輔警管理的立法缺失及其完善

于小龍，王紫一文，王守浩

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

一、選題緣由

社會的多元、快速發展，給社會治理提出了多樣化、精細化、專業化等要求。公安執法是社會治理的重要方面，其中輔警的存在及其功能定位的不斷優化升級助力了政府機關特別是公安機關社會治理能力的現代化與體系化，更是極大緩解了政法專項編制不足這一突出矛盾。輔警作為一個龐大的存在于公安機關內部的職業群體，但涉及其管理的行政立法并不充盈，在中央層面只有一部國務院的規范性文件，在中央層面只有一部國務院的規范性文件，部級層面沒有相應的行政規章，地方立法較為散亂。為了更好地規范輔警群體，發揮其在公安執法、社會治理中的重要作用，學者們對其進行了相應研究。筆者通過知網和相關智庫檢索到，各類公安院校、法學院校的碩博論文對其研究較多，而高層次的期刊學術論文較少，其中最具代表性的是熊一新教授的《警務改革背景下我國警務輔助力量建設——以英國和我國香港特別行政區輔警制度及警務改革為視角》。上述研究多集中于對比研究、政策性應對等，對國內輔警管理有一定借鑒意義，在梳理整合上述優秀研究成果的基礎上，筆者結合已開展輔警地方行政立法的省份，以立法（或行者立法）為切入點進行研究，以期用立法引領輔警改革。

二、我國輔警管理立法存在的問題及其原因

輔警管理立法與輔警管理改革相輔相成、互為條件，準確把握兩者的辯證關系對輔警管理具有重大意義［1］。通過完善立法實現輔警管理改革，首先應明確輔警管理過程中存在的各項問題，并分析造成問題的原因，才能實現輔警管理立法的靶向應對，筆者通過對我國現有輔警地方立法的對比研究做以下總結分析。

（一）主要問題梳理

1.管理制度的立法缺失。建立健全輔警管理制度是解決當前我國輔警管理工作的有效路徑之一，圍繞輔警管理“三化”（法治化、規范化、制度化），中央和地方相繼出臺了輔警管理工作的政策文件，為長期有效地做好輔警管理指明了方向。但在具體操作中，地方各自為政，中央政策不能得到完全的貫徹執行。以S 省為例，全省輔警薪酬人均年薪為20000～40000 元，21 個地市州的輔警人員與民警人員的配比達到1：1 的市州，僅有5 個（數據截止2016 年5 月31 日）。全省缺乏統一高效的從省級到縣級的輔警管理、薪資保障、獎懲措施等制度，省內各地輔警隊伍的質量和水平仍然較低。2021 年，S 省實施了省級輔警管理的行政規章，筆者在基層調研、問卷調查中獲取的數據顯示，輔警人員對自己的身份定位、職責職權明晰等較以前有較大改觀，確實展現了立法引領輔警改革的重要作用。目前，我國各地已有的輔警管理制度中，不僅存著薪資制度、獎懲制度的缺失，還有監督制度、內部組織制度等的缺失。

2.職業功能定位的立法缺失。第一，輔警工作定位不明。全國范圍內沒有一部類似于《人民警察法》的輔警相關法律（下文且先稱之為《輔警法》），造成輔警人力屬性錯位。第二，輔警歸口管理落后。因為輔警職能職責不清晰、不明確，職能部門領導身兼數職等原因，公安局等主要管理部門，時常相互推諉，逃避管理責任。第三，輔警招錄體制不科學、不完善。職權內容的不明晰也導致招錄標準的不固定，進而衍生出輔警招錄存在裙帶關系、輔警人員自身文化水平不高、公安專業技能不扎實、多數輔警對輔警工作認知不足等問題，為工作中一系列問題的爆發埋下隱患［2］。另外，工作中輔警面臨著與正式民警相同的職業風險，然而職能定位不明晰、職權內容不具體等也導致了輔警承擔的工作增多責任加重，輔警改革困難加劇，對其的管理工作也日益艱難。

3.管理部門與經費投入的不明確。輔警管理工作涉及面極廣，經費投入巨大。目前的管理模式中，有與相關主管行政機關簽訂勞動合同的、有勞務派遣的、還有已立法省市的公安局主管模式，在涉及到多部門、多警種的配套跟進時，部門之間的相互推諉扯皮是橫亙在立法門前的大山。加之輔警管理經費投入巨大，立法部門在沒有豐富實踐的基礎上制定由誰負責輔警管理經費容易產生諸多問題，而經費跟進不及時則部門預算不足，管理人手不夠則大幅度影響法律法規的實際操作，甚至導致不能盡職履責，形成惡性反復的后果，從而暫時擱置輔警管理的立法工作。

