甘孜州經濟發展和民生保障研究
——基于財政資金對于涉農幫扶的研究

羅 成

(四川民族學院 四川 康定 626001)

建立涉農資金統籌幫扶機制是黨和國家推動“三農”工作的重大決策部署, 是推進脫貧攻堅、鄉村振興的重要保障[1]。甘孜藏族自治州屬全國典型的特殊整體貧困地區(18個縣均為貧困縣，占四川省88個貧困縣的20.45%)。2014年，全州精準識別建檔立卡貧困村1360個、貧困人口51775戶220289人，貧困發生率高達23.17%，貧困量大面廣程度深，是典型的“貧中之貧、堅中之堅”。因此，形成了涉農資金整合使用的中心目標和核心任務。基于甘孜藏族自治州的現實情況，為了集中財力決戰脫貧攻堅，科學推動鄉村振興。根據黨和國家以及四川省的涉農資金統籌整合政策精神，甘孜藏族自治州進行了“建立涉農資金統籌整合長效機制試點”項目建設。根據《四川省人民政府關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的實施意見》等文件精神，涉農資金統籌整合工作取得了積極成效，為甘孜藏族自治州如期打贏脫貧攻堅硬任務，全州十八個縣(市)如期摘帽退出貧困縣，同全國、全省如期全面同步實現小康提供了堅實的資金保障。

一、四川省甘孜藏族自治州2020年財政經濟概況

(一)綜合經濟

經四川省統計局統一核算，2020年甘孜藏族自治州地區生產總值達到410.61億元，比上年增長3.6%。其中，第一產業增加值80.67億元，增長4.5%；第二產業增加值105.34億元，增長8.4%；第三產業增加值224.6億元，增長0.9%。分區域看，東部地區生產總值189.08億元，增長4.1%；南部區地區生產總值92.88億元，增長3.1%；北部地區生產總值128.66億元，增長3.1%。(1)文章數據來源于甘孜藏族自治州2020年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2021-04-02]. http://www.gzz.gov.cn/gzzrmzf/c100046/202104/af3b21c9057f4927823e8b241955bfde.shtml和甘孜州財政局及相關縣財政局的統計數據，下不再注。

(二)2020年甘孜藏族自治州財政收支概況

收支創新高，結構不斷優化。2020年甘孜藏族自治州各級克服疫情防控、經濟下行等影響，甘孜藏族自治州地方一般公共預算收入首次突破40.11億元，完成預算的105.55%，同比增長17.6%。其中，稅收性收入25.28億元，增長10.8%，占全部收入的63%。財政一般預算支出453.88億元，增長12.9%。其中，教育支出43.67億元，下降1.5%；社會保障和就業支出28億元，下降4.5%；醫療衛生支出32.39億元，增長3.4%；一般公共服務支出49.09億元，增長8.6%；節能環保支出14.59億元，增長38.3%。

二、涉農資金統籌整合具體做法和特色亮點

(一)統籌歸并涉農資金，上下齊抓落實，整合資金管理

深入推進“放管服”改革，充分調動縣(市)統籌整合的積極性，實行涉農專項轉移支付管理資金、任務、權力、責任“四到縣”制度，將涉農資金項目安排交給縣(市)、審批權限下放到縣(市)，實現簡政放權、權責對等、簡潔高效。甘孜藏族自治州制定了財政涉農資金試點計劃后, 各縣(市)加強組織領導, 推動統籌整合工作。各縣(市)制定了相應實施計劃與 推進方案，如《康定市2020年財政涉農資金統籌整合使用方案》《康定市2020年統籌整合財政涉農資金使用安排脫貧攻堅項目方案》等。各縣(市)切實履行計劃與方案，從2016年到2020年，主要圍繞脫貧攻堅進行涉農資金整合使用，取得了較好的成效。

如道孚縣自2016年到2019年，累計統籌整合涉農資金8.3億元，保持80%以上的資金整合率，全力支持脫貧攻堅工作，實現貧困村基礎設施完備、產業發展突出、民生福祉有保障。道孚縣86個貧困村2552戶11871人按照“兩不愁三保障”的要求順利完成脫貧目標，貧困發生率由2014年的23.8%下降至0%。又如2019年，理塘縣將統籌整合資金與脫貧成效緊密掛鉤，統籌整合財政涉農資金38769.82萬元，其中農村基礎設施類整合涉農資金投入25698.12萬元；農業產業發展類整合涉農資金13071.7萬元。堅持“政策打包、項目打捆、資金整合”策略，圍繞“村五有”“戶六有”集中攻堅，取得脫貧攻堅的良好成效。又如，丹巴縣2016年至2020年應納入整合范圍的資金共12.38億元，已整合資金共10.43億元，整合率達84.28%，丹巴縣實際整合率、實際支出率均達到中央績效考核滿分要求。總體上，甘孜藏族自治州財政局在各部門合力推動下，從2016年到2020年統籌整合涉農資金218.13億元，主要在全州農村基礎設施和農業生產發展方面投入13000多個項目，推進了精準脫貧。據統計，2019年底，甘孜藏族自治州18個貧困縣(市)全部摘帽，1360個貧困村全部出列，222986名貧困人口成功擺脫貧困，貧困發生率下降至0.23%。涉農資金統籌整合長效機制項目的實施，為甘孜藏族自治州如期打贏脫貧攻堅硬任務、如期全面實現小康提供了堅實的資金保障，收到了很好的經濟、社會效益。

