鄉(xiāng)村治理的有效實踐樣態(tài)及運行邏輯
——以黔東南丹寨縣寨管委為例

鄭建炯

（貴州民族大學人文科技學院 經(jīng)濟與管理學院，貴州 貴陽 561000

一、問題的提出

在推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的背景之下，如何提升鄉(xiāng)村基層社會治理水平、探尋適合不同地域特色的基層治理模式，便吸引了理論界與實務界的高度關注。鄉(xiāng)村基層社會治理長期保持著其較為理想的官僚化治理、運動型治理與村民群眾集體動員所構(gòu)建成的基層治理復合結(jié)構(gòu)。在新中國成立之初至改革開放前期，這種復合型治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮了較為明顯的結(jié)構(gòu)效益，并進一步鞏固了國家基層政權建設。但是，伴隨著國家改革開放國策的施行與深入，原有的基層治理復合結(jié)構(gòu)的社會基礎逐步被“市場化資源流動”所侵蝕，致使官僚化治理模式?jīng)_破了原有復合治理結(jié)構(gòu)體系，并主導著基層社會治理結(jié)構(gòu)。

在當前的基層社會治理實踐中，更多地表現(xiàn)為由上而下的科層化管理與“運動式治理”常規(guī)形態(tài)，而更具基層社會基礎的群眾宣傳動員和群眾共治形態(tài)則被主觀忽視。自上而下的科層化管理是政府尤其是基層政府為履行其治理功能達成治理效能的較為常態(tài)化的行政機制。“運動式治理”則是面臨當前社會發(fā)生的迫切問題，通過在有限時間范圍內(nèi)聚合行政體制內(nèi)所有人力、財力、物力等全域資源，以期解決面臨的迫切社會問題。無論是具有短期行為特征的“運動式治理”抑或是作為常態(tài)化科層化的行政管理，其主體與行為動力均源于官僚體制內(nèi)部。如此，便使得符合新時代基層社會群眾主體參與意愿與參與行為的群眾主體性參與在基層社會治理中被忽視。20世紀80年代推行的基層“村民自治”的初衷，在西方資本主義選舉民主與公民民主價值意向?qū)蛳拢鶎由鐣迕褡灾卧谶\行過程中逐漸淪為選舉形式化民主，而與村民民主選舉并行的村民民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)內(nèi)容在很大程度上被弱化。

然而，隨著新形式的變化與發(fā)展，黨在十八屆五中全會上深刻總結(jié)了我們在社會治理方面的成功經(jīng)驗與教訓，明確提出要創(chuàng)新社會治理，要按照精細化的標準要求進一步推進社會治理。黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局。因此，這就亟須在社會治理過程中將精細化的管理理念及行為選擇引入其中，以克服社會治理過程中出現(xiàn)的“短板”問題。與國家宏觀治理不同的是，農(nóng)村基層社會治理屬于微觀治理，主要針對農(nóng)村基層具體的“瑣事”進行治理，其微型“瑣事”均不同程度地涉及村民群眾切身利益。尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略施行的新時代農(nóng)村基層社會治理中，如何在保障村民發(fā)展利益的同時，充分激發(fā)村民群眾積極參與本域范圍內(nèi)社會治理實現(xiàn)共建共治共享的基層社會治理格局，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷和所需實現(xiàn)的目標之一。然而，基層“運動式治理”的方式具有在短時間內(nèi)聚集行政體系內(nèi)全域的人力、物力和財力資源的特點，但因其缺乏對服務對象所需意愿的征詢，使基層“運動式治理”中的部分“任務工作”沒有契合基層村民群眾的實際需求。自上而下的科層化管理注重于基層社會一些較具“普適性問題”的常規(guī)化處理，不可能及時對村民群眾的差異化需求作出及時回應。因此，單純依靠運動型治理或常規(guī)化治理方式均不能有效實現(xiàn)基層的有效治理，還應該充分動員群眾、發(fā)揮群眾的主體性作用[1]。

當前，相關理論界紛紛圍繞著基層鄉(xiāng)村社會治理相關主題進行了理論與實務方面的研究。在理論研究層面，現(xiàn)有學者分別從鄉(xiāng)村治理的視角進入，從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、參與機制及參與具體路徑展開相關理論探討；在基層社會治理實務層面，學者們主動發(fā)掘廣大農(nóng)村社會治理創(chuàng)新實踐經(jīng)驗并進行了系統(tǒng)梳理與總結(jié)，如安慶洪橋村探索實踐的細畫新農(nóng)村模式，河南鄧州的“四議兩公開”等等。但是以上研究具有現(xiàn)象描述多、問題呈現(xiàn)多等特征，對于如何提升基層社會治理能力和創(chuàng)新基層治理體系的個案研究頗為缺乏。本文在田野調(diào)查的基礎上，通過系統(tǒng)地呈現(xiàn)貴州省黔東南丹寨縣寨管委的做法，揭示出一種不同于一般正式制度化治理的治理新模式。通過揭示寨管委有效治理實踐樣態(tài)并挖掘其內(nèi)在的運行邏輯，對于推廣學習新的基層治理模式具有重要參考意義。