（二）原因分析

前述較為完整地展現了輔警管理的主要癥結，同樣也是輔警管理立法的要害所在。盡管我國輔警地方立法已有2012年“蘇州經驗”的指引（我國蘇州市率先開展了以立法為引領的輔警改革實踐）以及2017 年“深圳樣本”的典范榜樣（《深圳經濟特區警務輔助人員條例》），但我國輔警管理的立法實踐仍然是行邁靡靡，中心搖擺。究其原因，筆者做以下概括。

1.上位法缺失。截止目前，我國尚未制定全國統一的規范輔警人員的法律法規。法律沒有給予輔警相應的地位，各省市不能根據上位法制定符合本地區輔警管理的法規規章，更不能有效的制定配套管理制度，這不僅導致輔警管理立法體系的“群龍無首”，更是制度化缺失的最直接原因。

上位法的缺失還有可能導致下位輔警立法的被邊緣化。地方立法不能依據上位法的規定對實際問題進行規范，各地之間的同類型立法缺乏統一的指導思想，本地立法就只能“偏安一隅”，既沒有被其它地方借鑒的價值，也不能對全國立法貢獻智慧。

2.立法理念偏差。人大立法（特別是全國人大），更愿意關注本地區（全國）民眾關注度高、社會治理更重要的領域，諸如經濟發展、環境保護等方面。考慮到輔警隊伍已有相對確定的行政管理部門，無論是中央還是地方對輔警立法的態度都比較模糊。

誠然，公安機關使用了大部分輔警人員，輔警管理工作職責也主要由公安機關承擔，形式上似乎解決了管理歸口問題。但公安機關日常工作繁瑣、任務艱巨，既沒有明確的規章制度確定其為輔警管理責任部門，管理中又以使用輔警功能為主要目標。此種環境下，公安機關不能及時認識、發現輔警管理存在的問題，更不能及時有效地為立法機構輸送建議，進一步導致各級對輔警立法產生理念偏差和缺少立法動力。

3.研究匱乏。由于各省市發展情況不一，部分省市的輔警管理學術研究不夠深入，輔警研究領域的專門人才匱乏，相關立法理論支撐不足。盡管每省都有一所公安院校，但部分公安院校還停留在專科層次，以教學和公安人才培養為主要工作，科學研究能力不強，針對輔警的研究開展較少。同時，其他法學研究工作人員（特別是從事立法研究的研究人員），考慮到我國人事類法律較多，對輔警立法研究的熱情不足，也使得我國輔警立法研究匱乏。以前述輔警職責功能定位為例：實踐中公安機關以發揮輔警功能為主要管理目標，較少區分輔警職責、功能；學界對其功能定位研究較少；輔警管理工作對外交流相對封閉，不能學習借鑒其他國家的輔警功能定位理論；因此立法實踐中也就存在對輔警功能定位的模糊。

4.其他原因。一是輔警管理系統相對封閉，各地輔警立法實踐溝通交流較少。輔警的內部管理系統存在著故步自封、因循守舊，缺乏完備有效、切實可行的配套規范性文件等問題。而各省市在輔警管理的改革創新和立法經驗上大多各自為陣，沒有有效的溝通交流機制，沒有形成有效的共融互通，不能形成合力［3］。二是人民群眾對輔警身份性質和工作職責的認識程度不夠。輔警人員與人民群眾相互溝通渠道不暢，人民群眾對輔警執法不信任，對輔警工作不理解，人民群眾與公安輔警缺乏雙向互動。三是社會認可度不高。前幾年輔警的負面新聞較多，媒體對輔警職業的正面報到率低，甚至出現了輔警污名化的現象，輔警人員的職業榮譽感也因此下降［4］。社會、公眾的認可度不高、甚至存在負面看法，也導致國家和地方對輔警管理立法的興趣低，立法工作的社會基礎與群眾基礎薄弱。

三、中西方輔警管理的對比與啟示

（一）中西方“輔警”的定義

輔警的概念起源于英美法系，英語將其稱為“SPECIAL CONSTABLE”，直譯為特殊警察，在英國英語中特指輔警，它是正式警力的補充與輔助力量。英國輔警主要來源于社區中有固定職業的人員，具有社區志愿者的性質，同時，英國輔警在法律上被賦予一定權限的執法權，與正式警察一起參與警務工作［5］。西方學者認為，輔警是在警務工作中參與維護社會公平正義，維持社會秩序，保障人民群眾生命財產安全的警務輔助人員，他們可以是社區志愿者，可以是來自非警察行業的兼職人員，此為廣義輔警概念說［6］。

