孝義市加強農村低保與精準扶貧有效銜接的實踐探索

■李美娟

農村低保制度與精準扶貧政策對于緩解縣級的農村貧困問題具有重要作用，如何在精準扶貧的大格局中助推精準扶貧與農村低保取得新進展，實現兩者的有效銜接，是我們當前面臨的新課題。本文通過對孝義市兩項制度的運行現狀和存在問題進行深入分析，就兩項制度如何更用效的銜接，提出了相應的建議措施。

一、實踐與探索

（一）實施政策扶貧行動

推進低保線與扶貧線“兩線合一”,實施政策扶貧行動。根據上級文件精神，我市出臺了《關于農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接實施方案》《關于社會組織參與脫貧攻堅的通知》《關于進一步做好脫貧攻堅兜底保障鞏固提升工作的通知》和《關于開展脫貧人口“回頭看”扎實做好兜底保障工作實施方案》，這些政策的出臺有力地支撐了脫貧攻堅各項社會救助政策的落實。農村低保是打贏脫貧攻堅戰的最后一道防線，我市一是把符合條件的建檔立卡貧困戶按照規定程序全部及時納入低保范圍，確保“應保盡保”截止到2020年2季度，全市農村低保對象為4386人，低保對象中的建檔立卡貧困戶有410人，全年共發放城鄉低保金2171.39萬元；二是持續提高城鄉低保標準，從2017年的3636元/人年提高到2019年的4764元/人年，幅度達到24%，2020年農村低保標準將調整為5244元/人年，年增長480元；三是對建檔立卡貧困戶年人均收入高于低保標準，但因重患造成剛性支出過大的且家庭財產符合我市規定的，按程序納入單獨申請農村低保范圍；四是對實現就業或者接受扶貧開發項目取得收入尚不穩定且已不符合最低生活保障條件的建檔立卡貧困戶在6個月內實行低保漸退，實現穩定脫貧后再退出低保范圍；五是把符合條件的建檔立卡成年重度殘疾人按照規定程序及時納入單獨申請低保范圍，未脫貧建檔立卡貧困戶中靠家庭供養且無法單獨立戶的三級智力、精神殘疾人納入單獨申請低保范圍；六是實行低保最低補差救助制度，貧困戶家庭中，凡人均月補差低于70元的，按最低每人70元給予救助；七是為低保對象中建檔立卡貧困戶發放各類補助資金：殘疾人每人每月發放50元的殘疾人生活補助，60周歲以上失能老人每人每月發放100元補貼，80至99周歲老年人每人每月發放50元高齡補貼，確保建檔立卡貧困戶兜底脫貧；八是今年嚴格落實困難群眾基本生活救助資金按月發放，將原來低保資金按季度發放調整為按月發放，于每月10日前發放到戶，切實保障貧困戶的基本生活。近年兩節期間，為全市的建檔立卡貧困戶發放面粉、食用油等慰問品。2020年春節期間為2300戶貧困對象每戶發放兩袋面一桶油。

（二）實施健康扶貧行動

在全面落實上級醫療救助政策的同時，我們逐步擴大醫療救助對象的范圍，對建檔立卡貧困家庭進行重點救助，穩步推進門診救助和“一站式”醫療救助，進一步提高建檔立卡貧困戶住院救助比例，取消了年度最高限額，為建檔立卡貧困戶中重患開展了一次性每人5000元的臨時關懷救助。2019年共臨時救助1168人次，救助金額118.89萬元，救助水平1018元/人，其中低保對象224人次，特困對象42人次，貧困戶197人次，其他人員705人次，極大地減輕了困難群眾的生活負擔。

（三）全面提升社會幫扶參與度

市慈善總會全面落實黨和政府“加快發展福利事業和慈善事業的要求”，全會上下齊心協力，明確責任，分布落實，扎實推進了我市慈善事業穩健的發展。一是與太原侯麗萍風濕骨病中醫醫院聯合開展了“愛心風車”慈善醫療救助活動，為我市符合低保戶、殘疾人、建檔立卡貧困人群條件的8名風濕骨病、類風濕性關節炎、強制性脊柱炎患者免費治療，所有費用全免，每人平均救助醫療費用三萬元；二是與中華慈善總會培訓基地太原慈善職業技術學校聯合開展了面向全市貧困家庭招收學生活動，以"培養一人、脫貧一戶"為目標，為我市貧困戶子女提供免費學習專業技能的機會，學費、生活費等一切費用全免，畢業全部安排就業。

