民主責任視角下公共行政的現代化演進

王秋敏

（甘肅政法大學公共管理學院 甘肅 蘭州730070）

縱觀世界各國現代化的進程，其基本趨勢主要表現為經濟的市場化和政治的民主化[1]。為了適應并引導國家現代化的這兩個基本趨向，世界各主要國家紛紛進行治理變革，力圖通過實現國家治理現代化來推動國家現代化建設。而公共行政，以民主政治作為自己的構建基礎和運行背景，既是現代國家治理體系的重要組成部分，又是實現民主治理的有效工具。實現國家治理現代化，必然要求建立一個能夠體現民主精神，貫徹民主價值，積極承擔民主責任的現代化的公共行政。現代公共行政的建立與發展，正是沿著一條不斷加強和改善自身民主責任的路徑進行的，其手段是行政改革，其目標則是保證民主治理的有效落實。

一、公共行政民主責任的釋義

民主，作為國家現代化的基本趨向，已經成為現代國家治理的基本制度安排和價值規范，也代表了轉型中國家政治體制改革的發展方向。民主，從其本質上來說，就是通過主權在民、人民當家作主來維護人民的權益，增進社會的福祉并實現人的自主、自尊和全面發展，民主的價值就在于通過系統、全面的政治制度設計并不斷優化制度的運行機制來保障人民有效地參與國家事務的治理，為人民不斷提高管理自己、決定自己事務的能力提供現實的途徑和手段。通過民主制度的安排，人民不斷提高自己的美德、能力和智慧，并促進整個社會的公正、自由和繁榮。

由于規模、地域的限制和社會分工的發展，現代國家的民主政治在國家層面上都實行代議制民主，并輔以小范圍的直接民主制。代議制民主是指人民通過選舉自己的代表，授予他們制定反映人民愿望和利益的法律和公共政策的國家權力，從而間接實現人民的治理，如此便產生了國家治理中的委托代理關系。作為國家權力之一的公共行政，承擔了執行法律，細化和落實公共政策，管理公共事務的國家職能。由此可見，公共行政的公共性最直觀的表現就在于它所行使的公共權力是國家權力中的一種，它屬于人民，來自人民的委托，并且直接作用于人民日常生活的方方面面。因此，公共行政的目的就是要維護和實現人民大眾的利益，它能否有效地履行自己的職能以及行使職能的方式將直接決定民主的制度安排和價值規范能否滲透于人民大眾的生活，根植于他們的內心深處，使程序民主和實質民主有效地結合起來，真正實現人民當家作主的政治理想。正如戴維·M.利維坦所言：“民主國家不僅需要必須以民主原則為立國之本，而且還要民主的行政，以及貫穿于行政中的民主理念。”[2]

基于以上分析，公共行政的民主責任包括兩個層次：一是公共行政的所有行為和結果必須指向人民的利益，對人民負責，由于代議民主制的主體地位，這種責任，既可以是間接責任，也可以是直接責任；二是公共行政必須創造有利的環境和條件使人民能夠直接參與具體的公共事務的治理過程，包括決策、執行和監督，通過行政參與實現人民的當家作主和自我發展。公共行政這兩個層次的民主責任比較抽象，它需要具體化為每個行政人員的職責和義務，要落實到公共組織中每個成員的現實行動上，公共行政的民主責任能否實現，關鍵在于擁有負責任的行政人員。庫珀認為：“在公共組織中保持負責任行為一般有兩種途徑，內部控制與外部控制。”[3]外部控制就是通過法律、規則、制度等外部因素強行對公務員個人進行控制，以獎勵為引導，同時以處罰相威脅；內部控制則依賴于公務員自己內心的價值觀和倫理準則，它們會在缺乏規則和監督機制的情況下，鼓勵公務員個人采取合乎道德規范的行為。

