我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)立法的完善芻議

李 響

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100091）

一、糧食安全：“卡脖子”與產(chǎn)業(yè)化

（1）我國的糧食安全形勢(shì)

俗話說“手中有糧，心中不慌”，農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中起到了“壓艙石”和“穩(wěn)定器”的作用，其中又以糧食安全為治國理政的重中之重，所以正如習(xí)近平總書記諄諄教誨的那樣，我們要牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)，糧食生產(chǎn)年年要抓緊，無論到了什么時(shí)候，中國人的飯碗都一定要端在自己的手中。[1]事實(shí)上，黨中央始終高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，歷年來的一號(hào)文件都在持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，反復(fù)強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)黨委和政府應(yīng)實(shí)行黨政同責(zé)，一把手要親自抓“米袋子”，切實(shí)扛起糧食安全的政治責(zé)任，采取一切可行措施保障重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。由此可見，黨中央把確保老百姓的基本口糧充足供應(yīng)從官員的工作職責(zé)上升到政治倫理高度，的確是謀萬世者的高瞻遠(yuǎn)矚之舉。

今年全年糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升，連續(xù)6年保持在1.3萬億斤的水平，總產(chǎn)創(chuàng)歷史新高，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定提供了有力支撐。[2]從總體上看，我國糧食生產(chǎn)已實(shí)現(xiàn)“十六連豐”，稻谷、小麥兩大口糧庫存可滿足全國居民1年的消費(fèi)需求，各種主副食品市場(chǎng)供給充足，糧食安全具備基本保障。但是也存在一些問題：一是糧食增產(chǎn)的勢(shì)頭逐年放緩，受到耕地面積縮小、土壤肥力下降、農(nóng)村勞力減少、農(nóng)業(yè)用水匱乏、工業(yè)污染危害等問題的影響，過去依靠加大要素投入的方式實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)越來越不具有可持續(xù)性；二是糧食生產(chǎn)的成本和終端商品的價(jià)格不斷攀升，糧食豐收與糧價(jià)上漲并存，包括玉米在內(nèi)多種農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格突破歷史峰值，傳導(dǎo)到終端市場(chǎng)上自然令消費(fèi)者們大呼吃不消；三是糧食進(jìn)口增長顯著。以玉米為例，僅去年前11個(gè)月，我國就進(jìn)口了超過900萬噸玉米，是前一年全年進(jìn)口總量的122.8%，另外還有700萬噸的訂單等待裝船，但這相較以億噸為單位的大豆進(jìn)口，不過是小巫見大巫而已。[3]可見，在今后一段時(shí)間里，我國糧食供需仍會(huì)維持在緊平衡的狀態(tài)。受制于農(nóng)業(yè)資源稟賦短缺、農(nóng)業(yè)人力資本投入不足、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效率低下等因素，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在原有生產(chǎn)關(guān)系下已呈現(xiàn)創(chuàng)新性不足的趨勢(shì)，只有堅(jiān)決依靠科技創(chuàng)新，才有可能在生產(chǎn)力方面取得質(zhì)的飛躍。

（2）打破“卡脖子”的應(yīng)對(duì)之策

面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的糧食安全形勢(shì)，黨中央經(jīng)過周密調(diào)研后指出，當(dāng)前中國農(nóng)產(chǎn)品保供表面上是流通問題，但本質(zhì)上還是供給問題，故而進(jìn)一步增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力是保障我國糧食安全的核心命題。為此，黨中央因癥施策提出了“藏糧于地”和“藏糧于技”的戰(zhàn)略部署，前者要求實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝的紅線，后者則強(qiáng)調(diào)依靠科技進(jìn)步實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，尤應(yīng)加強(qiáng)以育種為重點(diǎn)的基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)。

在2020年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，種子問題歷史上首次被作為年度經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)任務(wù)單獨(dú)列出，體現(xiàn)了黨中央前所未有的重視。此次會(huì)議的公報(bào)，針對(duì)種子問題，明確了“尊重科學(xué)、嚴(yán)格監(jiān)管，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用”的關(guān)鍵任務(wù)，提出“開展種源卡脖子技術(shù)攻關(guān)，立志打一場(chǎng)種業(yè)翻身仗”。所謂“生物育種”，是指采用現(xiàn)代生物技術(shù)手段對(duì)農(nóng)作物品種進(jìn)行輔助選育，換句話就是利用轉(zhuǎn)基因或基因編輯方式育種。因此，這一表態(tài)被市場(chǎng)普遍解讀為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來重大機(jī)遇：以轉(zhuǎn)基因?yàn)榇淼纳镉N技術(shù)將得到更為廣泛深入的運(yùn)用，相關(guān)品種審定辦法等配套文件會(huì)密集出臺(tái)，新轉(zhuǎn)基因性狀安全證書清單或加速公布，轉(zhuǎn)基因種子商業(yè)化應(yīng)用有望陸續(xù)落地。受消息面鼓舞，隨即股市中的轉(zhuǎn)基因板塊集體應(yīng)聲大漲，像隆平高科、大北農(nóng)、登海種業(yè)等轉(zhuǎn)基因技術(shù)儲(chǔ)備豐富、轉(zhuǎn)基因性狀研發(fā)領(lǐng)先、品種競爭力強(qiáng)勁的公司更是股價(jià)逼近漲停。