二、“寨管委”鄉(xiāng)村治理實踐樣態(tài)

丹寨縣下轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，共91個村（居）總?cè)丝?6．63萬人，建制村中有黨組織476個共3600名黨員，縣境內(nèi)多民族聚居，有苗、漢、水、布依等18個民族，其中苗族占總?cè)丝诘?5．57%。全縣絕大部分村民以自然寨形式聚居，一個村少則2至5個自然寨，多則10余個，一個寨為一個小組。長期以來，丹寨縣在基層組織建設中重抓村級組織建設，對村民自治的管理和引導相對薄弱，因此村內(nèi)普遍存在著各自然寨、村民小組管理不到位甚至無人管的現(xiàn)象，村民管理難度較大。今年以來，丹寨縣因地制宜，建立寨管委，配齊配強村級“九大組織”等基層領導班子，組織群眾開展自我管理、自我監(jiān)督、自我服務等，讓村民在家門口就能辦事，有效解決了服務群眾“最后一公里”的問題。

（一）重構(gòu)農(nóng)村基層建制單元

改革開放后，以“鄉(xiāng)政村治”形態(tài)為特征的鄉(xiāng)村治理體系表現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)－行政村－村民小組”三級治理結(jié)構(gòu)，三級治理結(jié)構(gòu)以村民委員會為村民自治為基礎，這一治理體系承接著由上而下的行政功能及自下而上的民意訴求表達功能。自1998年以后，這一鄉(xiāng)村治理體制的科層行政功能越發(fā)凸顯，作為村級自治單元的村民委員會承接了過多的行政事務工作，使得村民委員會變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，這在一定程度上弱化了村民委員會的自治功能。21世紀初期，在農(nóng)村實行“合村并組”讓村級規(guī)模進一步擴大，也拉大了村民委員會與村民群眾之間的空間距離，村級自治組織的自治成本增加削弱了村委會的服務效能。要化解村民自治組織面臨的“空轉(zhuǎn)”風險，亟須突顯基層治理體制的服務功能。

為了破解鄉(xiāng)村治理體制困境，丹寨縣對鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)進行了兩個方面的積極實踐創(chuàng)新。一是深化基層社會治理體系，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理四層級體系架構(gòu)。丹寨縣按照縮短服務空間成本，提升村民自我管理、自我服務水平的目標，將村民自治單元下移至建立在村民小組基礎上的寨管委。寨管委是針對農(nóng)村自然寨、村民小組居住分散的特點，除村委會駐地以外，由兩個村民小組以上的自然寨為單元規(guī)模設立一個寨管委，并針對基礎設施、紅白理事、民兵應急、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組建多個小組，各小組明確分工，各司其職。二是服務重心下沉。通過鄉(xiāng)村社會治理體系的重構(gòu)，建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府－村民委員會－寨管委－理事小組”四級鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責指導與監(jiān)督全村的常規(guī)與突發(fā)性工作，并對村級自治組織和寨管委一級進行業(yè)務指導、督導；村民委員會則負責對下一級寨管委所進行的工作進行指導、督導；自然村寨理事小組在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的領導下為范圍內(nèi)村民群眾提供及時而有針對性的服務。寨管委作為一個新村民自治單元，更多地發(fā)揮了原村民委員會的自治與服務職能，可以沖破村委會與村民群眾的空間阻隔，更能近距離地為村民提供精細化的服務。

（二）農(nóng)村服務中心下移

在廣大農(nóng)村地區(qū)，為基層村民群眾提供服務的核心單元任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為具備村民自治功能的村民委員會因受制自身資源的稀缺和官僚科層體制的行政依賴慣性，使得村民自治組織的村委會行為更富有行政行為色彩，已然成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的的準行政派出機構(gòu)，在日常事務工作過程中主要承接著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門具體任務的執(zhí)行與落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級位于國家行政體制系統(tǒng)的最末端，是與廣大農(nóng)村空間距離最近的基層政府，也是國家扶農(nóng)惠民政策在農(nóng)村地區(qū)得以落地的關鍵所在。因此，區(qū)域的大小直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務的有效性。但改革開放以后，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模一直隨著社會發(fā)展的需要不斷調(diào)整，其總體建制規(guī)模呈現(xiàn)出逐年擴大的發(fā)展趨勢。尤其是在21世紀初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層進行的較大規(guī)模“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”“合村并鎮(zhèn)”等建制單元調(diào)整，致使縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量上的急劇減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的規(guī)模化，使原村委會或村民小組的單元規(guī)模也相應擴大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系和村莊規(guī)模的擴大會顯性增加社會服務供給的地域空間半徑和居民服務供給的成本。超規(guī)模化鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村難以“實現(xiàn)廣大村民對公共產(chǎn)品之需求和鄉(xiāng)村社會的治理績效”[2]。此外，農(nóng)業(yè)稅費改革后，“公共服務機構(gòu)相對減少，進一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務。