二、公共行政現代化的歷史演進

公共行政現代化是國家現代化發展的必然要求，也是國家治理現代化的重要組成部分。依據國家現代化的發展進程及其階段性以及為此展開的國家治理變革，公共行政的現代化包括公共行政的理性化與民主化兩個階段：第一次現代化是現代官僚制的建立與發展，目標是實現公共行政的理性化。所謂公共行政的理性化，主要是指政府運用不斷進步的科學和技術加強自身建設，努力提高管理效能，積極介入社會經濟生活，自上而下地推動國家的現代化進程。第二次現代化就是當今世界各國政府所進行的治理變革，目標是超越官僚制，推動公共行政的民主化。公共行政的民主化是指政府以民主價值為行為準則，通過行政參與和分權不斷提高自己的民主作風，在自身與社會、與公民的互動和相互支持中提高自己的績效，依靠平行的社會合作網絡推動國家現代化的發展。公共行政的理性化與民主化構成了公共行政現代化的主要內容，但二者并不是相互排斥、截然分開的，而是統一于有效地實現公共行政的民主責任這個政治發展的戰略目標之中，只不過基于不同的國家現代化發展階段，公共行政的現代化也有不同的側重點。

（一）理性官僚制及其民主責任的實現路徑

理性官僚制又被稱為現代官僚制，以和古代官僚制相區別，由于已經置于現代化的發展背景下，為簡便起見，本文統稱官僚制。官僚制是在西方國家工業化進程中發展起來的一種行政體制，它呼應了工業時代的需要，也推動了西方國家現代化的進程。19世紀后半期，隨著工業革命的完成和工業文明的來臨，美國開始由農業社會轉為工業社會，轉型時期的美國面臨一系列的困境并引發了民主政治的危機，最突出的表現就是壟斷資本家憑借手中的巨額財富不僅影響社會經濟活動的正常進行，還利用兩黨輪流執政的缺陷操控政府，政黨分贓制和恩賜官爵制造成權錢交易，腐敗蔓延，無能之輩充斥政府，政府辦事效率極其低下。同時工業化的發展使得經濟和社會等各種公共事務越發復雜，對政府管理的能力和質量提出了更高的要求，社會矛盾和階級沖突日益尖銳。為此，美國人開展了進步主義運動，并與科學管理運動聯手，強調借助于知識、科學，通過專家治理來整合社會，以理性的力量來制約過于分散的、追求自我利益的經濟實體，從而實現社會利益的最大化。正是在這種背景下，進步人士希望通過促進文官制度的改革，實現政府管理的科學化、理性化和規范化，以此建立一個對民主政治負責任的政府，最終導致了官僚制政府的建立和發展。

基于兩黨制和選舉民主的政治背景，官僚制以政治與行政的職能分化作為建立的前提，并經由韋伯的現代官僚制組織理論轉化為現實中科學高效的管理體制。政治與行政的職能分化最早由伍德羅·威爾遜提出，并由古德諾加以發展。二人皆認為，政治涉及政策、法律的制定和利益的分配，民主的價值理念必須貫徹其中，而行政主要關注法律的執行和政策的實施，是事務領域，是管理問題，追求的是效率。為了達到政府運作的效率標準，公共部門應該師法私營企業管理，應用科學管理的精神、方法和技術，用知識和協調來代替無知和沖突。在威爾遜看來，“人類文明中的現代性與良好行政體制的完善有關。良好行政的體制是等級秩序化的，人員分等級，接受政府核心部門首腦的政治領導。各級行政人員均為訓練有素的公務員”[4]35。威爾遜看到了政治與行政在所承擔的國家職能的性質與內容上的不同，行政保持相對獨立的重要性，但他認為政治必須對行政保持一定的控制，否則，人民的意志和利益就無法得到實現。因此，威爾遜強調“國會是主導的和控制性的力量，是所有動力和管制性權力的中心和源泉”[4]32，“人民的代表在所有政府事務方面是適當的終極權威，一旦這一原則得到認可，全國政治的創始和控制力量就落在立法機關了。立法機關決定要做什么，行政機關只是有責任毫無疑問地服從國會”[4]34。韋伯的思想則支持了威爾遜的觀點。官僚制理論是韋伯現代化理論的核心，對韋伯來說，行政體制的官僚化程度在根本上代表了一個國家的現代化進程。他對理想官僚制特征地描述為人所熟知——建立在法理性權威基礎之上；職務等級原則與層級節制；行政人員專業化與職業化；公務處理規則化與非人格化。韋伯認為，官僚制是一種追求形式合理性的組織管理體制，它準確、快速、連續、統一，具有確定性和可預測性，在技術上高于以前一切的組織形式。但同時，韋伯也看到了“官僚制不僅是一個技術工具；它還是一支具有自身利益和價值觀的社會力量，而且它具有超越其工具成就的社會影響力”[5]。這種偏離是系統的而不是偶然的。鑒于官僚行政在國家治理中的強勢地位，“在現代國家，實際的統治者必然且不可避免地就是官僚系統，因為權力的行使并非通過議會的演說，也不是通過君主的文告，而是通過日常的行政管理，實際上就是通過軍事和民事官員”[6]。韋伯認識到官僚制具有兩重特性——處理復雜社會事務的必要性以及僭越其工具職能的趨勢，如何使官僚制服從于民主統治就成為現代治理最重要的問題，答案就是要有能夠駕馭官僚機構并使之服從政治控制的政治家。

