企業破產法大修

9月8日，企業破產法修訂草案提請十四屆全國人大常委會第十七次會議首次審議。

破產法律制度是市場經濟的基礎性法律制度。早在1986年，我國就制定了企業破產法（試行）。但是，該法當時僅適用于國企，而且被認為過分倚重政府權力，不能成為各種市場主體統一適用的破產制度。1994年，全國人大財經委啟動新的企業破產法起草工作。2007年6月1日，現行企業破產法開始施行，覆蓋所有企業法人。這部法律施行以來，在推動經營主體有序退出、促進公平競爭、優化資源配置等方面發揮了重要作用。

不過，多位受訪者稱，隨著經濟的發展，該法已不適應實踐發展，需要對其修訂。

全國人大財經委提請本次常委會審議的企業破產法修訂草案共16章216條，在現行企業破產法12章136條的基礎上，實質新增和修改160余條，對現行法律作了比較全面的修改。

大修的迫切性

近年來，對現行企業破產法進行修訂的呼聲越來越強烈。

2021年，全國人大常委會對企業破產法進行執法檢查，發現了“不想破、不敢破、應破未破”，破產案件審理周期長，財產保全解除難，管理人制度不健全，重整制度的作用未充分發揮等突出問題。

“近年來，破產案件數量持續增加，年均收結案數量均在2萬件以上，但通過依法破產及時退出市場的規模遠未達到應有水平。”全國人大財經委主任委員鐘山介紹說。

中國人民大學法學院教授、全國人大財經委企業破產法修改工作組成員徐陽光接受媒體采訪時也表示，有一些企業想通過破產進行挽救，也有通過破產來出清的需求，但是由于法律不健全，司法機制不通暢，企業破產法沒能很好地發揮作用。

企業破產法和其他法律規范的銜接也是需要考慮的問題。北京交通大學法學院破產法研究中心主任、北京市破產法學會副秘書長范志勇告訴《中國新聞周刊》，企業破產法和其他法律規范之間的銜接、協調不到位，導致法院辦理一些復雜破產案件缺乏法律依據。而有些地方政府、法院出臺的相關規范性文件，效力層級較低，規范內容不統一，考慮到充分保障債權人、債務人等破產利害關系人的合法權益，不宜長期將其作為辦理破產案件的規范依據。

范志勇還表示，自2017年開始對標世行營商環境指標以來，中國的營商環境全球排名持續提升。世界銀行建立了一整套衡量各國營商環境的指標體系，在其設立的十項一級評估指標中就包含辦理破產。在該指標體系的影響下，中央和地方相繼建立了營商環境的評估工作體系。修訂企業破產法，也是為了進一步優化我國的營商環境。

近年來，對企業破產法的修改逐漸進入實質性階段。2023年9月，十四屆全國人大常委會立法規劃明確，企業破產法屬于第一類項目，為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。

2024年初，中國人大網發布的全國人大財經委報告透露，全國人大財經委已會同有關單位及專家學者成立企業破產法（修改）起草組，深入開展修法調研，廣泛征求各方意見，積極推進起草工作。

主要有哪些亮點？

修訂草案增加了一條規定：“縣級以上地方人民政府建立破產工作協調機制，明確相應部門牽頭履行破產事務行政管理職責，統籌協調破產工作中有關行政事務。”

該規定非常受關注。對此，范志勇告訴《中國新聞周刊》，在處理破產案件時，有時會涉及職工就業、信用修復、社會穩定等大量衍生社會問題。這些問題并非純粹的法律問題，因此無法單獨依靠司法機關去解決，還需要行政部門協助，該機制旨在輔助解決這一問題。

他表示，從2016年開始，經由浙江的探索，各地普遍建立了區域性的破產府院協調機制，由政府和法院協調解決上述破產衍生社會問題，但其也面臨著制度化不足、缺乏法律依據、協調難度大等問題。為建立常態化、法治化的破產府院協調機制，現在于企業破產法修改時增加上述協調機制。

修訂草案還增加了合并破產制度，明確了合并破產的適用條件、程序和效果。

范志勇表示，隨著經濟發展，實踐中企業集團化運作，以及企業的關聯交易越來越頻繁，企業間出現人格混同現象，不利于企業債權人公平受償利益的保障，甚至有些關聯企業設立的目的就是實施破產欺詐。長期以來，關聯企業合并破產制度沒有任何法律依據，而部分地方出臺的相關規范性文件、開展的關聯企業合并破產的實踐，一方面標準不一，不利于法律適用的統一性，另一方面，由于合并破產異議人缺乏救濟渠道，實踐中也出現了濫用實質合并破產制度的問題。

“現在增加合并破產的相關規定，有助于提高關聯企業破產程序的效率和公正性，全面保障債權人、債務人等各方利害關系人的權益。”范志勇表示。

在此次修訂草案中，針對小微企業破產程序，專門增加了一章，也頗受外界關注。

范志勇認為，現行企業破產法雖未將小微企業排除在調整范圍外，但也未針對其設立特殊的破產程序規則，這在一定程度上影響了小微企業破產的效率，增加了小微企業破產程序的成本。

他表示，增加該章，有效回應了其現實需求。“相對而言，小微企業的債權債務關系較為簡單，債權人數量較少，債務人財產規模不大，有必要在現有破產程序規則的基礎上精簡流程，建立小微企業特殊的破產程序規則。同時，小微企業重整有時對于實控人、出資人等主體較為依賴，重整程序的順利開展需要爭取他們的支持，在草案中，也增加了可以保留特定出資人全部或部分股權和控制權的規定。”

是否建立個人破產制度？

是否建立個人破產制度已經成為企業破產法修改面臨的主要爭議。

范志勇認為，長期以來，我國個人破產制度缺失，使我國破產法被戲稱為“半部破產法”，無法全面解決所有喪失債務清償能力的債務人的債務清理問題，出現“救得了企業卻救不了老板”的困境。

此次修訂草案提出，為企業債務承擔連帶責任的自然人股東，可依照破產程序清理債務，并接受全方位的監督，嚴密防范逃廢債風險。

多位受訪者認為，考慮到“欠債還錢，天經地義”傳統理念影響深遠，再加上各地經濟發展水平存在差異，在企業破產法中單獨設立個人破產制度章節的做法并不成熟，所以，修訂草案先行解決個人破產中最為迫切的連帶自然人股東破產問題，而非全面規定個人破產制度。

目前，我國已有部分城市試水個人破產制度。2021年3月1日，我國境內首部個人破產法規《深圳經濟特區個人破產條例》正式實施，《廈門經濟特區個人破產保護條例》也將于2025年11月1日正式實施。

范志勇表示，在地方探索個破制度經驗的基礎上，待未來時機成熟，我國出臺全國性的個人破產制度規范的可能性很大。

深圳市中級人民法院一名法官告訴《中國新聞周刊》，個人破產與企業破產有本質上的不同。個人破產主要是保護“誠實而不幸”的債務人，同時要處理債務問題，企業破產主要是為了處理債務問題。

這名法官認為，在企業破產法中設立個人破產專章難度很大，或許最終只有幾條相關內容。“獨立專章也好，只有幾個條款也好，都會影響深遠。所以（在企業破產法中如何體現個人破產），需要立足實際，充分討論。”