新型政黨制度在國家治理體系中的作用機制研究

石文龍

（上海師范大學，上海200234）

改革開放以來中國的成就舉世矚目，成就了至今在理論上尚未予以充分說明的 “東方奇跡”。2020年的新冠疫情讓全世界進一步看到了中國的實力，盡管以美國為首的西方國家在口頭上抹黑、妖魔化中國，但在內心中不能不驚嘆中國在防疫中所展現出來的驚人的能力。那么“東方奇跡”是怎樣成就的？相應的新型政黨制度作為政黨政治的新范式具有怎樣的制度優勢？特別在具有中國特色的新型政黨制度是如何在國家治理體系中發揮作用的？本文擬就此問題展開分析研究。

一、基于同心圓機理形成的政黨合力、政治共識與制度向心力

何為新型政黨制度？就制度結構而言，新型政黨制度主要包括了三方面的重要內容。首先，在制度內容上，指的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。其次，在制度性質上，新型政黨制度是我國一項基本政治制度，這是與我國人民代表大會制度相適應的制度形式，它與民族區域自治制度以及基層群眾自治制度一起，共同構成了我國的基本政治制度，并且都已經寫進了我國的憲法文本之中。最后，在制度由來方面，新型政黨制度是中國共產黨領導中國人民的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。新型政黨制度為中國所特有，其作用機制或者機理可以歸結為同心圓理論或者同心圓法則。同心圓理論本來是城市規劃理論的諸多理論之一，該理論是1925年由美國社會學家帕克 （R.E.Park）與伯吉斯 （E.W.Burges）等通過對美國芝加哥市的調查，總結出城市人口流動對城市功能地域分異的5種作用力：向心、專業化、分離、離心、向心性離心等。我國的同心圓理論源之于黨的十九大報告，報告在論述統一戰線事業時強調要“找到最大公約數，畫出最大同心圓”。現在同心圓理論涉及了政黨合作、軍民團結、民族團結、網上網下等多個方面。其在國家治理體系中具體發揮作用的機制與機理如下：

1.執政黨與參政黨兩者在國家的政治地位上：平等但不對等、合作但不同一。在黨際關系中，中國特色的多黨合作制度展現了全新合作模式，就執政黨與參政黨兩者的主體地位而言，中國共產黨是執政黨，民主黨派是參政黨，中國共產黨領導、多黨派合作，中國共產黨執政、多黨派參政，這是我國政黨制度的顯著特征。與西方的政黨制度相比較，有“打橄欖球”和“唱大合唱”的說法。“西方的政黨制度是‘打橄欖球’，中國的政黨制度是‘唱大合唱’”［1］，這一比喻形象地說明我國政黨制度的特點和優點。在具體的運作方式上，“中國新型政黨制度在黨際關系上呈現出自身的鮮明特色，具體表現為平等但不對等、參政但不分權、監督但不制衡、合作但不同一等四個方面，從而使得這項制度也呈現出自身明顯的一些功能優勢”［2］。因此，不同于西方的政黨制度，中國的參政黨是民主型的政黨不是在野黨，是合作型政黨不是競爭黨。新型政黨制度的精髓在于將民主型政黨制度與合作型政黨制度融為一體，有效地避免了西方國家兩黨或者多黨之間的“惡性”競爭與無效爭辯。

2.在權力分配方面，兩者的合作方式是參政但不分權，監督但不制衡。在我國參政黨不是反對黨，中國共產黨和各民主黨派有著共同的根本利益和共同的目標，都以四項基本原則為共同準則，以民族復興為共同理想。各民主黨派都參加國家政權，參與國家事務的管理，參與國家大政方針和國家領導人選的協商等。我國的政黨制度能夠實現社會發展和國家穩定的統一，能夠兼顧活力和效率的統一。而且正因為新型政黨制度是從中國土壤中自發自然地生長出來的，其原生性特點也說明其更加適合中國國情，更加具有制度的合理性、正當性。新型政黨制度整合了各方面的政治力量，反映了各方的利益訴求，通過“參政但不分權，監督但不制衡”合作模式確保了政治共識的形成，執政黨與參政黨兩者形成了國家富強、民族振興、人民幸福的政治利益共同體，這一共同體保證了國家的政治穩定與安全，確保了國家治理中的民主與效率、穩定與公正的有機統一。

