辦學自主權擴大背景下院系行政治理能力提升路徑

陳 思 （浙江大學光華法學院）

一、自主權擴大后院系行政治理能力提升的必要性

當前高校內部治理體系正發生深刻變化，在推進治理體系和治理能力現代化過程中，高校管理重心不斷下移，院系的辦學自主權進一步擴大。行政服務作為高校支撐體系的重要組成部分，是推動學校建設、發展和改革的重要力量，機關管理服務的效能會直接和間接影響教學科研、人才培養等各環節。辦學自主權下沉的核心是“權責利”的轉移，管理重心下移，使院系掌握更多資源配置的權力，從而激發基層辦學活力，隨之而來的是院系的主體責任也更加清晰。面臨新形勢、新問題，則需要院系行政隊伍有更高水平的治理能力，更強的辦學主體意識。

二、院系行政治理能力的影響因素

（一）外部因素

對于院系機關而言，在自主權下放后，人事管理、組織設置、財務管理、教學管理、資源配置、學術管理等權力也隨之下沉，學校“授權”的過程，同時也是院系機關進一步厘清權責邊界，明確自身權責的過程。因此，學校自主權改革政策是推動院系治理能力提升的外部環境因素，而學校機關管理權力的移交則直接觸發院系推進機關治理能力提升。

（二）內部因素

在行政化思維下，院系機關主要在履行行政管理職能，其更多考慮的是如何執行上級機關的決定。在去行政化背景下，加之自主權下沉為院系機關從“管理”到“治理”的轉變創造了必要條件，使得在治理語境下，院系機關會更多考慮如何服務好師生。隨著師生對優質服務的期望不斷增加，這就對管理服務水平提出了更高要求，成了院系機關治理能力提升的內部主導因素。服務對象的參與能夠有效倒逼治理能力提升，機關行政人員作為另一重要治理主體，他們的工作能力、思維方式等都直接影響著行政效能。此外，學院機關作為一個組織，其是否具有組織力、行動力也都和每個個體息息相關。機關行政人員是院系機關治理能力提升的內部主觀因素。除了上述因素外，還有影響治理能力的內部客觀因素，即作為組織運轉重要物質基礎的財、物因素，對此做廣義上的解釋，包括了對行政人員的激勵機制、考核機制、信息技術、辦公自動化的應用等。

三、院系行政治理能力提升的衡量維度

院系行政的治理能力是否得到有效提升，可以從三個維度去衡量判斷[1]：一是治理主體維度，“多元參與治理”是現代治理理論體系中重要的治理范式，指的是多元利益相關主體共同參與內部事務運行的權力結構和治理過程。[2]在院系行政運轉過程中，同樣也涉及多個主體，包括院系行政人員、學校行政人員、院領導、學生、教師，而院系行政治理能力提升，不能僅以院系行政人員業務水平是否提高作為標準，更應當關注服務對象、工作關聯人是否都積極有效參與互動和反饋。參與面越廣、參與程度越深，某種意義上而言，關于服務評價的信度也就越高，對于改進服務的參考價值越大。二是治理方式維度，法律和制度是提升治理能力的重要保障，以法律、規則作為行事的準繩，能夠有效化解行政工作中遭遇的矛盾和爭議，有效預防人為因素導致的違規操作，避免由于主觀臆斷導致的好惡偏好。因此，應當進一步涵養行政人員的制度意識和法治意識。三是治理成效維度，治理成效是治理能力的集中和直接體現。多元的治理主體和制度化的治理方式都是提升治理能力的手段，而判斷治理能力是否有效提升，關鍵性的維度還是在于治理成效，比如行政隊伍的組織力和業務能力是否提高，師生對提供的服務滿意程度，能否滿足學校管理重心下沉后的新要求。