值得注意的是，黨中央在“有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用”之前，還加上了“尊重科學(xué)”和“嚴(yán)格監(jiān)管”的前提條件，這與我國一直以來的生物安全法治立場(chǎng)是一脈相承的：首先，尊重科學(xué)是指對(duì)轉(zhuǎn)基因的安全性審查須建立在科學(xué)的檢測(cè)和評(píng)估基礎(chǔ)之上，即應(yīng)確立以科學(xué)結(jié)論為依據(jù)的獨(dú)立決策階段，這不僅是一個(gè)行政管理流程，更是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的判斷和決策過程；其次，嚴(yán)格監(jiān)管是指應(yīng)將轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用從研發(fā)到售后的全部環(huán)節(jié)納入政府監(jiān)管，并且在監(jiān)管當(dāng)中切實(shí)貫徹動(dòng)態(tài)調(diào)整和多元共治的措施，尤其應(yīng)注重建立面向公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，做到信息發(fā)布與交流及時(shí)有效。[4]

（3）我國轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展歷程

我國轉(zhuǎn)基因作物培育始于20世紀(jì)80年代，是世界上最早開展相關(guān)技術(shù)研究的國家之一。這項(xiàng)研究得到了國家的大力支持，2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項(xiàng)，力求盡快培育出一批抗病蟲、抗逆、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效的轉(zhuǎn)基因生物新品種，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究和產(chǎn)業(yè)化整體水平。在“十二五”和“十三五”期間，轉(zhuǎn)基因生物新品種培育重大專項(xiàng)在轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物新品種培育、基因克隆與轉(zhuǎn)基因操作技術(shù)、轉(zhuǎn)基因生物安全技術(shù)和轉(zhuǎn)基因生物新品種中試驗(yàn)、推廣及產(chǎn)業(yè)化等領(lǐng)域，先后啟動(dòng)實(shí)施了百余項(xiàng)重大與重點(diǎn)課題，提升了我國自主基因、自主技術(shù)、自主品種的研發(fā)能力。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域唯一的國家重大科技專項(xiàng)，現(xiàn)在已建立起涵蓋基因克隆、遺傳轉(zhuǎn)化、品種培育、安全評(píng)價(jià)等全鏈條的完整轉(zhuǎn)基因技術(shù)體系，抗蟲水稻、高植酸酶玉米、抗蟲玉米、耐除草劑大豆、節(jié)水抗旱小麥等原創(chuàng)產(chǎn)品打破了發(fā)達(dá)國家和跨國公司的專利壟斷，為保障我國糧食安全提供有力的科技支撐。[5]

在技術(shù)應(yīng)用層面，我國已先后為包括水稻、玉米、大豆在內(nèi)的多種轉(zhuǎn)基因作物頒發(fā)安全證書，批準(zhǔn)了抗蟲棉和抗病番木瓜的商業(yè)化種植，以及允許轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、棉花、甜菜等5種國外研發(fā)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品作為加工原料進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，目前我國轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的種植面積約為290萬公頃，位列全球第七位（2000年以前一度排名全球第四位），但和美國、巴西、阿根廷等轉(zhuǎn)基因種植大國仍有顯著差距。[6]另外，我國種植的轉(zhuǎn)基因作物基本上都是棉花，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部尚未批準(zhǔn)任何一種轉(zhuǎn)基因糧食種子在中國境內(nèi)種植，所以眼下在國內(nèi)并沒有可供直接食用的轉(zhuǎn)基因糧食作物種植（違規(guī)種植除外）。

在終端消費(fèi)層面，我國是全球最大的轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口國，所進(jìn)口的大豆、玉米、油菜當(dāng)中有90%以上都是轉(zhuǎn)基因品種，除了一小部分被用作飼料以外，其余絕大多數(shù)都會(huì)充當(dāng)原料，在經(jīng)過深加工之后被制成各式各樣的食材。以食用油為例，我國批準(zhǔn)了進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆用于榨油（余料還可以制作豆粕），由于轉(zhuǎn)基因大豆價(jià)格低廉品質(zhì)佳，所以市場(chǎng)占比最高的大豆油幾乎使用的都是轉(zhuǎn)基因原料，在京東購物平臺(tái)上銷售量排名前十的食用油更全部都含有轉(zhuǎn)基因成分。[7]

總之，我國轉(zhuǎn)基因發(fā)展的現(xiàn)狀可以概括為“有技術(shù)、無產(chǎn)業(yè)”。在技術(shù)方面，由于起步較早，和發(fā)達(dá)國家在大多數(shù)領(lǐng)域內(nèi)并未拉開代差；但在產(chǎn)業(yè)方面，卻存在巨大差距，許多的先進(jìn)技術(shù)停留在實(shí)驗(yàn)室，并未運(yùn)用于實(shí)踐。如果我國的轉(zhuǎn)基因技術(shù)今后依舊只能止步于實(shí)驗(yàn)室，市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)化仍然停滯不前，這對(duì)中國在轉(zhuǎn)基因研發(fā)領(lǐng)域保持長期競爭力將會(huì)是沉重的打擊。由此可見，黨中央這次將政策發(fā)力點(diǎn)瞄準(zhǔn)了“產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用”，也是針對(duì)我國轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)研究向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)向不足而提出的。