3.在具體工作方面，執政黨與參政黨兩者是補臺而不拆臺的親密友黨。在政黨制度的實踐中，執政黨與參政黨相互合作，民主黨派是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會主義參政黨。因此，在參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商的履行過程中，各民主黨派能夠成為中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事，建諍言、獻良策，努力踐行“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”①，共同致力于中國特色的社會主義建設事業。對此，習近平總書記曾以“千篇著述誠難得，一字知音不易求”作喻，強調要用好政黨協商這個民主形式和制度渠道，有事多商量，有事好商量，有事會商量，補臺而不拆臺。這一制度的工作理念，符合中華民族傳統文化中的“以和為貴”的特質，這也是新型政黨制度的文化基礎。

可見，新型政黨制度是國家治理體系現代化的“定海神針”，這一制度確保了政治安全與制度效能，有效地推進了全社會政治共識的達成。這在2020年的新冠疫情中也得到了證明。

二、新型政黨制度在求同存異基礎上形成了巨大的政治包容力

團結和民主是人民政協工作的兩大主題。全國各族人民的大團結和各方愛國力量的大聯合，是中國特色社會主義偉大事業取得勝利的重要力量和基本保證。人民政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織，體現了中國特色的政治包容性或者說包容性政治。所謂包容性政治，“簡單地講，就是指某種政治體系涵蓋和協調政治共同體內部各利益主體之需求的性質和能力，以實現其特定的歷史政治任務”［3］。新型政黨制度充分體現了政治包容力，其具體機理表現為：

1.充分展現了一致性與多樣性的關系。2015年5月，習近平總書記在中央統戰工作會議上指出：“做好新形勢下統戰工作，必須正確處理一致性和多樣性關系，不斷鞏固共同思想政治基礎，同時要充分發揚民主、尊重包容差異，盡可能通過耐心細致的工作找到最大公約數。”在我國的政黨制度中，一致性和多樣性具體表現在很多方面，其中特別重要的表現在如下幾個方面：一是在我國的統一戰線領域，目前中國共產黨領導的、以工農聯盟為基礎的統一戰線，包括了全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的聯盟，包括香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和海外僑胞在內的最廣泛的愛國統一戰線。黨的十九大將致力于中華民族偉大復興的愛國者納入了愛國統一戰線的范疇，并寫入黨章。二是在中國的政黨結構上，一個執政黨與八個民主黨派共同構成了我國政黨制度的基本結構。三是政治協商會議的組成包括了廣泛的界別。人民政協是按照界別組成的政治組織。由界別組成是人民政協組織的顯著特點。界別反映了人民政協的組織構成，同時也反映了愛國統一戰線的特點。截止2019年4月，全國政協有34個界別，地方政協的情況參照全國政協進行安排。一致性與多樣性關系問題，體現了我國傳統文化中的“和而不同”“求同存異”的思想，與中華文明的精神氣質相一致，具有深刻的傳統文化基礎。

2.參政黨的批評建議屬于民主監督的內容，體現了政治包容，確保了機體的思想健康與精神健康。

處理好一致性與多樣性的關系能有效解決統一戰線組織的活力問題，參政黨的批評建議有助于解決執政黨執政思想的健康問題。公民的批評建議權是憲法所確認與保護的基本權利，在統一戰線中，黨派的批評建議具有更為重要的作用。作為執政黨的中國共產黨，其執政權需要不斷受到監督，這也是科學執政、民主執政、依法執政的重要保證。事實上，在統一戰線領域，同樣存在著合作與斗爭的關系，兩者不可偏廢，以確保統一戰線的活力與持續力，做到執政黨與參政黨的政治雙贏。

3.新型政黨制度的組織包容力擴大了中國政黨政治的社會根基。“團結一切可以團結的力量”不僅是毛澤東等老一輩革命家關于統一戰線的重要思想［4］，也是我黨的重要主張。1981年6月十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。該決議指出：“一定要毫不動搖地團結一切可以團結的力量，鞏固和擴大愛國統一戰線。”大團結、大聯合鞏固了執政黨的執政基礎，增加了新型政黨制度的包容性。同時在大團結、大聯合中也要自覺適應各自的差異，解決各自的不同認識與不同利益訴求，彼此尊重。為此，在統戰工作的理念上，要在和而不同的基礎上做到彼此尊重，在思想認識上要做到求同存異，在利益方面做到“合作共贏”。有學者也提出了“合作共贏是統一戰線的本質”［5］。尊重差異，尊重彼此對同一問題的不同看法與意見，在利益方面做到互利共贏，這些都是確保統一戰線持續性發展的重要方法。