四、院系行政治理能力提升的路徑

從治理主體、治理方式、治理成效三個維度著眼，通過黨建引領、優化結構、深化學習、創新方式、法治思維、加強監督等具體路徑實現治理能力提升（如圖所示）。

（一）黨建引領，不斷提升行政執行力

黨的領導是中國社會治理體系和治理能力現代化的組織保障。[3]黨的十九大報告指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。[4]院系機關承擔著各方面行政事務管理的具體職責，同時也是服務廣大師生的第一線，機關作風和工作效能關乎學院政策的落地執行，關乎凝聚廣大師生形成謀劃學院發展的合力。組織力是組織生命力的表現。以黨建引領，推動全面從嚴治黨向基層延伸縱深發展，將基層黨建工作作為抓手，提升院系機關的組織力和執行力，是全面提升行政治理能力的重要組織保障。

（二）優化結構，不斷提升辦學主體意識

較強的責任主體意識和行政管理能力是院系自我約束的重要支撐。但長期以來，院系對學校的依賴客觀存在，院系行政管理人員的能力素質與學校行政管理人員相比還存在一定差距。[5]院系自主辦學主體意識不足，除了有體制機制的原因，還有主體責任和擔當等主觀層面的因素。從外部關系上來說，需要進一步厘清幾對關系：校院之間的責權劃分應該授權方式而非分權方式；校院之間的工作模式應該是協作模式而非指令模式；校院之間的激勵方式應該以目標為驅動而非以利益為驅動。[6]學校的綜合改革政策，院校協同的治理機制，有助于激發基層辦學自主性和活力。對于院系自身而言，行政機關應當優化機構設置，通過“大部制”改革等對于職能進行重組或調整，以使得權責利進一步統一。加強組織文化建設，以院系機關的共同愿景和辦事服務責任清單制度共同驅動個體提高責任主體意識。

（三）深化學習，不斷提升人員管理水平

人是一個組織最核心的要素，機關行政人員的管理水平、業務能力直接影響著機關工作質量、效果和形象。對照建設效率型、責任型、學習型、服務型、廉政型機關的要求，圍繞以一流管理服務師生的目標，應該從以下幾方面提升院系行政人員管理水平：一是加強教育培訓，讓機關行政人員從事務性工作忙碌中跳脫出來，使“業務充電”成為常態。通過專題學習、實踐學習等提升業務技能、職業素養、戰略思維、國際視野等；二是增進工作交流，搭建院系和校部機關的工作交流機制，包括干部輪崗交流等，形成“上下聯動”的推進機制和“左右聯系”的溝通機制；三是完善激勵機制，針對院系行政人員職業發展需要，形成系統科學的使用培養計劃，通過職級晉升、評獎評優等引導他們向崗位職業化、專業化道路發展。

（四）創新方式，不斷提升服務智能化

治理能力提升需要有效載體。以增加人員編制的方式只能暫時緩解滿負荷的狀態，并不能徹底解決效能問題。行政效能提升的破題之法要依托信息化技術手段。建設網上辦事服務大廳，簡化服務審批流程，讓“最多跑一次”改革落到實處。加強網絡應用，通過釘釘等智能移動辦公平臺，推進視頻會議、網絡教學、數據共享等。

（五）法治思維，不斷提升決策科學性

完善的基礎制度是院系自我約束的重要基礎，進一步健全用好辦學自主權的院系制度體系是強化制度約束的關鍵所在。[7]一個好的制度體系的構建，離不開法治思維的運用。院系治理體系的建構過程中法治思維的運用，可以理解為以下幾層含義，一是管理權需要受到制度的約束；二是在從事管理服務活動時，應該遵循法律法規，在規則允許的框架內進行，使各項事務的開展保持有序、公平；三是減少決策中的人為非理性因素，院系的管理活動有時更像是在“熟人社會”中進行，如果只按照熟人社會的人情、面子行事，容易滋生權力尋租，因而需要法治思維使決策更加科學理性。

（六）加強監督，不斷提升參與治理滿意度

機關治理能力提升的關鍵性驅動力是滿足師生需求，回應師生對美好校園學習生活的向往。在多元參與治理模式下，不同于傳統管理模式的單向性，更強調利益相關方的參與合作。教師、學生、校友等在參與治理過程中，充分表達訴求，通過溝通互動不斷動態調整服務方案，從而提升滿意度，達到“善治”的目標。通過機關考核、服務滿意度評價、工作督查等內外部監督渠道，加強權責的約束。