二、轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)：障礙還是助力

（1）作為阻礙的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度

2020年已是“十三五”的收官之年，回顧國家在2016年發(fā)布的國家科技創(chuàng)新規(guī)劃，其中明確表態(tài)要推進(jìn)新型抗蟲棉、抗蟲玉米、抗除草劑大豆等重大產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，但這個(gè)計(jì)劃最終未能實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)踟躕不前，影響了產(chǎn)業(yè)化和進(jìn)程。

至今我國從政策、安全問題、制度建設(shè)方面都為轉(zhuǎn)基因食品提供了支持。首先，我國政府向來支持轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，翻看歷年來的中央一號(hào)文件，從2007年首提轉(zhuǎn)基因以來，幾乎年年都有鼓勵(lì)轉(zhuǎn)基因科研，探索其商業(yè)化道路的表述，這一立場(chǎng)從來都是堅(jiān)定鮮明的；其次，轉(zhuǎn)基因技術(shù)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其中有些已經(jīng)相當(dāng)成熟，何況為了自證安全性，甚至有中國企業(yè)（華恢）去申請(qǐng)了美國農(nóng)業(yè)部、食品藥品管理局和環(huán)保署的聯(lián)合認(rèn)證，獲得了向美國出口轉(zhuǎn)基因大米的資格，所以這并不是一個(gè)站得住腳的理由；第三，中國已經(jīng)建立了跟國際接軌的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)安全管理的法律法規(guī)體系、技術(shù)規(guī)程體系和行政管理體系，這套體系覆蓋了轉(zhuǎn)基因從研究、實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、進(jìn)口許可到市場(chǎng)銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，完全有能力保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

可見，我國轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程遲滯的原因其實(shí)是商業(yè)考慮，有不少學(xué)者做過有關(guān)現(xiàn)階段中國城市消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品認(rèn)知程度、接受程度和購買意愿的調(diào)查分析，得出的結(jié)果幾乎都是既不（想）了解、也不（能）接受，更不（愿）購買，所以現(xiàn)在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化遇到的主要是種出來容易而賣出去難的問題。[8]之所以轉(zhuǎn)基因食品會(huì)在我國老百姓心目中呈現(xiàn)出如此的印象，與我國針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行的標(biāo)識(shí)制度密切相關(guān)，當(dāng)前不科學(xué)、不合理的標(biāo)識(shí)要求，無形之中助推了老百姓因?yàn)椴涣私舛鴮?duì)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生的恐懼心理，從而避免購買具有轉(zhuǎn)基因標(biāo)志的食品。這在心理學(xué)上被稱為“自我預(yù)言實(shí)現(xiàn)”效應(yīng)，即越強(qiáng)調(diào)，越擔(dān)憂，越回避。

綜上所述，食品標(biāo)識(shí)制度的本意在于通過強(qiáng)制性的信息披露，來滿足消費(fèi)者對(duì)于所選購食品的知情需要。這套制度在信息對(duì)稱且消費(fèi)者理性的前提下，無疑是具有充分合理性與正當(dāng)性的，有助于把消費(fèi)者的選擇權(quán)落到實(shí)處，但是在針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品這類消費(fèi)者并不能充分理解相關(guān)信息含義及做出理性選擇的商品時(shí)，反而會(huì)起到適得其反的效果。實(shí)際上，學(xué)者的研究結(jié)果也早就證實(shí)了，轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度與消費(fèi)者購買決策基本上成反比關(guān)系，越是貌似森嚴(yán)的標(biāo)識(shí)要求，越會(huì)打消消費(fèi)者的購買欲望，而標(biāo)識(shí)要求越是寬松，消費(fèi)者也越是樂于嘗試體驗(yàn)。[9]

（2）標(biāo)識(shí)制度助力轉(zhuǎn)基因食品銷售的范例

作為個(gè)體的市民，吃不吃轉(zhuǎn)基因食品，完全屬于個(gè)人愛好，任何人都無權(quán)干涉，但作為群體的國民，吃不吃轉(zhuǎn)基因食品，就和國家的糧食安全形勢(shì)產(chǎn)生了聯(lián)系。中國人憑借農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步養(yǎng)活自己，做到谷物基本自給、糧食絕對(duì)安全，但人的追求不應(yīng)該僅僅是吃飽飯而已，所以我們的糧食安全邊際還無法稱為牢固，想要徹底擺脫肚皮對(duì)于精神的桎梏，只有依靠以轉(zhuǎn)基因?yàn)榇淼默F(xiàn)代生物技術(shù)，這一點(diǎn)是黨中央早已確立的發(fā)展路線。但試想如果大家總是對(duì)國內(nèi)出產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因食品抱有強(qiáng)烈的抵制情緒，我國的轉(zhuǎn)基因糧食始終無法打通從田間地頭到廚房餐桌的最后一公里，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈的供給側(cè)與需求側(cè)長期無法匹配進(jìn)而形成內(nèi)生循環(huán)，這一發(fā)展路線又談何走下藍(lán)圖呢？