三、基于人民政協的制度平臺：新型政黨制度推進多黨合作成為重大制度實踐

中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度是新型政黨制度的兩塊重大內容。人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的組織，是踐行新型政黨制度的重要平臺，是國家治理體系的重要組成部分。各民主黨派、無黨派人士與各團體在政協這一平臺上進行多黨合作的制度實踐，與人民代表大會制度共同形成了我國政治生活中獨有的兩會制度。對此，中國人民政治協商會議章程規定：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”眾所周知人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政，但是這三大職能之間是什么關系？民主監督的性質與作用，特別是政協民主監督與人大監督、社會監督、輿論監督等有什么區別值得思考，這些也是近年來學術爭議的熱點話題之一。

1.政協三大職能的關系與側重。《中國人民政治協商會議章程》等文件對政協的三大職能進行平行的排列②，并對政協的三大職能按序進行了對應解釋，很多人認為政治協商、民主監督、參政議政是“各自獨立”的三者工作方式。如近期有學者提出必須確立“政治協商是核心、民主監督是關鍵和參政議政是體現”的理念，高度重視人民政協在促進和完善社會主義協商民主制度過程中的地位和作用等［6］。對此，我們的主張集中如下幾個方面：

首先，三大重要職能各有側重。政治協商強調的是民主黨派、無黨派、各團體等在政協的舞臺上“共商國是”，強調的是對國家治理的“共享共商共建”的模式，其中對新中國的成立與國家的一切發展成果進行“共享”，對建設過程中遇到的種種問題進行“共商共建”，兩者相互依存。民主監督主要強調的是參政黨對執政黨執政方針、執政行為等進行批評、建議，民主監督是參政黨存在的根本目的之一，是參政黨的工作抓手，沒有民主監督，政治協商與參政議政就因為缺少抓手而容易流于形式。參政議政是參政黨發揮作用的基本途徑，是政治協商與民主監督的前提。因此，三者具有不同的層次，如果僅僅“平行”地理解三者關系，就不能完全看清三者關系的全貌。

其次，在三者的平行關系中，民主監督是重點。理由是，無論從“八字方針”到“十六字方針”，中國共產黨同各民主黨派合作的基本方針的核心在于“長期共存，互相監督”。1979年10月，鄧小平指出，中國共產黨同各民主黨派“長期共存，互相監督”的方針是一項長期不變的方針③。1982年1月，鄧小平出席第15次全國統戰工作會議時首次完整表述“十六字方針”，并在黨的十二大上得以確立。“十六字方針”的確立，進一步強調了共產黨要接受民主黨派的監督。事實上，如果沒有民主監督，長期共存也會因流于形式而使黨派的存在失去意義。

最后，民主監督工作存在于黨派工作與政協工作的始終。值得注意的是，2017年2月，中共中央辦公廳頒發了《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，提出了完善人民政協的五種民主監督形式，包括會議監督、視察監督、提案監督、專項監督以及其他形式監督。可以說這五項監督涵蓋了政協工作的全部。

當然，我們也不能脫離開政協的政治協商、參政議政談論民主監督，這是對政協工作認識中的“一點論”，民主監督作用的發揮離不開政治協商、參政議政，所以我們認為民主監督與政治協商、參政議政為一體兩翼，而不是完全獨立的三個職能。在三大職能中，我們要看到民主監督在具體工作中的重要性，這也是政協工作認識中的“重點論”。正因為民主監督的重要性，所以中共中央會就民主監督出臺專門的意見，即《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，由中共中央辦公廳進行印發，以加強和改進人民政協的民主監督。其他在《中國共產黨黨內監督條例》中，也首次以黨內法規的形式明確了政協民主監督，把支持和保證人大、政府、監察機關、司法機關等國家機關的監督并列予以規定。