由上，我們可以看出官僚制的民主責任主要指第一個層次，即公共行政應該服務于人民，必須以實現人民的利益和意志作為行為的指向，但這種責任是一種間接責任，責任的落實主要是依靠法律、規則等外部控制形式。由于強調工具理性，公務員要以中立的知能客觀地為不同執政黨服務，內在的倫理自醒并未納入考慮。這種民主責任的實現邏輯是：公民通過政治參與，尤其是選舉活動，促使民選官員和代議機關制定出反映人民意志和利益的公共政策；代議機關通過法治原則控制行政部門，行政部門從整體上對議會負責，忠實地、不折不扣地、高效地執行議會所制定的法律和政策；行政機關采用官僚制組織模式，依靠專業分工和專職化提高各單位的工作效率，以命令等級控制進行整體協作并明確行政責任的歸屬，專職化的公務員組成一個命令鏈條，層層向其上級負責，直至最高行政長官；非人格化的規則和規章使協作進一步加強，在這樣的組織體制下，權力集中，責任明確，行動統一，行政機關能夠高效率地執行和落實公共政策，從而使人民的意志和利益順利實現。這是一個環式的責任鏈條，在這個責任鏈條中，公共行政對人民利益的服務和負責是通過向議會和民選官員的負責來實現的，是一種間接的民主責任。至于公共行政民主責任的第二個層次，人民對行政活動的直接參與則被排除在外。官僚制行政認為，公民參與應屬于政治領域，公共行政強調科學主義、技術理性和工具理性，它是一種職業領域，普通民眾缺乏專業培訓和職務信息，他們對行政領域的指手畫腳會妨礙政府的有效運作，損害公共利益的實現，民主反而不能實現，因此，公民參與應遠離行政領域。