(二)統籌謀劃涉農資金整合，大力實行“大專項+任務清單”和資金、任務、權力、責任“四到縣”

從“堅持規劃引領”，持續開展涉農資金整合使用。遵循“渠道不變、充分授權，縣級主體、上下聯動,突出重點、統籌兼顧，精準發力、注重實效”的原則,圍繞脫貧攻堅規劃和年度計劃,堅持目標導向和問題導向，有效銜接部門專項規劃，以規劃引領涉農資金統籌整合、集中投入，支持脫貧攻堅、鄉村振興和現代農業發展。“十三五”期間，甘孜藏族自治州統籌整合使用涉農資金192億元，用于農村基礎設施和農業生產發展。

除有特殊規定外，一般只明確方向，不搞項目“戴帽”，實行額度下達資金，賦予縣(市)在資金使用上更多的自主權。對上級戴帽下達的專項資金，由甘孜藏族自治州財政局會同主管部門直接下達;對上級下達使用對象、用途、標準等分配依據明確的未戴帽專項資金，由主管部門提出資金安排方案，經財政審核后下達;對上級下達需進一步明確使用對象、項目、數額的未戴帽專項資金，由主管部門提出資金安排方案，報送甘孜藏族自治州財政局審核后，1000萬元以下的，報甘孜藏族自治州人民政府分管領導、常務副州長審批后下達，1000萬元及以上的，報甘孜藏族自治州政府常務會審定后下達，其中1億元以上的，報甘孜藏族自治州州委常委會審定后下達。

(三)強化統籌整合意識，歸并涉農資金，立足源頭完善涉農資金管理體系

甘孜藏族自治州注重涉農項目與扶貧攻堅目標任務的有效銜接，針對財政資金分配、使用、監督三個環節，結合財政職能職責、主動作為，制定《關于做好統籌整合使用財政涉農資金試點工作的指導意見》《關于進一步轉變財政支持產業發展方式的意見》《甘孜州財經互動“政擔銀企戶”助推脫貧攻堅和鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金實施方案》《甘孜州創新投資收益扶貧新模式試點方案》等一系列指導性文件，形成多元化、立體化，全方位、全覆蓋的財政支持政策體系。通過政府主導、財政協調、部門配合、上下聯動，統籌整合使用各項財政涉農資金，形成溝通協調、信息共享，使用高效、運行安全的涉農資金統籌整合使用工作機制，助推減貧脫貧。

(四)關注貧困戶持續穩定增收成效顯著

按照東部全面推進、南部穩步推進、北部探索推進的總體要求，制定《甘孜州創新投資收益扶貧新模式試點方案》，以資產股權為紐帶，創新投資收益扶貧新模式，開展以“股權量化、按股分紅、收益保底”為主要內容的財政支農項目資產收益扶貧試點工作，千方百計激發貧困群眾內生動力。東部地區以農民專業合作社、農村集體經濟、龍頭企業和種養殖大戶為載體，全面啟動股權量化改革，完善推廣“合作社+農戶+龍頭企業”等利益聯結模式。南部地區根據財政支農項目特性和形成資產類型，至少選擇1個以上載體，穩步跟進股權量化改革試點。北部地區重點在民主管理水平和群眾參與度較高的養殖類專業合作社和旅游開發中，探索推進股權量化試點改革。

如甘孜縣利用格薩爾王城的影響力，當地政府總投資6.3億元，建成占地1455畝的甘孜藏族自治州最大產業扶貧項目和文化旅游項目基地。對109個村每個村建一棟民居，采用招商方式來經營，不管虧盈，都每年上繳村集體30000元，同時要求服務人員盡最大可能解決本村農牧民來民居打工，打工人員保底工資每人每月3000-3500元。截止2020年底，成功簽約入駐商戶202家，實現房租、經營性收入3100余萬元，累計帶動700余人就業，實現每月人均增收近2500元。加快形成“以城帶鄉”新格局，開發農文旅融合休閑旅游項目，集中打造一批鄉村旅游示范鄉鎮、示范村寨示范點，帶動農牧民年人均增收2000元。這樣一來，既解決了村集體收入，又解決了部份農牧民務工收入問題。通過財政支農資金形成資產股權量化的方式，賦予建檔立卡農牧民貧困戶更加充分而有保障的財產權，拓寬缺勞動、缺技術和喪失勞動能力的農牧區貧困戶持續穩定的增收渠道。