2.以“柔性監督”為特征的協商式民主監督豐富了國家的監督體系，豐富了國家治理的新方式。

《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》規定了“協商式監督”，指出：“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”“協商式監督”是對人民政協民主監督的新定位，這一概念的提出與協商民主理論建構有關。協商式監督的價值在于：這一提法明確了政協民主監督的政治性而非法律性功能，非正式意義上的權力性功能或者我們可以稱之為軟權力。民主監督這一性質定位有效地避免了西方政黨之間直接的對抗式監督，突出了“協商式”的柔性監督，并成為了國家監督體系中的新型監督方式。對此，有學者認為：“人民政協民主監督有其自身效力，但這種效力不是以法律形式實現的，而是通過特定的政治路徑、以政治的形式實現的。協商式監督不是無效監督，而是具有特定效力的監督形式，這也是協商式監督不同于其他監督形式的主要特點。”［7］這一特殊的監督方式事實上也強化了政協在國家政治生活中的功能與地位。

3.當前以專項監督開展豐富了國家治理與社會治理的形式。我黨歷來重視民主監督，同時在現實中，黨派的民主監督職能一直被認為是一個“短板”。為提升民主監督的能力與水平，近兩年來，結合城市整治，受同級的黨委委托，在某一段時間以對某個領域的問題進行檢查的專項監督在各地民主黨派開展起來。如精準扶貧、“五違四必”④、美麗鄉村建設等。經過一年左右的實踐，“五違四必”區域環境綜合整治等均取得明顯成效。不僅消除了一批隱患，讓城市更加安全、整潔、文明，同時也為城市發展騰出了新的空間。專項監督工作開展以來，社會治理的工作機制越來越順，國家治理方面也因為增加了民主監督的內容，改變了過去單打一的局面，民主黨派的力量有效地融入了國家的治理體系之中。

四、當前在國家治理實踐中需要豐富與發展新型政黨制度的新舉措

1.按照“四新”“三好”的要求，建設新時代參政黨。2018年2月6日，習近平總書記強調，中國特色社會主義進入新時代，多黨合作要有新氣象，思想共識要有新提高，履職盡責要有新作為，參政黨要有新面貌，引導廣大成員增進對中國共產黨和中國特色社會主義的政治認同，使新時代多黨合作展現出勃勃生機［8］，這就是“四新”一說的由來與內容。2018年3月4日，習近平總書記在全國政協十三屆一次會議期間，希望各民主黨派和無黨派人士要做中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事，增強責任和擔當，共同把中國的事情辦好［9］。這是“三好”的最初來源。打鐵必須自身硬，新時代參政黨的自身建設是多黨合作的組織保證。自身建設具體包括思想政治建設、組織建設、制度建設和參政能力建設等方面。當前在自身建設中，需要進一步加強民主黨派代表人士隊伍建設，完善制度建設，進一步促進民主黨派工作科學化，進一步提升參政議政、建言獻策的水平與能力，努力成為多黨合作事業與政治協商事業的繼承者、實踐者和推動者。

2.更新履職的觀念、方式與方法，與執政黨同心同行、雙向發力。基于中國特色的參政黨是中國共產黨的親密友黨，兩者共同致力于中國特色的社會主義事業，致力于中華民族的偉大復興，為此參政黨要與執政黨同心同行，圍繞國家的中心工作與精準扶貧等專項工作雙向發力。參政黨的民主監督具有柔性監督的特征，因此，在履職理念上要始終與中國共產黨同心同德，在形成高度政治認同的基礎上進行參政議政，建言獻策。在履職方式上要以合作、協商替代西方政黨之間的對立、斗爭的方式。在履職目標上共同致力于國家的安定團結的政治局面，自覺踐行以中國共產黨領導、多黨派合作，中國共產黨執政、多黨派參政的合作局面。

3.新型政黨制度的制度優勢需要進一步挖掘。新型政黨制度不僅有黨內法規的文件予以確認與保障，更有憲法的確認與保障。現行憲法在第三次修訂時增加了這一內容。1993年2月16日，《人民日報》刊登的中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的建議時，并沒有多黨合作和政治協商制度的內容。1993年3月1日，民建中央向中共中央提出了《關于在憲法中明確規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的建議》。1993年3月14日，中共中央向八屆全國人大一次會議主席團提出了《關于修改憲法的補充建議案》。其中第一條就是在憲法的序言第十自然段增加“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過中華人民共和國憲法修正案，把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”作為補充條款寫進憲法。因此，新型政黨制度得到了憲法的確認，具有制度上的最高的法律效力。當前的制度實踐需要將這一憲法制度通過黨內法規、政治文件等多種形式具體化，形成實踐中可以操作的行為準則。