官僚制行政將公共行政的民主責任界定為落實公共利益而不是界定公共利益，以效率作為自己的行動邏輯，以科學理性排斥公民參與，這種民主責任的間接性和不完整性以及為實現責任所采用的封閉的集權管理體制使它飽受詬病，并引發了公共行政的合法性危機。公共行政的間接民主責任若要真正落實，前提是代議民主制度的完美運行。然而在現實的政治生活中，利益的多元化和資源的有限性，再加上人的自利本性和有限理性，民選的政治官員未必能制定體現人民意志和利益的公共政策，人民也未必能夠通過民主選舉來有效地影響和制約政治官員，代議民主制的缺陷已為政治學家和經濟學家深入研究，在此不再贅述。更為重要的是，在實際的政治運行中，政治與行政二者緊密互動，相互滲透。行政實際上介入了政策的制定，而政治也在影響政策的執行。行政官員通過政策制定過程中的咨詢權和建議權以及大量的行政自由裁量權事實上承擔著政策制定的功能。但是，人民大眾并不能直接參與行政管理領域，他們缺乏有效的手段來影響和制約行政官僚，既如此，如何判斷行政官僚是按照人民的需要和利益而不是根據自己的利益和判斷來行動？同時，專業技術和職務信息的優勢在一定程度上架空了國會對行政部門的有效控制，國會對此的反應是進一步的立法和規則控制，這又損害了行政自由裁量權的行使，并造成文牘主義、刻板主義，降低了政府的辦事效率，官僚制反而變成了低效的代名詞。封閉的集權管理體制更是形成了官僚制行政的悖論：為了實現民主政治，行政組織應采取集權管理方式，民主的結果需要通過非民主的過程來得到。威爾遜認為，權力越分散，它就越不負責任，建立一個控制等級體制的單一權力中心更有利于提高效率和履行責任。但是事實與當初的設想有所出入。在集權行政體制當中，命令和權力自上而下運行，決策信息確卻是自下而上流動。下級人員，即便對上級的決策有所質疑，但在申訴無效之后，必須遵照執行。基層官僚直接面對民眾，最了解社會需求，掌握大量的信息，但被排除在決策之外。而且，以職業發展為目標的行政官僚，孜孜不倦地追求更多的提升機會，而提升又依賴于上司的推薦，公務員勢必會討好和取悅其上司，有利的信息向上匯報，不利的信息瞞而不報，結果就是決策失誤，控制失效。所以，政府最終提供的產品和服務未必能滿足公民的需要和利益，但這種等級控制和行政命令的思想與行為卻由原本是官僚制組織內部的行動邏輯演變成官僚制組織處理與人民大眾關系的行為模式，人民由國家的主人淪落為官僚制政府的臣民，人民主權的理想不但沒有得到維護，反而受到損害，公共行政的合法性由此受到質疑。更重要的是，民主不僅是一種價值，一種制度，它還是一種手段，一種工具，人民當家作主，不僅僅是為了保護和實現人民大眾的利益，還要通過這一制度的落實實現人的自主、自治、合作、奉獻，從而促進人的全面發展。國家的現代化既依賴于人的現代化，也指向人的現代化，國家發展的最終目標是實現人的自由、尊嚴和幸福。官僚制推崇非人格化和照章辦事，強調命令服從關系，但制度規章不可能考慮到一切情況，在本該由個體官僚創造性解決問題、主動承擔責任的情境中，由于懼怕觸犯規則，受到紀律懲罰，這些工作人員往往采取拖延、逃避的態度以推卸責任，個體官僚的能力和職業道德無法得到鍛煉和提高，同時組織也日益喪失活力和對環境的靈活應變能力，日趨僵化保守。心智未得到充分自由發展的行政人員，放棄了獨立自主的思考和自省，一味地消極被動服從上級的命令，一旦政治官員下達了錯誤的命令，他們所掌握的技術理性，不但不能成為實現公共利益的有效工具，反而變成了推行“行政之惡”的利器。所謂“行政之惡，是由普通人———行政官僚在一種集體無意識的情況下一手造成的，是在合法的、正當的、合乎常理的程序中一步一步制造出來的。他們在制造和參與邪惡的時候，根本意識不到自己的不當之處，在災難發生之后，他們也不覺得應該對災難的后果負責”[7]。手段和目的背道而馳，恰恰是人類理性的湮滅。至于普通人民大眾，由于缺乏管理公共事務的能力，只能等待代表國家權威并高高在上的政府的憐憫和施舍，渺小的公民個人匍匐在巨大的官僚機器腳下，人的自信、自尊從何而來，公共精神和公民美德又如何培養？沒有人民對公共治理的積極參與，沒有人民對政府的支持和幫助，政府單憑一己之力，面對越來越復雜的公共事務，表現得越來越力不從心。官僚主義思想的擴張，損害了個人和整個社會的自主意識和責任意識，使國家治理的社會土壤日趨貧瘠，可以說，沒有積極奉獻自己智慧、美德和能力的現代化公民，就沒有整個社會的發展和繁榮。公民的行政參與不僅是實現和維護人民利益的手段，更是民主的本質和目的。官僚制行政民主責任的缺陷引發了政府治理的危機，世界范圍的政府治理變革由此拉開序幕，公共行政的現代化進入了第二發展階段。