二、存在的問題

（一）功能定位不同，分類識別不準，需要重新認定

精準扶貧的首要前提就是對貧困人口進行分類識別。兩者的保障扶助對象和人數差異均較大；扶貧瞄準有勞動能力的貧困家庭，屬造血式幫扶；低保瞄準年老或其他原因部分或全部喪失勞動能力的困難群眾，屬于輸血式幫扶。低保線和貧困線雙線并行，很多時候將貧困戶和低保戶混同起來對待，加上人為操作因素，導致不少符合條件的低保戶沒有被識別為貧困戶，有的符合低保條件的貧困戶沒有納入低保范圍，甚至有勞動能力、勞動意愿并且可以通過其他形式脫貧致富的人出現在低保群體中，不愿意通過自己的勞動實現脫貧自立，甚至有少數有勞動能力的貧困者同時享受低保和扶貧兩項政策的優待，導致了扶貧開發資源的浪費，扶貧變成了”扶懶”，直接影響了扶貧的精準度，由于情況復雜，需要民政和扶貧部門重新共同認定。

（二）標準執行不同，兩線兩庫分離，相關政策不統一

目前國家制定的貧困標準實際上有兩條線：一是扶貧部門所采用的國家貧困線；二是民政部門所采用的城鄉居民最低生活保障線。這就形成了我國農村扶貧標準和低保標準“兩線分離”的狀態。農村扶貧標準對應著扶貧對象數據庫，低保標準對應著低保對象數據庫，這樣也形成了“兩庫分離”的局面，這種狀態下所產生的兩套管理體制和運行機制成為銜接工作中面臨的一大難題。兩項政策的主管理部門不同，掌握的信息不對稱，標準不統一，各自為政，部門之間協同機制缺位，精準扶貧政策難以形成合力。

（三）核實手段落后，尚未建立信息比對聯運機制，把關難度大

主要是民政和扶貧部門之間數據未實行信息共享，也沒有建立與工商、公安、房產、財政、銀行、殘聯等部門的信息比對聯運機制，信息采集比對來源單一，救助對象的一些隱性收入根本無法核實。在實際操作過程中，只能通過個人申報、入戶調查、信函索證、群眾評議、通過公示由社會監督等方法來核定。但是現階段農民收入靈活多樣不穩定，隱性收入、隱性就業、入戶分離現象普遍，家庭收入情況復雜，除了帶有共性的銀行存款無法核實、務工收入難以核實外，低保對象的飼養收入、農作物收入的估算也難以做到絕對準確，很難準確的測算低保戶和貧困戶的家庭收入，給分類認定工作帶來一定的困難。

（四）脫貧出口不暢，產業扶貧開發與再就業培訓缺乏有效銜接

精準扶貧的最終目標是打贏脫貧攻堅戰，在所有的扶貧方式中，產業扶貧與再就業培訓是最為有效的脫貧路徑。但在實際工作開展中，這兩種幫扶方式也是各自為政。產業扶貧缺乏后續技術指導跟進服務，沒有建立貧困戶和合作社之間關系緊密的利益聯結機制；再就業培訓表現為對低保戶再就業的鼓勵和支持的政策力度不足。

（五）資金保障和管理工作有待加強

在經濟下行壓力持續加大，國家減稅降費政策密集實施的疊加影響下，孝義市與全國、全省情況一樣，財稅收入增速放緩，但市財政用于社會保障投入大幅提高。財政收支矛盾更加尖銳。受財力所限我市還有部分剛性支出未能列入預算，財政分擔低保經費的任務就越重，收支狀況和供需矛盾越是突出，資金缺口難以彌補，落實經費保障的壓力越大。另一方在資金使用存在“跑、冒、滴、漏”問題，相對降低了財政資金的救助效益。

三、加強農村保和精準扶貧有效銜接的對策和建議

（一）統籌整合投入，建立有效使用扶貧救助資金的預算支出機制

一是仍應根據財力增長水平適時“提標減量”，讓困難群眾不斷分享改革發展的階段性成果，建議上級財政要加大低保資金轉移支付的力度，重點向保障任務重、工作績效突出的地方傾斜，緩解財政的資金壓力。二是整合各個部門的救助資源，改臨時性救助措施為制度化運作，將教育慈善助學資金、扶貧項目資金、殘疾人扶助資金、民政救災救濟資金，慈善捐獻資金等資源進行全面整合，搭建一個資源共享的平臺，明確職責范圍，分類精準扶助，認真解決多頭救助，重復救助問題，做到把有限的資金用在刀刃上，把有限的資金用在急需救助的人身上，確保資金使用科學、管理規范。三是加大對兩項工作相銜接的經費支持力度。根據動態管理的要求，按照當前精準扶貧建檔立卡和低保所保障的人數規范，在現在編制內，科學確定工作人員比例，相應配備協理員，加大銜接工作的培訓力度，進一步提高基層工作人員服務和管理能力。充分發揮第一書記和駐村扶貧工作隊在落實農村保制度和扶貧開發政策中的骨干作用。進一步健全社會救助“一門受理、協同辦理”工作機制，為農村低保對象和建檔立卡貧困人口提供“一站式”便民服務。