在行政村一級建立“村級群眾服務中心”的行政派遣服務單元，雖然已將行政服務的半徑延伸至了村域范圍內(nèi)，但任與村民群眾生產(chǎn)生活的空間間距較大，服務中心為村民提供服務與村民群眾獲得“貼身”服務的成本依然偏高，服務的“最后一公里”貫通難題仍未能夠有效解決。為此，丹寨縣推行的寨管委將服務的觸角進一步延伸到了村民小組或自然村寨，使得服務范圍有效覆蓋至村民群眾的日常生活空間。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務中心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級延伸至村級組織一級，一定程度上緩解了村級自治組織在行使事務上的壓力，并進而將時間精力放置于自我管理與自我服務上來。同時，設立村民小組單元規(guī)模基礎上的寨管委，針對農(nóng)村自然寨、村民小組居住分散的特點，除村委會駐地以外，按照兩個組以上的自然寨設立一個寨管委，并針對基礎設施、紅白理事、民兵應急、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組建多個小組，各小組明確分工，各司其職。作為村民群眾出于信任推選出來的村民自治組織的寨管委，不僅要能處理好寨子里的“家務事”，還極大的發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)帶動了地方經(jīng)濟效益的提升，揚武鎮(zhèn)排中村甕關自然寨管委就把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在首位，瞄準市場需求，大力引導村民發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，并及時為農(nóng)戶解決發(fā)展中遇到的難題。

（三）鄉(xiāng)村服務事權下放

農(nóng)業(yè)稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再強依賴農(nóng)村資源，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐級向上“回籠”。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府集中撤銷與合并公共服務職能部門，一定程度上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務功能及服務能力；另一方面，涉及農(nóng)民生活和生產(chǎn)服務的審批辦理權限大部分集中匯集到上一級政府職能部門，村民們通常需要花費大量的時間與資本去縣級職能部門“尋找服務”。雖然各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)在服務型政府建設理念下都設立了辦事服務廳，但其能夠提供的服務類別與項目均相對較少。地處偏遠的農(nóng)村，完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置的服務大廳難以為廣大農(nóng)村群眾提供精細化服務。

行政服務往往顯現(xiàn)為一種權力的運行。只有有效銜接基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門事權與廣大農(nóng)民公共服務享有權，才能保障服務的完整性與有效性。基于此，丹寨縣率先推進了“服務事權下沉、服務平臺下移”改革，丹寨縣在縣域空間范圍內(nèi)合理整合縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級涉農(nóng)服務職能，并將相關涉農(nóng)職能部門及事權捆綁下放到村級服務中心。村級服務中心聚合了與村民生產(chǎn)生活密切關聯(lián)的上百項行政事務。另一方面，為了更好的配合村委會自治組織履行自我管理、自我服務等自治功能，通過在村民小組及自然村寨單元基礎上組建寨管委。寨管委在組織人員配置上，其主要由村民群眾從村、組范圍內(nèi)自主推選寨管委委員，寨管委一般設主任1名，委員3－5名，村民代表若干，村民代表由村民按5－15戶推選1名。截至目前，丹寨縣共選配寨管委主任152人，委員和下設小組長506人。其中，寨管委主任由村（居）黨支部書記、副書記兼任14人，村（居）主任、副主任兼任21人，由村文書兼任12人，由綜治安監(jiān)兼任15人，由村民小組長兼任40人，由七大組織成員兼任25人，由村民選舉產(chǎn)生25人。寨管委則扮演著“上下聯(lián)通”的服務傳遞角色，主要負責接攬轄區(qū)內(nèi)群眾服務事項的受理業(yè)務，并隨時將村民反映的的事項集中送至村級服務中心代為辦理，并及時將結(jié)果向代理村民反饋。

寨管委的組建，解決了由于村支“兩委”人手少事務多，難以顧及偏遠自然寨，村組之間存在管理“真空”的問題。并由“村官治理”的方式向“村民自治”轉(zhuǎn)變，通過村民互助，實現(xiàn)了“小問題及時解決，大問題大家解決”。