（二）當代政府治理變革及民主責任的實現

官僚制自誕生以來受到過種種非議，但由于它適應了工業社會大生產和民主政治平等化以及公共行政復雜化的需要，那些批評和指責并未對它構成真正的威脅。隨著信息時代的來臨和經濟全球化的發展，國家治理呈現出巨大的復雜性、動態性、多樣性，單中心的集權的官僚機器越發顯得笨拙和低效。1968年，為了應對美國社會的復雜和動蕩，以沃爾多和弗里德里克森為代表所發起的新公共行政運動就對官僚制行政進行了激烈的批判。新公共行政思想強烈抨擊官僚制將效率作為公共行政的核心價值，認為公共行政的終極價值是對社會公平與民主的維護，理性的官僚制熱衷于等級壓制，缺少人文關懷，既無力管理好組織內部，也無法應對外部環境。行政人員不是中立的政策執行者，他們在許多重要的方面影響政治，并引導社會價值觀的建立，應該對公平承擔更大的責任。為實現公平，公共行政必須有代表性和回應性，通過分權擴大參與，增強社會的責任感。這里的參與既包括當事人對行政機關事務運作上的參與，也包括組織決策中下級成員的參與。新公共行政倡導通過民主行政實現社會公平，并強調通過構建公共行政官員所應遵循的價值規范和倫理準來促使行政人員正確地行使自由裁量權以便更好地承擔民主責任。1973年，文森特·奧斯特羅姆教授出版了《美國公共行政的思想危機》。文森特以公共選擇理論為基礎，構建了一個不同于官僚制行政的民主制行政。民主制行政的核心內容是打破等級結構，廢除單一權力中心，進行分權，發展多元的、交疊管轄的政府機構，采用多中心治理，通過制度安排加強各種公共組織的合作與競爭，理想是建立一個公民自主的自治政府，自治政府應該落實到基層，從鄉鎮、鄰里開始做起。此時，公共行政開始注重和強化第二層次的民主責任，即通過民眾對行政過程的參與來實現民主治理，并以此作為政府治理改革和公共行政現代化發展的切入點。這兩種改革思想為新公共管理運動的產生做了一定程度的理論準備。20世紀70年代末80年代初，以英、美兩國為首掀起了一輪被稱為新公共管理的行政改革浪潮，這股改革浪潮很快波及發展中國家，中國和蘇聯也在同一時期改革，從而形成了世界范圍內的政府改革運動。

被稱為新公共管理的政府改革，是在現代化的推動力和官僚制行政所引發的政府管理危機的壓力雙重作用下所進行的一次民主治理模式的轉型。一方面，經濟全球化和信息社會的來臨，使人類社會更加復雜、動蕩，對政府的治理能力提出了更高的要求，信息技術的革命則為建立更加高效、靈活、透明的現代化政府創造了機會；另一方面，20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，造成西方各國政府財政赤字不斷擴大，福利國家不堪重負，并引發了一系列的社會與政治問題，民眾對公共服務提出了更多的要求，但官僚制政府臃腫龐大，行動僵化，效率低下，與私營管理的創新與高效形成了鮮明的對比，由此引發了政府的治理危機，以“改革官僚制”“突破官僚制”為口號的新公共管理運動從此拉開大幕并席卷全球。新公共管理以經濟學理論，尤其是公共選擇理論和新制度經濟學理論為基礎，采用私人部門的組織結構和管理技術，運用市場化的運作模式再造政府。改革一手指向公民，在具體的公共服務的供給過程中，通過消費者主權機制和業務流程再造，把抽象的公民轉變為市場機制中具體的顧客，政府必須以具體的顧客的愿望和需求為導向，聆聽顧客的心聲并積極回應，這就使得民眾能夠參與公共服務的決策，增強對公共服務供給的影響，并使政府更加透明、公開。以顧客為導向同時也意味著官僚應直接對公民負責，責任更加明確和直接。另一手指向官僚制組織，采用私營部門的管理技術和方法重塑行政組織的結構和管理模式。在組織內部管理上，構建分權的、專業化的執行組織，廢除繁文縟節，采用績效考核與績效管理方法，強調結果導向，運用更富有彈性的用人制度和薪酬制度。在組織外部關系上，將競爭機制引入公共領域，采用私有化、合同承包等方式，破除官僚政府對公共服務供給的獨家壟斷，鼓勵私營企業、社會組織投資和經營公共服務性項目，放松政府私營企業的管制，以便在公共部門與私營部門之間、公共部門各機構之間以及私營企業之間展開競爭，既能減縮政府規模，又能提高公共物品及服務供給的效率。