（二）精準識別和認定幫扶對象，分類做好“提標減量”工作

第一，對現有建檔立卡貧困戶符合退出條件的，要按程序退出；第二，把低保戶中具有脫貧意愿、有一定勞動能力對象的納入扶貧攻堅建檔立卡范圍，通過產業或救助扶持退出低保；第三，把建檔立卡戶中完全喪失勞動能力或生活自理能力、長期無法通過產業和就業扶持脫貧的對象納入低保范圍；第四，對因就學等支出性貧困造成生活困難的對象，通過臨時救助、醫療救助、教育救助等措施幫助他們走出困境；第五，對返貧對象，應及時納入扶貧幫扶范圍，并根據致貧困原分類制定社會救助政策，實行扶貧政策和社會救助政策的有效扶持。

在精準施保減量過程中，應重點減少以下幾類：一是以扶貧辦提供的數據為依據，對已實現脫貧的低保對象進行家庭經濟狀況復核后，據實按程序退保。二是在動態管理和清理規范核查過程中，家庭經濟狀況發生變化，不再符合享受低保條件的自然減員的低保對象按程序退出。三是對有勞動能力的低保戶所占比例超過5%的，要嚴格清理核實，對不符合條件的要清理退出。四是繼續清理人情保、平均保、搭車保、輪流保等違規違紀行為，發現清理出來的要堅決退出。

（三）加強動態管理協調，建立部門間的數據共享機制

市民政、扶貧部門要定期會商交流農村低保對象和建檔立卡貧困人口變化情況，共同研究解決存在的問題，指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）及時更新農村低保對象和建檔立卡貧困人口數據，加強信息核對，確保信息準確完整，更新及時，每年至少比對一次臺賬數據，逐戶核對農村低保對象和建檔立卡貧困人口，掌握納入建檔立卡范圍的農村低保對象、特困人員、殘疾人數據，摸清建檔立卡貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的貧困家庭情況，為做好農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接奠定基礎。市殘聯也要與民政、扶貧等部門加強貧困殘疾人相關信息的溝通，配合做好對農村低保對象和建檔立卡貧困人口中殘疾人的重點幫扶工作。加快健全低保信息系統和扶貧開發信息系統，逐步實現低保和扶貧開發信息系統互聯互通、信息共享。各部門達到信息最有效的利用，避免孤軍作戰，實現扶貧救助工作系統化，不斷提高低保、扶貧工作信息化水平。

（四）加強就業、產業技術培訓，做好扶貧攻堅后續“造血”工作

一方面，有關部門應當按照國家及省、市有關規定，將更多的資金用于促進就業上，加大對有勞動能力的貧困戶和低保戶的就業扶持，減免相關費用。另一方面，通過產業扶貧和輻射帶動，以項目資金參股、土地入股、技能培訓、勞務付出等有針對性的措施吸納有勞動能力的貧困人口和低保戶參與產業運行過程，將貧困人口根據實際情況精準恰當地安排到項目產業鏈的各個環節，在參與項目建設過程中，不斷掌握、提高生產工藝技能，通過就業獲得經濟收入，實現脫貧致富。這方面政府應給予一定的政策優惠，如扶貧資金補貼等手段，讓企業與合作社擁有相對于社會其他經營主體的政策優勢，以協議、合同等明確企業扶貧的“責、權、利”并加強監督，協調好參與各方長期的利益關系，使貧困戶成為企業產業發展的主人，讓貧困人口能從產業發展獲得應有的收益，構建穩定的利益共享機制，從而實現產業精準扶貧的最大效益。對于通過就業和產業脫貧的救助對象，實行扶貧和低保漸退，保留救助待遇不超過一年。

（五）強化監督，健全扶貧救助工作全方位的監督檢查機制

一是加大對農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作的督促檢查力度，加強社會監督，建立績效評價機制，健全責任追究機制，增強約束力和工作透明度。對銜接工作中出現的違法違紀問題，要依法依紀嚴肅追究有關人員責任。二是建立部門聯合定期、不定期走訪制度，由民政、扶貧辦、紀檢、監察、財政、審計等部門組成固定的檢查組，對兩項制度落實和銜接情況進行全面督察。三是加強社會監督，開通舉報信箱或熱線，主動接受社會和群眾的監督，堅決杜絕違規操作，增強扶貧救助工作的透明度。對于弄虛作假者勇于檢舉揭發，對于真正困難者熱心幫助，真正做到“應保盡保，應扶盡扶”，切實保證公平、公正、公開。四是利用現代科技，加強網上信息公布，實行嚴格公開的公示制度，對救助人員認定和救助的具體辦法，申報和發放程序等一切有效的信息進行全面透明的公開，實現“陽光救助”。■