如何破解既要建立轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)，又要消除人們對(duì)轉(zhuǎn)基因食品抵觸的困境呢？一個(gè)是加強(qiáng)科普，通過輿論導(dǎo)向在全社會(huì)展開轉(zhuǎn)基因科學(xué)知識(shí)的宣傳和討論，讓人民群眾在思想認(rèn)識(shí)層面發(fā)自內(nèi)心的真正接受轉(zhuǎn)基因食品；二是加強(qiáng)推廣，通過一定的政策傾斜和制度設(shè)計(jì)創(chuàng)造消費(fèi)需求、培養(yǎng)消費(fèi)習(xí)慣、引導(dǎo)消費(fèi)行為，使得老百姓在親身體驗(yàn)過之后見識(shí)到轉(zhuǎn)基因食品不是什么洪水猛獸，自然而然地接受它，進(jìn)而在今后的日常生活當(dāng)中自愿復(fù)購。如果打算采用第二個(gè)辦法，我們就亟須適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度加以配合了。

實(shí)際上，當(dāng)我們回顧一下美國何以能夠成為當(dāng)今世界最大的轉(zhuǎn)基因作物種植國、轉(zhuǎn)基因糧食出口國、轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)國，就不難發(fā)現(xiàn)其早期實(shí)行的以寬松自由著稱的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度功不可沒。美國原轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度最主要的特點(diǎn)，就在于對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行的是自愿標(biāo)識(shí)制度，沒有任何法律強(qiáng)制性要求食品必須在外包裝上注明自己是否使用了轉(zhuǎn)基因原料或包含轉(zhuǎn)基因成分，即生產(chǎn)廠商并不負(fù)有向消費(fèi)者披露轉(zhuǎn)基因相關(guān)信息的法定責(zé)任。因此，純粹就合規(guī)角度而言，轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品在標(biāo)識(shí)方面遵循的是相同標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)廠商不需要特地在食品的外包裝上以文字或圖案的形式對(duì)兩者予以區(qū)分，但在這種可標(biāo)可不標(biāo)的情況下，如果自愿選擇了標(biāo)識(shí)，那么就一定不要欺騙或誤導(dǎo)消費(fèi)者。

美國之所以對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)采取了如此的態(tài)度，其核心邏輯在于以聯(lián)邦食品藥品管理局為代表的政府部門一直以來堅(jiān)持認(rèn)為轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品只存在生產(chǎn)方法的區(qū)別，在安全性方面是實(shí)質(zhì)等同的。既然并未有堅(jiān)實(shí)可靠的科學(xué)證據(jù)表明相較于同類型的傳統(tǒng)食品而言，使用基因改造技術(shù)生產(chǎn)出來的食品會(huì)對(duì)全部或部分消費(fèi)者的人體健康構(gòu)成任何特殊的威脅（或者會(huì)危害環(huán)境），那么也無須在外包裝上特別提示其身份信息以提醒可能受此影響或?qū)Υ私橐獾南M(fèi)者慎重選購，自然也就沒有必要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品在標(biāo)識(shí)方面另眼相看，否則便構(gòu)成了歧視性對(duì)待與不公平競爭。這么多年來，美國國內(nèi)也陸續(xù)有消保、環(huán)保或反轉(zhuǎn)團(tuán)體，企圖通過訴訟的方式改變轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)識(shí)的做法，但始終未能占據(jù)上風(fēng)。法院拒絕對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度的法律依據(jù)主要在于憲法第一修正案的言論自由條款，指出食品標(biāo)識(shí)本質(zhì)上屬于商業(yè)言論，強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)等于強(qiáng)迫商家發(fā)言，除非存在真實(shí)且迫切的公共利益考量，否則便是不合理的行政管制措施，諸如滿足消費(fèi)者知情權(quán)之類的理由不足以抗衡商家的言論自由，因?yàn)椴煌M(fèi)者之間的訴求過于分散泛濫，想要一一滿足是根本做不到的。[10]

這樣一種全憑自覺的標(biāo)識(shí)制度，顯然對(duì)轉(zhuǎn)基因食品在美國的早期推廣起到了相當(dāng)積極的作用，老百姓還沒有來得及受大眾傳媒影響形成對(duì)轉(zhuǎn)基因的好惡觀感，就已經(jīng)在不知不覺當(dāng)中接納了這一新生事物，既然親身證明了一代人吃下來對(duì)身體健康也沒有造成任何負(fù)面影響，后續(xù)便是習(xí)慣成自然，就這么順理成章地一直吃下去。時(shí)至今日，轉(zhuǎn)基因食品在美國占據(jù)了絕對(duì)統(tǒng)治地位，其國內(nèi)生產(chǎn)和銷售的轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、番茄和番木瓜等植物來源的轉(zhuǎn)基因食品超過3000個(gè)種類和品牌，加上凝乳酶等轉(zhuǎn)基因微生物來源的食品，美國市場(chǎng)銷售的含轉(zhuǎn)基因成分的食品則超過5000種，絕大多數(shù)色拉油、面包、餅干、薯片、蛋糕、巧克力、番茄醬、鮮食番木瓜、酸奶、奶酪等或多或少都含有轉(zhuǎn)基因成分。[11]

