知商”。（2）食品企業：一方面，建立綠色生產供應鏈，克服質量安全缺陷；建設“公司＋農牧漁從業者”原料基地，原料綠色采購；廣泛推行HACCP技術規范，員工遵循GMP與SSOP規范，實施綠色安全生產。在保持產品傳統風味的情況下，加強科技創新，改善傳統工藝，合理使用添加劑，實現標準化生產；特別注意食品要有利健康并且有營養，拒絕為已知的垃圾食品及不健康食品提供產供銷途徑；提示已知的超量食用及特定人群食品攝入可能存在不安全風險；食品企業還應該在創新基礎上，廣泛聯合起來就地方特色傳統食品和民族食品制定聯合的地方標準，并逐步升級為國家行業標準；積極打造品牌意識，真正將傳統食品和民族食品的工藝材料及制作標準化、技術化，進而打造全國知名乃至國際知名品牌。（3）消費者：轉變旁觀者心態，理性參與，積極學習、傳播食品安全方面的知識，科學識別一些關于食物作用的錯誤說辭；通過傳統食品相關課程、活動，提高安全認知和風險辨別能力；通過政府、行業協會及消費者保護組織等渠道，適當維權，實現有效參與。（4）社會組織：各類媒體應發揮積極的導向作用，正確引導輿論，宣揚傳統食品文化和營養功能，客觀報道傳統食品安全事件；第三方檢測機構承擔傳統食品部分檢測工作，加強校企合作并開放自檢實驗室，組建“消費者監督團”等民眾組織參與食品檢測。（5）種植者及食材原材料供應者：加強農牧漁民的系統教育，提高其專業素質，培育生態道德觀；加強GAP培訓，規范農牧漁從業者的生產行為，保障食材的原料安全。