國務院辦公廳印發的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）第3 條規定：警務輔助人員，是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行本辦法所規定職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務輔助工作的人員。地方法規中的表述大同小異，如《山東省公安機關警務輔助人員管理辦法》第2 條規定：警務輔助人員，是指依法履行本辦法規定的輔助性警務職責、納入警務輔助人員用人額度、經費保障列入本級財政預算、由公安機關管理使用、不具有人民警察身份的工作人員。

（二）中西方輔警管理體制的對比與啟示

1.中西方輔警管理體制的對比。英國1831年的《輔警法》，是世界上最早的輔警法。進入新世紀，英國輔警的職權也不斷擴大，職責范圍越來越廣，對輔警的分類也更細化，輔警人員的執法專業化水平顯著提高。歸納西方國家輔警管理制度的特點可發現，這些國家和地區都重視輔警制度建設，注重頂層設計，在上位法層面都有對輔警管理的相關立法，同時完善配套法律法規，規定輔警的志愿服務性質，區分核心警務與邊緣工作，確立嚴格、高效的運行機制，設立嚴格的福利待遇、經費保障，在制度層面上確保了輔警工作的“名正言順”。

我國中央層面僅有一部國務院辦公廳發布的《意見》（既不是行政法規也不是規章，只是一部全國范圍內的輔警管理規范性文件），全國眾多區域根據《意見》制定了相應的實施辦法，這些辦法的法律效力有待考究。部分省份和城市頒布了地方性法規或規章，且各地標準不一，對輔警的功能定位、招聘標準、權利義務、職責職權、后勤保障的設定呈現出“百花齊放”的樣態。

2.中西方輔警管理體制對比的啟示。對比中西方輔警管理體制，我國管理不善的矛頭指向了法律缺失與制度缺陷，輔警管理的“三化”問題盡顯［7］。盡管各地都有對輔警管理的具體適用辦法，但目前取得的管理效果與社會反響并不如預期，只有從源頭上解決這些缺陷，將輔警管理上升到立法高度，形成一部由全國人大或者國務院頒布的輔警管理法律或行政法規，才是在深化公安改革關鍵時期應對輔警管理問題的較優路徑。總體而言，應當先制定全國統一的輔警管理法律法規，規劃好輔警管理的框架性問題；再由地方各級人大或政府根據實際情況，在上位法規制的情況下，制定相應的地方法規或規章；具體實施與執行辦法可由輔警管理部門跟進制定規范性文件，細化管理辦法。這樣自上而下、自下而上雙向耦合的行政立法模式可以較好的實現以立法引領輔警改革。

四、輔警管理立法的完善

在前述比較視域中，我們看到了英國輔警管理的立法完善、分類專業等，也給我國輔警管理提供了借鑒意義。我國輔警管理的全國性法律尚未制定，上位法缺失是各地方開展輔警管理和改革工作的巨大障礙。目前，可在《意見》的基礎上，針對各地差異較大的狀況，盡快制定本省或本市統一的行政法規或者規章，有效解決當前地方輔警管理無法可依的狀況。同時，在全國范圍輔警管理立法制定后，適時調整其與上位法抵觸部分。

（一）輔警管理的組織架構

我國常見的輔警管理模式有兩種，一種是由公安機關直接管理，另一種則由地方政府管理參與其中。筆者認為，各省市應當按照“誰使用、誰管理、誰負責”的原則，建設一支從公安廳到市縣各級公安機關的輔警管理局，管理局領導由公安機關負責人擔任，從事專職管理等工作。將輔警人員從輔警長到普通輔警劃分為十個層級，這樣既可以避免因多重行政主體參與管理導致的工作效率低下、節約行政執法資源，也可以分散部分力量參與到其他重要的公安工作。《輔警法》需要對機構運行、職責分工進行系統設計，各地區根據自己的實際工作需要，在《輔警法》的框架下制定工作細則，細化完善適合自身情況的管理工作體制。財政部門、民政部門、人力資源與社會保障部門等也要制定配套規定，部門之間加強配合，各司其職，各負其責，最終形成合力，共同做好輔警管理工作。