當(dāng)然，對(duì)于不喜歡轉(zhuǎn)基因的消費(fèi)者來說，也不是完全無從分辨和選購非轉(zhuǎn)基因食品，這是因?yàn)椋阂粊砻绹忻嫦虿煌A層消費(fèi)者的超市，像沃爾瑪大眾超市里面大多是轉(zhuǎn)基因食品，但像the Whole Foods（精品超市）里面全都是非轉(zhuǎn)基因或有機(jī)（綠色）食品，店家會(huì)替消費(fèi)者從源頭把關(guān)；二來美國的食品工業(yè)基本上為各大跨國公司所把持，其各個(gè)層次的產(chǎn)品線非常豐富，既賣便宜的轉(zhuǎn)基因食品，也賣昂貴的非轉(zhuǎn)基因食品，所以為了避免低價(jià)商品和高價(jià)商品混淆銷售，會(huì)主動(dòng)在外包裝上對(duì)兩者加以區(qū)別；三來美國的第三方認(rèn)證機(jī)制十分發(fā)達(dá)，有專業(yè)組織會(huì)對(duì)食品進(jìn)行各種類型的第三方認(rèn)證，是不是轉(zhuǎn)基因的只要查閱相關(guān)認(rèn)證信息就可以了。

總而言之，美國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們適當(dāng)?shù)氖称窐?biāo)識(shí)制度對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著十分重要的促進(jìn)作用，而不為社會(huì)當(dāng)中的反對(duì)聲浪所動(dòng)搖堅(jiān)持采用最有利于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的食品標(biāo)識(shí)制度，其關(guān)鍵在于美國政府始終在轉(zhuǎn)基因食品安全性問題的判斷上堅(jiān)持了實(shí)事求是的立場(chǎng)，篤信當(dāng)下的科學(xué)驗(yàn)證是決定轉(zhuǎn)基因食品是否需要被區(qū)別對(duì)待的唯一標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國的經(jīng)驗(yàn)也展示了即便不依賴強(qiáng)制性的標(biāo)識(shí)制度這一社會(huì)總體耗損最大化的方式（所有強(qiáng)加給商家的標(biāo)識(shí)成本最終會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上），轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品也可以做到相安無事，消費(fèi)者仍然有余地選購到自己心儀的商品。

（3）我國當(dāng)前轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的缺陷

在我國，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)尚未有專門立法，而是由一系列法律（《食品安全法》）、法規(guī)（《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》）、部門規(guī)章（《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》）、國家標(biāo)準(zhǔn)（《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》）、規(guī)范性文件（《關(guān)于加強(qiáng)植物食用油標(biāo)識(shí)管理的公告》），以及地方性立法（《黑龍江省食品安全條例》）當(dāng)中零星的相關(guān)條款拼湊而成，其思路、框架與舉措主要脫胎于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)法律制度，其中又雜糅了一部分食品安全管理與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，因而顯得機(jī)制混亂，操作性差，在實(shí)踐中沒有有效的依據(jù)，現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中各式各樣不標(biāo)、錯(cuò)標(biāo)、亂標(biāo)的現(xiàn)象層出不窮，甚至發(fā)現(xiàn)了問題都不知道該向的哪個(gè)部門投訴。

相對(duì)于美國長期將轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品在標(biāo)識(shí)要求方面一視同仁不同，我國的相關(guān)制度就顯得對(duì)轉(zhuǎn)基因食品十分不友好了。世界上絕大多數(shù)國家（地區(qū)）都以閾值來界定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的范圍，即只有轉(zhuǎn)基因成分可檢出量在某樣食品的最終成品里占到一定比例才需要標(biāo)識(shí)，否則便容許在市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)將其視為非轉(zhuǎn)基因食品同樣對(duì)待，因此閾值越小便意味著標(biāo)識(shí)要求越嚴(yán)，例如被認(rèn)為是對(duì)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管最嚴(yán)格的歐盟，標(biāo)識(shí)閾值是0.9%，馬來西亞、韓國是3%，日本是5%。[12]而唯獨(dú)我國是以目錄來控制轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的范圍，但凡使用進(jìn)入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄當(dāng)中的品種作為原料制成的食品都必須強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，但并未設(shè)置閾值，或者我們不妨把閾值理解為0。我們姑且不論這種“定性不定量”的標(biāo)識(shí)制度是否具有科學(xué)上的必要性和救濟(jì)上的合理性，單就技術(shù)上的可行性而言，隨著全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因作物種植面積的持續(xù)增長，在某些領(lǐng)域內(nèi)用于食品制作的轉(zhuǎn)基因原料數(shù)量也在不斷增加，與非轉(zhuǎn)基因原料的交叉混雜必然會(huì)發(fā)生，所以要求商家在生產(chǎn)過程中做到同類食品里一點(diǎn)都不含轉(zhuǎn)基因成分，根本不具備現(xiàn)實(shí)可操作性。實(shí)際上，對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行基因改造已經(jīng)是一種相當(dāng)成熟穩(wěn)定的技術(shù)，自從1993年第一款轉(zhuǎn)基因食品（轉(zhuǎn)基因晚熟西紅柿）走進(jìn)人們的日常生活以來，全世界起碼有幾億人吃了將近30年轉(zhuǎn)基因食品，至今還沒有因此患上任何疾病的實(shí)證。