4.增強研究新型政黨制度的理論自覺。新型政黨制度也是社會科學的重要內容，是政治學、法學、黨建研究的重要內容之一。我們注意到目前這三大學科的課程教學較少涉及這一塊內容。在研究方面，從事該領域研究的相關學者不多。值得一提的是，在憲法學領域，有政治憲法學這一學派，但是不涉及到新型政黨制度等相關內容的研究。“政治憲法學直接以人民制憲為主軸，正面對待中國憲法的創設機制，并試圖在政治憲法的結構中，化解憲法的正當性問題，以改革憲法的精神訴求，處理主權與黨權、制憲與憲制、革命與反革命、人民立場與雙重代表、生存與自由等政治憲法問題，從而為政治體制改革提供一個憲法學的路徑。”［10］事實上，新型政黨制度等正是政治憲法學所要研究的主要內容。當前，做新型政黨制度研究的除了極少數高校的研究人員之外，還有各社會主義學院的相關教師，各黨派省級組織與黨派中央的理論研究會。因此，國家需要通過種種方式擴大研究隊伍建設，通過課題經費等方式加大對該領域科研的投入。研究人員需要更新研究方法，以提升對新型政黨制度的深度研究。在中國走向全面復興的路上，我們需要一批有世界影響力的思想家，包括真正的政治學家、經濟學家、法學家以及眾多學人等等，以在學術的層次介紹中國的政治制度，這同樣是中華復興道路上的大事。

5.在國際統一戰線中講好中國政黨的故事。因種種原因，這次疫情讓我們看到部分西方政客對中國并不友好，這一現實可以讓我們的民眾更加清醒，同時如何跨越這個門檻是我們這個民族必須面對的重大課題。其中講好中國的故事也是主要方法之一，但事實上2020年新冠疫情中的中西之爭，已經跨越了“講故事”的層次，而上升到了輿論戰的層次。那么，無論是講故事，還是輿論戰，當務之急是要解決西方國家對我國的政治認同與制度認同。在政治認同方面，我們要重點解釋好幾個關鍵問題，其中什么是中國特色的社會主義？社會主義與資本主義的區別是什么？社會主義追求的價值目標是什么？過去我們有“不爭論”一說，在今天我們直接面對西方時，還是要說明這一問題。另外，我國現有的24字社會主義核心價值觀與西方國家所謂的普世價值有什么樣的區別？中國的和平崛起將帶給世界什么樣的價值理念與結果，等等。在制度認同方面，需要重點解釋好我國的根本政治制度與基本政治制度，其中包括了我國的新型政黨制度。當前，如何結合疫情講好中國的政治制度，解釋好中國特色的新型政黨制度值得我們深入思考。當然，值得注意的是，講好中國的故事，離不開學者對上述問題進行理論上的闡述與證明，要有一批能夠得到世界認同的理論巨著進行解釋、論證、宣傳，以在理論上說清楚新型政黨制度是人類政治文明的新形式和政黨政治的新范式，并且能夠得到世界的認同。

總之，偉大的時代與偉大的實踐需要偉大的理論，偉大的理論離不開偉大的實踐，同時偉大的理論也發展成就了偉大的實踐。在新形勢下中國新型政黨制度的制度優勢越發明顯，這一制度推進了國家治理能力與治理體系的現代化。同時，這一制度優勢需要不斷地進行理論論證，也需要在實踐中不斷完善，以推動中國特色社會主義制度更加成熟，以早日實現中華民族的偉大復興。

注釋：

①十九大報告中指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”

②中國人民政治協商會議章程第二條：中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商。民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。

③1979年10月，在全國政協、中央統戰部宴請出席各民主黨派和全國工商聯代表大會代表時，鄧小平指出，中國共產黨同各民主黨派“長期共存，互相監督”的方針是一項長期不變的方針。

④“五違”必治：違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住。“四必”先行：安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現象必須整治、違法經營必須取締。