組織建設中，監督機制的建設尤為重要，學者們對輔警監督機制的建立完善給出了較多建議。筆者認為，《輔警法》中可單列專章說明監督機制，也可以采用較為簡略的方式指明參照《政務處分法》《人民警察紀律條令》《中國共產黨紀律處分條例》（值得一提的是，部分地方公安局的黨員發展已有專門針對優秀輔警的名額）等。這些監督機制的建立健全，能增強整個輔警隊伍的紀律約束和從嚴管理，進一步加大對輔警個人評估和檢查監督力度，還可以將輔警隊伍的日常監督管理納入績效考核中，形成一個長效完善的監督管理機制。

（二）輔警人員的身份定位

法律法規只有明確了輔警的身份，使得輔警師出有名，得到社會認可，才能激發出廣大輔警的工作積極性，增加工作凝聚力，從源頭上解決制約輔警管理的各種矛盾。輔警的身份應該是經過法律或行政法規授權，協助公安機關開展部分警務工作的非人民警察，輔警的身份有別于普通公職人員，作為國家暴力機關的補充力量，輔警管理應類似于人民警察的管理工作。《輔警法》可借鑒《意見》的第3條：“警務輔助人員，是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行本辦法所規定職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務輔助工作的人員”。這不僅可以將輔警同城市管理人員、保安、治安聯防隊員等進行區分，為社會大眾重新認識這個群體做好基礎性工作，還可以基于輔警的非人民警察身份，借鑒香港模式，探索建立兼職、公益輔警隊伍等輔警多元分類，構建多元化的公共安全體系。

（三）輔警人員的管理

輔警立法解決的核心問題是輔警人員的管理問題，做好這一立法工作，能較好的實現《輔警法》的良法善治。通過設定一定的目標與壓力，構筑競爭機制，制定約束機制，完善保障機制，可以激勵輔警人員，促進整個輔警管理系統良性循環發展。

1.招聘條件。作為一支紀律隊伍，必須堅決擁護黨的領導，確保輔警人員政治素質過關，踐行為人民服務的宗旨是輔警招錄的首要標準。目前已出臺的地方輔警招錄條件，大多包含了對被招錄人員的審查，但并沒有具體要求為政審，中央立法對此可作考量。

輔警面對復雜的警務工作，需要掌握足夠的警務技能，同時作為授權行使國家公權力的人員更應注重個人素質。這就要求對輔警的年齡、身體素質、教育文化水平、違法犯罪記錄、個人征信記錄等進行嚴格篩選，確保輔警人員的自身水平過硬。對于社會涌現出的杰出優秀人物，公安政法類院校畢業生，退伍軍人以及英雄模范代表的家屬參與輔警人員招聘的，在同等條件下應當優先錄用。

2.工作職責。實際工作中，因警務工作的突發性，警力的有限性，時常會出現對輔警工作職責內容進行突破，其中既有贏得贊譽的一面，也有引來巨大爭議的一面。輔警的輔助性和警務性決定了輔警和整個隊伍是被法律法規授權的“行政執法主體”。因此需要明確輔警的職責范圍，確定輔警分類，對從事勤務類與文職類輔警工作細化。

文職輔警應當以文書助理、檔案管理、接線查詢、窗口服務、證件辦理、信息采集與錄入等行政管理工作為主。心理咨詢、醫療、翻譯、計算機網絡維護、數據分析、軟件研發、通訊保障、視頻監控、實驗室分析、現場勘查、檢驗鑒定、交通技術、警犬訓導、無人機操控、新媒體管理等技術支持工作還應當具備相應的資質認可。勤務輔警應當以協助治安管理和服務活動，協助行政案件整體流程辦理，協助公安機關監管場所的管理勤務，協助維護大型公共活動秩序，協助參與突發事件處置等工作為主要內容。

3.管理經費。充足的經費保障是充分發揮輔警隊伍協助公安部門維護社會公共秩序、準確履行職責的重要物質條件，也是促進輔警隊伍專業化的先決條件。時至2020 年，眾多西部地區輔警基本工資仍然停留在1000 元左右，加之部分年輕輔警人員將輔警工作作為跳板，伺機尋找更好的工作崗位，致使整個隊伍的凝聚力，向心力不足，隊伍穩定性差，從事具體事務的積極性與工作的質量都有所下降。在執行工作任務中，輔警面臨著與民警相同的職業風險，輔警與民警不能因為承擔工作不同而在福利待遇方面有所差別，作為安全衛士，他們理應獲得同等的權利。

輔警管理經費列入各級政府年度預算開支是解決當前輔警管理經費問題的長效之策，具體操作可由地市州及以上的公安部門設立的輔警管理部門統一負責發放，薪資水平應當高于當地最低薪資水平，并扎實有效地落實輔警人員的“五險一金”，對家庭困難的輔警實行社會救助和社會保障制度。