新公共管理改革一方面通過技術理性提高政府的工作效率，利用信息技術進行流程再造，提高服務質量，從而更好地滿足顧客的需要。另一方面，新公共管理主張行政人員參與政策制定，積極與民眾交流，傾聽民眾聲音并及時反饋，這種直接的民主責任機制，大大提高了政府對公民的回應力，這要求行政過程應具有更大的透明度、公開性，民眾享有更多的知情權。新公共管理強調民眾直接參與公共治理，建立和創新各種公民參與機制，鼓勵民眾與政府合作解決公共問題，政府要更多授權給社會公民組織，采取公私合作、服務外包等方式，讓社會參與到公共服務中。這要求政府進行縱向分權，中央向地方分權，上級向下層管理者分權，政府向社會分權。同官僚制相比，新公共管理對代議民主制下特殊利益集團可以通過民主程序操縱公共政策，影響政府的公正性從而造成民主的危機進行了矯正，試圖通過一種民主行政的方式，增加直接民主的成分來提高人民的自主治理能力，并重新獲得對政府的控制，它使公共行政能夠承擔更加完整的民主責任，這是它的進步之處。為適應信息時代而發動的新公共管理改革既注重公共行政的科學化與理性化，又注重公共行政的民主化，希望通過推進公共行政的科學化和民主化來構建信息社會所需要的公共管理模式。但新公共管理過于依賴市場機制和現代企業管理方法，沒有看到私營管理與公共行政在本質上的區別，強調公共行政的管理性而忽略了它的政治性，把公民降低為顧客，無意中使國家的主人變為客人；以管理責任取代民主政治責任，使政府在追求效率的過程中反而遺失了公共性價值。它強調人的自利本性，希望通過采用企業管理的激勵機制引導行政官員在追求自己利益的過程中促進公共利益的實現，雖然有其合理之處，但卻導致行政人員公共服務精神的消失和對公共利益的懈怠，再加上以結果為導向忽視對過程必要的監管，削弱對行政人員外部控制的同時又沒有加強甚至是弱化他們內在的控制力，民主責任貫徹機制的缺失給公共利益帶來重大損失。它將政府的作用界定為“掌舵”而不是“劃槳”，其實是用一個“行政中心論”取代了另一個“行政中心論”。正如登哈特夫婦所言，“當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船”[8]。

20世紀90年代，隨著信息革命和經濟全球化的深入發展以及各國行政改革的持續進行，治理理論興起，為國家治理改革和公共行政的發展提供了新的理論支持和指導。由于治理可以運用于不同的學科和語境中，對于什么是治理，學界并沒有一個統一的界定。“評論家已經區分出了治理研究的三大學派，即公司治理、善治及公共治理。”[9]5考慮到公共行政的主要任務是公共政策的實施與公共服務的提供，在公共行政領域，用公共治理能夠更好地解讀這一任務實施狀況的發展變化。Stephen P·Osborne認為：“公共政策實施和公共服務提供已經經歷了三種體制：一是從19世紀后期到20世紀70年代末80年代初持續較長時間的公共行政；二是從20世紀70年代末80年代初發展到21世紀初的新公共管理；三是自那以后出現的新公共治理。事實上，新公共管理時期是具有集權主義、官僚主義傳統的公共行政和處于萌芽狀態、具有多元主義特征的新公共治理之間的一個相對短暫的過渡階段。”[9]1為了有效治理高度復雜、動態和多樣的信息社會，公共治理主要表現出如下特征：公共治理主體的多元化，公共部門、私營企業、社會組織和公民等各種相互依賴的行動主體共同致力于公共服務的提供；公共決策的復雜性要求各治理主體共享技能、金錢和信息，同時也共享裁量權；各治理主體之間的協調機制不再依賴官僚制的命令服從關系，主要通過平等協商，合作共享和自主自治的網絡來取得一致行動；不同性質的治理主體秉持不同的價值，這要求更多的理性溝通，更多的理解和寬容。公共治理認識到信息時代政府作為唯一權力主體的單中心治理模式的局限性，強調多元主體對公共治理自由平等的參與，通過理性的對話商談取得共識建立合作，實行權力和利益共享，這一切不僅為社會提供了更多的公共服務，促進了更大的公共利益，更重要的是，在此過程中，鍛造了一批具有美德和公共精神的現代化公民。此時的公民，不再局限于狹隘的短期的個人利益，而能在更廣闊的社會視角下理解公共需要、自我利益和他人利益，他們積極主動參與公共事務，對他人尊重、信任、包容，自律且負責，這反過來又進一步提高了政府的治理績效。顯然，公共治理意味著政府要承擔更加直接和完整的民主責任，行政人員不僅要民主行政，還要對現實中的價值沖突和人性的缺陷有客觀冷靜的認識和理解，運用自己的專業知識和經驗智慧，設置規則和程序預防決策中的扯皮和低效，并利用迅速發展的通信技術和信息技術實現信息共享和協調行動，構建多樣化的行政參與途徑，制定糾偏機制和責任追究機制，這一切都需要制定科學的制度、規則和程序，還需要培養各治理主體的公共價值觀。為了實現有效的合作，需要同時推進公共行政的民主化與理性化，但此時，價值理性引導工具理性，手段和目的實現了統一。