又如理塘縣奔戈鄉卡灰村理塘霍曲吉祥牧場專業合作社，公司與合作社達成牦牛肉(奶)長期保價收購協議，采取訂單保收的方式，引領全縣2000余牧戶共1.2萬牧民發展牦牛養殖，實現人均增收1000余元。合作社通過協商，確定為應量化村民持股、集體發展資金股和貧困優先股分別為70%、20%、10%，保障了農牧民增收。

再如爐霍縣2016年至2020年整合資金13.2017億元，其中涉農資金3.4297億元，支出3.1942億元，支出達93.08%，使用效率良好。爐霍還建立了飛地模式的勝煌農業產業基地，按照“土地集中、各村飛地、龍頭經營、入股分紅”的思路，幫助88個貧困村和83個非貧困村，每個貧困村建大篷2個，每個非貧困村建大篷1個，不管盈虧，每個大篷每年分紅3萬元作為村集體經濟收入，持續15年，總收益90萬元，15年后，大棚的產權還是歸投資的貧困村。同時，本地貧困人口100余人在園區務工，上班時每人每天100元報酬，同時給土地流轉金到村集體。

(五)發揮政策杠桿效應，出臺獎補政策激勵機制

2016年，甘孜藏族自治州制定了《甘孜州“六大戰略”財政獎補辦法(試行)》，2020年又制定了《甘孜州州級財政獎補辦法(試行)》，制定了相應的政策內容、獎補程序、監督管理等，主要采取財政貼息、一次性獎勵、財力性補助等方式進行財政獎補，通過實施，激勵推進了涉農資金的整合。發揮財政支持政策的杠桿效應和資金的引導激勵作用，以現代農業園區為載體[2]，大力培育現代農業“10+2”優勢產業，構建起“財政激勵金融、金融推動產業、產業助推扶貧”的新格局和良性機制，引導金融資源和社會資本投向農業農村，有效緩解甘孜藏族自治州農業產業發展過程中面臨的瓶頸問題。州級財政從有限的財力中統籌安排資金，設立貸款風險補償金0.8億元，為理塘高城鵬飛、九龍好兄弟等18戶企業提供貸款3.2億元;設立應急轉貸資金0.32億元，為康定藍逸、青藏谷地等12戶企業提供貸款0.51億元;設立“政擔銀企戶”助推脫貧攻堅和鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金0.1億元，發放貸款248筆，貸款金額1.01億元。縣(市)組建縣域封閉運行的鄉村振興貸款風險補償金1.44億元，采取“政銀擔”或“政銀”模式，發放貸款80筆，貸款金額0.92億元。

三、存在的主要問題

(一)財政涉農資金統籌整合力度不夠

財政涉農資金統籌整合政策有許多詳細規定，需要認真研讀[3]，認真執行，尤其是資金、任務、權力、責任“四到縣”后，縣(市)相關部門需要充分掌握政策才能靈活、能動實施。由于部分縣(市)在實際工作中聯動乏力，整合方案存在資金與項目脫節、可操作性較差等問題。而涉農資金整合觸及一些部門的利益，也遇到一些部門的阻礙，一定程度上仍存在涉農資金整合難的問題。

(二)資金與項目對接不足，部分項目準備不充分，推進緩慢

部分縣(市)涉農統籌整合實施中，項目庫建設不充分，涉農轉移支付資金下達到縣財政后，才忙于確定項目入庫，導致項目數量不足，項目設計不精細，優選項目不多，存在“錢等項目”現象。由于存在一些“重資金爭取、輕項目建設”現象，使一些項目前期謀劃、論證不足，在較長時間里項目還處于規劃評審、項目招投標、項目設計等工作階段，而且一些項目進行招投標還常常流標，導致項目落地難，實施慢；同時對一些開工項目的進度督導不足，也導致項目推進緩慢。

(三)“重建輕管”，影響長效發展

部分縣(市)項目驗收不夠嚴格，項目建成后都要進行嚴格的驗收，由于項目驗收權下放，驗收方式多樣，部分項目在驗收中不夠嚴格，盡管通過驗收，但會影響項目后期發展。一些項目建成后，資產移交不及時、管護措施不到位；要么移交后監管不足，影響項目建成后的運行效益。