總之，轉(zhuǎn)基因食品到底能不能吃，不是一件可以交給老百姓集體討論商量出一個(gè)結(jié)果的事情，而是應(yīng)該由國家在科學(xué)決策原則指導(dǎo)之下給出結(jié)論，而不是僅僅給相關(guān)商品貼上一個(gè)模棱兩可的標(biāo)簽，交由消費(fèi)者自己去判斷。所謂標(biāo)識(shí)應(yīng)該是“標(biāo)”和“識(shí)”兩方面的協(xié)力，我國當(dāng)前的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度只強(qiáng)調(diào)了“標(biāo)”的作用，而忽略了識(shí)的功能，可如果最終只做到了把一些老百姓看不懂的名詞印在外包裝上，而沒有機(jī)會(huì)和途徑向他們解釋清楚這些究竟意味著些什么，反倒只會(huì)讓大家對(duì)陌生標(biāo)識(shí)心生戒備、退避三舍。對(duì)于消費(fèi)者來說，這到底是在維護(hù)知情權(quán)，還是誤導(dǎo)選擇權(quán)這是不言而喻的。

三、完善我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)立法的建議

（一）他山之石

在當(dāng)今世界主要發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）當(dāng)中，日韓基本只吃不種，歐盟既不種也不吃，都沒有發(fā)展生物育種產(chǎn)業(yè)的需求，只有美國和我國的情況相差巨大，要在如此大體量的條件下保證本國糧食安全萬無一失，做到大類品種自給自足不依賴進(jìn)口，必須建立起產(chǎn)銷一體的轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)內(nèi)生循環(huán)機(jī)制，所以美國利用標(biāo)識(shí)制度推廣轉(zhuǎn)基因食品的做法值得我們借鑒。

然而，我們已經(jīng)錯(cuò)過了效仿美國成功經(jīng)驗(yàn)的最佳時(shí)間窗口，因?yàn)槊绹叩氖穷愃朴凇跋任廴竞笾卫怼钡穆窂剑扔敏~目混珠的辦法為轉(zhuǎn)基因食品憑借自身價(jià)格優(yōu)勢(shì)占領(lǐng)市場(chǎng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，在確定轉(zhuǎn)基因食品的消費(fèi)習(xí)慣已經(jīng)養(yǎng)成且主導(dǎo)地位固若金湯，無論農(nóng)民、商家還是消費(fèi)者都作為既得利益者，被牢牢綁在了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈上面無力擺脫之后，再順應(yīng)民意于2016年通過了名為《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》的聯(lián)邦新規(guī)（S.764法案），將標(biāo)識(shí)制度由完全自愿改為部分強(qiáng)制，反手堵住了反轉(zhuǎn)陣營的悠悠之口。與此同時(shí)，我們也要看到自愿標(biāo)識(shí)制度其實(shí)是以押上政府信用為代價(jià)的，由國家來為轉(zhuǎn)基因食品的安全性作保，但在威權(quán)主義落幕而民主意識(shí)高漲的今天，恐怕沒有哪個(gè)國家的政府還能頂住洶洶民意，冒天下之大不韙在標(biāo)識(shí)問題上一意孤行，敢于明目張膽隱瞞轉(zhuǎn)基因食品的身份，誘使老百姓在不知情的情況下放心大膽地吃，所以讓我國改行美國從前那種自愿標(biāo)識(shí)制度幾無可能。而美國的新規(guī)仍比日韓與歐盟的標(biāo)識(shí)制度寬松不少，其中有頗多可取之處，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

根據(jù)2020年1月1日開始正式實(shí)施的新規(guī)（強(qiáng)制性合規(guī)日期為2022年1月1日），美國把強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的閾值定在了5%，即只有轉(zhuǎn)基因成分含量高于5%的食品，才必須向消費(fèi)者披露相關(guān)信息。另外，標(biāo)識(shí)可以采取多種方式，包括文字、符號(hào)或由智能手機(jī)讀取的二維碼等，若食品采用小型包裝也可僅提供電話號(hào)碼或網(wǎng)址，以便消費(fèi)者自己查詢轉(zhuǎn)基因信息。[13]

結(jié)合隨后由美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)營銷服務(wù)處制定的實(shí)施細(xì)則來看，這一新規(guī)的要點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：（1）只有包含可檢測(cè)到的遺傳物質(zhì)的食品才需要標(biāo)識(shí)，所以供直接食用的轉(zhuǎn)基因大米需要標(biāo)識(shí)，而由轉(zhuǎn)基因甜菜、大豆、玉米深度加工制成的糖、食用油、淀粉等都是不需要標(biāo)識(shí)的，并且所有用轉(zhuǎn)基因飼料喂養(yǎng)的動(dòng)物制品，比如肉、蛋、奶等，則屬于禁止標(biāo)識(shí)之列；（2）就算包含可檢測(cè)到的遺傳物質(zhì)，但如果閾值不超過5%，也不用標(biāo)識(shí)，以在市場(chǎng)上銷售的最終成品為準(zhǔn)，而不論在生產(chǎn)過程中使用了多少轉(zhuǎn)基因原料；（3）商家可以自主選定標(biāo)識(shí)的方法，如果選用符號(hào)，有統(tǒng)一的樣式，如果選用文字，則需自擬措辭，如果選用二維碼，要提示掃這里可獲得更多信息；（4）餐廳和零售自制食品的商店不在此法案的約束范圍之內(nèi)，無須告訴顧客某道菜品是否使用了轉(zhuǎn)基因原料，另外微型食品生產(chǎn)商（very small food manufacturers）也在豁免之列；（5）所有轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)定以本法案為準(zhǔn)，此前各州制定的相關(guān)地方性法規(guī)一律作廢，此后也不得對(duì)其提出任何比本法案更高的要求；（6）標(biāo)識(shí)了的一定是轉(zhuǎn)基因食品，但未標(biāo)識(shí)的則不一定是非轉(zhuǎn)基因食品，所以原則上并不禁止反向標(biāo)識(shí)，但不能欺騙誤導(dǎo)消費(fèi)者；（7）重申了實(shí)質(zhì)等同原則，強(qiáng)調(diào)標(biāo)識(shí)不與安全掛鉤，標(biāo)識(shí)過的轉(zhuǎn)基因食品并不比非轉(zhuǎn)基因食品或是無標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因食品更加安全或不安全；（8）農(nóng)業(yè)部長無權(quán)以安全方面的擔(dān)憂為由召回應(yīng)標(biāo)識(shí)而未標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因食品。[14]