三、啟示

改革開放40多年以來，我國多次進行以轉變政府職能為核心的治理體制改革，極大促進了市場經濟的發展和完善，不僅創造了大量的物質財富，還喚醒和增強了各社會主體的權利意識和自主意識。在信息化和經濟全球化不斷深入發展的今天，中國政府一方面充分利用信息技術革命，積極采用一系列新的管理技術，包括移動互聯、人工智能、大數據技術、云計算等等，利用這些先進的技術，進行結構調整、流程再造和團隊式合作，不斷提升自己的治理能力和效率，迅速提高了中國公共行政的科學化水平；另一方面，政府經過多年探索實踐，不斷開拓和豐富民眾參與公共治理的渠道和方法，除了常規的聽證會、座談會之外，政務熱線、微信微博、市長郵箱等媒介，云上協商會議、線上投票表決等新的治理方法，不僅提升了政府對民眾的回應性，還使民眾能有效地參與到政府的行政過程中，公共行政的民主化程度也在不斷深化。雖然中國公共行政的現代化與西方發達國家呈現出相同的趨勢，但行政生態學理論告訴我們，一國政府行政改革的措施與行政發展的路徑應當是由該國政府所面臨的具體國情和現實任務所決定。建設“服務型政府”的改革目標宣告了中國公共行政必須承擔民主責任，但我國的社會主義性質和歷史傳統決定中國公共行政實現民主責任的具體措施不同于西方發達國家，仔細研究西方公共行政的現代化進程，我們得到以下兩點啟發：第一，西方國家公務員實行政治中立是基于其兩黨制的政治背景，而中國要想迅速推進現代化進程，取得跨越式發展就必須堅定不移地堅持共產黨的長期執政和全面領導，因此，黨對行政的政治領導、組織領導和價值引領是增強政府責任心和回應性的關鍵，黨的政治理想和政治信念必須滲透于公共行政的科學化進程，以黨內民主建設和全心全意為人民服務的價值理念來驅逐官僚主義作風。第二，西方發達國家推進公共行政民主化的基本前提是代議民主制度的成熟，在我國，作為權力機關和代議機關的人民代表大會的作用并沒有完全地發揮出來，必須進一步完善人民代表大會制度，使人大能真正發揮其立法和監督職能，督促公共行政切實履行其民主責任。

綜上所述，西方公共行政的現代化過程就是一個由專注于實現第一層次民主責任轉向同時注重實現第二層次民主責任的過程，由強調建設一個仁慈、公正、高效的權威政府轉向建立一個更加民主、開放，更具有公共服務精神，更懂得以平等的態度與公民和社會加強合作的政府，是一個先注重科學行政，再注重民主行政，最后以民主來引導科學行政的發展過程。社會主義國家的本質就是人民民主，沒有民主，社會主義相對于資本主義的優越性就不能充分體現出來。中國公共行政的現代化，必須立足于我國政府實現民主責任的立場，結合現實國情，并借鑒西方發達國家行政改革和行政發展的經驗教訓，實現我國政府治理模式的創新。