四、對策與建議

2017年，中共中央出臺的《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》中明確指出，要“緊緊圍繞實施鄉村振興戰略，將涉農資金統籌整合作為深化財稅體制改革和政府投資體制改革的重要內容。”目前，甘孜藏族自治州涉農資金統籌整合基本完成了脫貧攻堅的任務，從2017年以來，該試點項目在一些縣(市)脫貧后的鄉村振興發展中已經在起著推進的作用。在甘孜藏族自治州全面進入的鄉村振興建設中，涉農資金統籌整合仍將起著重要的保障作用。基于涉農資金統籌整合存在的問題進行完善，有利于鞏固脫貧成果，建立防止返貧長效機制，推進鄉村振興建設。

(一)加強政策理解和執行能力，精準推進政策實施

要推進涉農資金整合政策的宣講、解讀，讓整合部門工作人員熟悉政策，掌握整合技能與實施能力。增強工作人員戰略理念、系統思維，樹立 “大農業、大財政、大預算”的大局意識，打破利益分割格局，提高整合水平，集中資金辦好涉農項目建設，精準推進政策實施。

(二)加強監管與驗收，推進項目高質量如期完成

項目資金按“因素法”等方法切塊下達資金，打破分任務性質、分行業額度的限制，實現跨類資金統籌整合使用，但要加強監管使用。州級涉農資金主管部門、縣(市)政府切實加強組織領導和對項目實施的督導、督查，重點解決部門條塊分割的局面，強化縣(市)項目主管部門和項目實施單位的職能職責和責任擔當。在項目使用資金中，要上優質的、急需的項目，在建設中加強過程性監管，保障進度與質量；要嚴格建成驗收，保障項目高質量完成。要進一步加強扶貧項目形成資產的移交和管護工作，加強項目完成后項目運行效益監管，促進項目資產正常運轉，取得長期效益。

(三) 完善整合制度與配套制度，保障項目實施

涉農資金統籌整合制度要在運行中不斷創新完善[4]，給予縣(市)政府最大統籌空間，根據任務清單和績效目標確定具體實施的涉農項目，明確資金使用負面清單和涉農建設項目審批管理負面清單，不在負面清單范圍內的事項，均可統籌整合使用涉農資金，賦予縣(市)政府充分的資金自主權。明確投入標準、政策目標、實施期限、扶持對象、績效及監督管理要求等。同時要順利推進整合政策，應完善稅收、保險、土地等配套政策。如一些項目獲批后，就因為土地使用無法獲取，導致項目無法實施。針對“錢等項目”現象，應在各縣(市)推進農牧民創新創業教育，扶持農牧民發展特色產業，幫助建立合作社等新興經營主體，推進優質項目申報、建設，形成“項目等錢”的配置機制。

(四)推進資金受益人參與項目整合的機制建設

涉農資金統籌整合是要讓農牧民群眾受益，因此資金統籌整合應充分體現農牧民的真正需求和偏好。要增強農牧民參與財政涉農資金統籌整合的意識與能力。要通過宣傳讓農牧民了解涉農整合資金政策，獲悉涉農資金配置的途徑和方式。應建立群眾信息采集機制，可采用“自下而上”需求表達和“自上而下”決策有機結合的方法，建立涉農部門同農牧民群眾的需求溝通機制，多方收集農牧民群眾意見，保證涉農資金統籌整合使用的針對性和有效性。

(五)加強政策的銜接整合，接續推進鄉村振興建設

一是拓寬資金整合范圍。進一步整合“三農”領域相關的資金，將支持鄉村振興的相關財政資金進行統籌安排[5]。二是拓寬資金支持范圍。脫貧攻堅任務完成后，根據甘孜藏族自治州返貧風險高的現實特點，整合的資金重點還是要瞄準返貧高危區域，加強農業產業發展和農村基礎設施完善，鞏固扶貧成果，防止返貧出現。同時，全面推進鄉村振興建設，把實施鄉村振興戰略作為鞏固脫貧成果的重要舉措，重點突出產業振興、生態振興建設，推進生態型的產業發展模式。三是進一步向縣(市)放權。全面落實“大專項 + 任務清單”管理模式，可按照鄉村振興的重點工作任務，形成資金和項目清單。進一步明確指導性任務允許改變用途、打破行業界限使用。四是推進特色產業群建設。由支持單個產業發展向支持產業集群發展轉變，通過統籌規劃、分項實施、滾動發展，推進有機產業鏈建設，推進一二三產業融合發展，形成產業長效扶貧和推動發展的效能機制。