這一新規(guī)給我們的啟示在于：首先，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)統(tǒng)一立法以確保轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的一致性，這樣可以避免九龍治水管理模式下政出多門的弊端，消除了商家和消費(fèi)者此前由于制度過于碎片化而導(dǎo)致的合規(guī)困難與理解困惑；其次，應(yīng)為后續(xù)生物育種科技的發(fā)展留下了足夠空間，例如該法案把轉(zhuǎn)基因食品改稱為生物工程食品，并且縮小了傳統(tǒng)理解上轉(zhuǎn)基因的定義，將其限定為涉及DNA（脫氧核糖核酸）重組技術(shù)的遺傳修改，因此一些新興基因編輯技術(shù)，如CRISPR將不包括在轉(zhuǎn)基因技術(shù)之內(nèi)，也就不適用強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的規(guī)定了；再次，應(yīng)考慮照顧低收入群體的利益，保障物價(jià)平滑與社會(huì)穩(wěn)定，該法案5%的閾值設(shè)定應(yīng)該算是全世界最高一檔，使目前市場(chǎng)上絕大多數(shù)轉(zhuǎn)基因食品得以免于標(biāo)注，保證了食品價(jià)格不至于產(chǎn)生劇烈波動(dòng)（標(biāo)識(shí)成本約占食品售價(jià)的10%，有研究預(yù)測(cè)，若實(shí)行全面強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，每個(gè)家庭每月的食品開支將會(huì)增加300美元左右[15]）；最后，應(yīng)注意原則性與靈活性相結(jié)合，不要以有形之手過度干預(yù)市場(chǎng)競爭，譬如該法案設(shè)置的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)方式十分靈活，商家有較大余地根據(jù)自己產(chǎn)品特點(diǎn)與市場(chǎng)接受程度，巧妙選用看起來不那么突兀醒目的方式予以標(biāo)識(shí)，有助于緩沖給消費(fèi)者決策心理和行為習(xí)慣帶來的改變。

從效果上來看，美國制定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)新規(guī)是一次高明政治手腕，當(dāng)時(shí)的局面是美國聯(lián)邦政府已經(jīng)彈壓不住各州的蠢蠢欲動(dòng)，從佛蒙特州開始陸續(xù)有20多個(gè)州已經(jīng)或著手制定針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的地方性法規(guī)，而且在標(biāo)準(zhǔn)和手段上一個(gè)比一個(gè)嚴(yán)厲，于是國會(huì)干脆搶先一步推出了這個(gè)外強(qiáng)中干版本的新規(guī)，并以各州自行其是會(huì)導(dǎo)致混亂的借口廢止了所有地方性法規(guī)，看似對(duì)反轉(zhuǎn)陣營做出了一定的妥協(xié)，但實(shí)則以立法形式確認(rèn)了實(shí)質(zhì)等同立場(chǎng)，背地里更大程度保護(hù)了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)。

（二）完善建議

立法從來都不是求得理論上最優(yōu)解的過程，而是不同利益訴求之間相互博弈的結(jié)果，所以一旦國家在近期啟動(dòng)針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的立法項(xiàng)目，最需要注意的就是確保公眾能夠有效參與其中，在服從鞏固國家糧食安全的前提下，征詢各方意見，結(jié)合實(shí)際提出符合我國國情的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度。我謹(jǐn)提出以下三點(diǎn)建議以備參考。

從宏觀角度而言，眼下的當(dāng)務(wù)之急是為轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度單獨(dú)立法，即便制定《轉(zhuǎn)基因食品法》的時(shí)機(jī)還不成熟，也應(yīng)該盡快推出專門的《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)條例》。這是由于目前我國采取的立法形式欠妥：如前所述，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的相關(guān)規(guī)定是散見于《食品安全法》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)當(dāng)中的，其中絕大多數(shù)的名稱里都帶有“安全”二字，顧名思義主要規(guī)范的是安全性方面的問題，這就難免會(huì)讓大家對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度產(chǎn)生一個(gè)先入為主的負(fù)面聯(lián)想，覺得之所以需要特別標(biāo)識(shí)，是因?yàn)檗D(zhuǎn)基因食品不安全的緣故，由此轉(zhuǎn)基因食品便在大家的印象里牢牢和安全性擔(dān)憂捆綁在了一起。這種做法對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品是不公平的，實(shí)際上只要通過了上市審查程序，那么在安全性方面轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因食品是完全等同的，標(biāo)識(shí)制度是為了滿足消費(fèi)者的知情權(quán)，而不是一種類似于“吸煙有害健康”的警示。因此，我們要努力消除任何使標(biāo)識(shí)與安全掛鉤的聯(lián)想，為了避免兩者繼續(xù)同時(shí)出現(xiàn)在一部規(guī)范性文件里，趕緊讓轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度另立門戶實(shí)乃應(yīng)有之義。