4.獎懲措施。《人民警察法》規定了我國警察的激勵與懲罰措施，公安部也設立了不同的獎勵與懲罰等級，充分激發了人民警察的工作積極性，也筑牢了人民警察的紀律底線，確保了公安隊伍的政治性與純潔性。輔警隊伍作為公安部門的助手與后備力量，亟待成立一套自己的工作激勵措施。首先，建立健全輔警人員勉勵晉升制度，參照《公務員法》，《人民警察法》制定詳細的職務與職級晉升標準，設立層級管理，健全逢晉必考等機制，細分獎勵與懲罰條款，并直接從特別優秀的輔警中招錄人民警察，使輔警人員意識到自身的社會價值。其次，引入競爭機制，創新績效考核，實行“四掛鉤”：月目標績效與月考核金掛鉤，技術培訓情況與續聘標準掛鉤，年度綜合評定與年度獎金和評優評先掛鉤，月評、年評及爭先創優與晉升津貼掛鉤［8］。還可以嘗試社會滿意度與輔警管理部門意見雙項指標作為輔警績效考核的標準，以人民群眾的監督與意見來促進輔警工作方式改善。最后，輔警作為“授權”執法主體，在履職中也應受到監督。輔警在招聘、管理中應當按照法律法規的程序進行招錄，建立健全投訴受理和反饋制度，違規違法者應當受到責任追究。輔警違反公安機關紀律或者相關制度要求的，要參照《人民警察法》《公務員法》《監察法》《政務處分法》《公安機關人民警察紀律條令》等有關規定，給予相應處分或處理，對于履職過程中出現的違法犯罪行為的，依法追究法律責任。

5.教育培訓。教育培訓將落實輔警隊伍規范化和實戰化訓練的要求，提升輔警的專業本領。在以往的輔警培訓中，通過幾天的簡短培訓，輔警便開始上崗跟隨民警工作，然后在實際工作中逐漸熟悉工作流程和內容，這雖然能夠節省成本并提高上崗效率，但帶來的風險與挑戰也長期存在。

輔警培訓應參考公安民警培訓，在法律法規規定的工作職責下，展開培訓，培訓可分為兩個階段。第一階段為集中授課的理論培訓，第二階段為正式民警帶領的崗位培訓。理論培訓可設置為在公安院校或者戰訓基地進行集中授課，以習近平新時代中國特色社會主義思想，公安基礎知識、輔警崗位職責、體能訓練、安全與急救、常用法律法規、法律文書寫作等為內容，提高輔警學員的政治意識與專業知識等。崗位培訓應更多注重實踐操作，由正式公安民警擔任老師開展警務工作。整體培訓時長應在三個月以上，培訓后要及時舉行測試，檢驗學習水平效果。有條件的地方，可以依托地方資源開辦輔警學院，根據輔警工作職責編撰輔警培訓與工作的專門教程，進一步提升輔警教育的地位，實現學歷教育與職業教育對接，技能教育與崗位培訓銜接，為輔警職業的規范化、技能化發展提供強有力的智力支撐。

盡管還沒有全國層面統一的輔警管理立法，但截止2021年7月，以立法為引領的輔警改革，已有近半數省份開始實踐。有些沿海省份諸如浙江等，雖然沒有省級輔警管理行政法規、規章，但也出具了省會甚至多地級市的輔警管理法規和規章。筆者在梳理總結、對比研究各省級輔警管理行政法規和規章的過程中，不僅抽象出前文論述的眾多共性，還發現了很多值得點贊、借鑒的優秀立法成果。由此可見，全國范圍的輔警管理行政立法已具備了理論模型和實踐基礎，中央層面已可以適時開展輔警行政立法。可在國務院的指導下由公安部先行垂范，以部門規章的形式出臺并帶領全國輔警改革向更深入發展，也可直接由國務院出具行政法規，進一步展現深化公安改革的決心和信心，展現改革措施的科學化、理論化、法制化。待輔警在公安執法、社會治理中扮演的角色更加重要，對其的研究理論更加豐富，各地輔警改革實踐模式更加充盈，再考慮對其的管理納入全國人大法律制定的范疇。

五、結語

輔警隊伍建設是化解目前公安工作警力不足的有效方法，輔警改革作為全面深化公安改革的主要任務之一，從“蘇州經驗”到“深圳樣本”，改革已具一定成效。目前，國內輔警改革步入深水區，以輔警立法為改革主要路徑已基本達成共識，中央和地方積極探索輔警管理的立法、執法改革有望加快推進輔警隊伍管理的健康有序發展。