從中觀角度而言，我國應(yīng)該順應(yīng)世界發(fā)展潮流，用國際通行的閾值標(biāo)準(zhǔn)取代當(dāng)前的目錄機(jī)制，從而切實(shí)減輕生產(chǎn)商的合規(guī)壓力與消費(fèi)者的購買成本，以利于更好體現(xiàn)出轉(zhuǎn)基因食品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。我國現(xiàn)在實(shí)行的目錄機(jī)制從本質(zhì)上看是一種定性標(biāo)識(shí)，即不管食品中轉(zhuǎn)基因成分含量多少，只要被納入目錄，都必須標(biāo)識(shí)。然而，這樣制度設(shè)計(jì)明顯脫離實(shí)際，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品構(gòu)成了過度監(jiān)管，純屬理論上無依據(jù)、實(shí)務(wù)上無價(jià)值、成本上無必要、技術(shù)上無手段、結(jié)果上無影響，直接導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中守法的盲目性、違法的偶然性、執(zhí)法的隨機(jī)性。[16]縱觀世界其他國家，幾乎毫無例外地采用了閾值標(biāo)準(zhǔn)來確定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的實(shí)施范圍，這絕非是不約而同的偶然，而是實(shí)事求是的必然，要知道隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用極大普及，以后各國食品市場(chǎng)的兩極分化只會(huì)日趨嚴(yán)重，要在保持價(jià)格低廉的同時(shí)還想追求純粹自然，恐怕將越來越難。因此，即便從降低轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的操作難度這一現(xiàn)實(shí)考慮出發(fā)，我國改用閾值標(biāo)準(zhǔn)也勢(shì)在必行，這一點(diǎn)在學(xué)界與業(yè)界已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，異議只在于閾值應(yīng)該就高還是就低。[17]

從微觀角度而言，可能是受到“宜粗不宜細(xì)”之類傳統(tǒng)立法觀念的影響，我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度當(dāng)中存在著很多疏漏之處，茲舉幾例略加說明：比如前文已經(jīng)提及的主責(zé)機(jī)關(guān)不明的問題，現(xiàn)在由于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度大多借鑒的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門出面規(guī)制的情況較為常見，但用管莊稼的辦法管面包肯定不是長久之計(jì)，待到單行法出臺(tái)以后，還是交由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行日常管理為宜。再比如到底什么是轉(zhuǎn)基因食品這一基礎(chǔ)性的問題，我國相關(guān)法律并未給出過一個(gè)清晰明確的定義，而這直接關(guān)系到標(biāo)識(shí)制度的適用對(duì)象與覆蓋范圍，要知道在定義里增加或減少一兩個(gè)字，帶來的后果可能是對(duì)成百上千種轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)要求的改變，對(duì)此我建議借鑒美國新規(guī)的定義，把可檢測(cè)性作為一個(gè)限定條件，從而遏制消費(fèi)者知情權(quán)毫無邊際地肆意擴(kuò)張。還比如轉(zhuǎn)基因食品具體應(yīng)當(dāng)如何標(biāo)識(shí)的問題，目前我國的相關(guān)規(guī)定過于呆板，只允許顯著文字這一種標(biāo)識(shí)形式，并且對(duì)表述方法也有限定，顯然不利于把轉(zhuǎn)基因信息全面、正確、靈活地傳遞給消費(fèi)者，在智能手機(jī)已經(jīng)如此普及的情況下，我們?yōu)槭裁床灰M(jìn)二維碼標(biāo)識(shí)呢？凡此種種，難以一一列舉，留待專文詳述。

（三）結(jié)語

糧食安全是一個(gè)重大和永恒的話題，其要義在于買得到且買得起，一個(gè)國家只有做到糧食自給，才能掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，而要想實(shí)現(xiàn)這一切，我們不僅要依靠科技創(chuàng)新培養(yǎng)良種，而且要憑借機(jī)制創(chuàng)新制訂良法，讓我國農(nóng)民在用最好的技術(shù)種出最好的糧食之后，在法律的保駕護(hù)航下使得這些糧食能夠順利變成農(nóng)民兜里的鈔票、市民碗里的佳肴、國家心里的底氣。

2021年作為“十四五”的開局之年，如何找準(zhǔn)方向起好步至關(guān)重要，內(nèi)需、創(chuàng)新和安全無疑將是這一階段的關(guān)鍵詞，這就需要我們通過提振內(nèi)需來引領(lǐng)創(chuàng)新從而保障安全，故而以完善轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)立法為突破口有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用正當(dāng)其時(shí)。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“只有立足自身，把國內(nèi)大循環(huán)暢通起來，才能任由國際風(fēng)云變幻，始終充滿朝氣生存和發(fā)展下去。”[18]誠如斯言，藍(lán)圖已經(jīng)繪就，唯有砥礪前行。