三、“寨管委”鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建構(gòu)邏輯

（一）“寨管委”——治理規(guī)模的最小化

有效的自治必須建立于有效的制度化集體行動，而有效的集體行動必須根植于最小單元規(guī)模。“寨管委”以村民小組最小治理規(guī)模為基礎，符合“小團體原理”，益于形成村民認同的集體行動，因此寨管委治理規(guī)模是有效的。我國多數(shù)村民自治通常均覆蓋多個村民小組或原兩個行政性范圍，所涉及的村域事務范圍大都是涉及多數(shù)村民自身利益的公共性事務，這些事務一般被村民群眾稱之為村內(nèi)“大事”。也正是范圍廣，人口數(shù)量大，致使在較大規(guī)模范圍內(nèi)難以形成村民群眾的認同進而難以達成集體行動，導致基層群眾自治組織難以有效整合自治單元力量發(fā)揮小規(guī)模治理效應。履行村民自治組織的自治功能，只能懸浮于廣大村民群眾之上。村民“自治”歷來就是以村民組為最小治理單元，村民組在某種程度上是中國基層村民自治的基點[3]。總體而言，學術界認為，村民“自治”應該基于廣大基層村民組最小治理單元進行有效單元治理。

以村民小組最小治理規(guī)模為基礎組建的“寨管委”體現(xiàn)了治理規(guī)模小、參與自治村民人數(shù)適中、自治事宜具體化等的“小團體”特點。目前，丹寨縣共建立寨管委173個，黨小組129個，以點帶面促進了自然村寨管理，實現(xiàn)了村村寨寨有人管事、有組織理事、有地方議事。

（二）“寨管委”——文化認同高

奧爾森指出，解決集體行動困境的方法是選擇性激勵。在選擇性激勵中，除了物質(zhì)、權力等外部顯性激勵外，組織認同、情感歸屬等內(nèi)部隱形化激勵往往也起著極為重要作用。滕尼斯（1999）在《共同體與社會》中談到的共同體精神與費孝通的文化情感的本質(zhì)高度一致，只有村民對文化情感的高度認同，村民自治才能更加有效。由于共同的空間地理、共同的家族血緣、和密切的利益聯(lián)系等多維度的自治要素的存在，使得社區(qū)能夠在村級自治的范圍內(nèi)實現(xiàn)集體行動的一致性，發(fā)揮良好的自治效能。喬治·薩拜因說，“無論多么合乎邏輯，任何新創(chuàng)立的制度之所以都盛行，均在于它積累了類似的習慣和感情”。[4]這些傳統(tǒng)習慣和地域感情是村民自治的文化基礎。一項政策能否在農(nóng)村鄉(xiāng)土社會順利實施，離不開相應的民俗文化的支撐。因此，基層村民自治制度必須符合區(qū)域民俗文化的認同。

丹寨縣魁膽村靠的是“三道坎”最終實現(xiàn)了矛盾糾紛不出村、不上交。魁膽村村支書王必玖解釋，“三道坎”即為“三規(guī)”，即家規(guī)、村規(guī)與宗族規(guī)。鄰居發(fā)生糾紛，按照復雜與難易程度依次按照家規(guī)——族規(guī)——村規(guī)逐級調(diào)解。“三規(guī)”是在村域內(nèi)伴隨村莊長時間發(fā)展而不斷積淀下來的村民群眾都具高度認可的非正式性制度，屬于一種地方民間隱形社會文化。“三規(guī)”的文化認同非常高，因此為能夠在寨管委治理單元內(nèi)能夠達成高度一致的集體行動奠定了堅實的文化認同。

（三）“寨管委”——利益聯(lián)結(jié)緊

自治能否有效實現(xiàn)除了受制合理自治單位規(guī)模和有效的文化認同，其高程度利益關聯(lián)也是重要的影響要素。大規(guī)模的集體行動，如果失去強利益關聯(lián)的有效結(jié)合，規(guī)模化集體協(xié)調(diào)行為將難以實現(xiàn)。錫克曾概述了利益的本質(zhì)屬性：“由于不同類型需要對人的感情和愛好產(chǎn)生強吸引力，在某些情況下也會使人產(chǎn)生更為強烈的喜好與要求，而利益正是為滿足這種客觀因素引致的需要而顯現(xiàn)的一種集中而持久的意向。”[5]利益關聯(lián)度直接關系到村民自治的治理有效性。有理論學者曾經(jīng)甚至這么說，基層社會村民自治的問題實質(zhì)上就是利益分配與均衡問題，有效的村民自治必定是建立在高度關聯(lián)的利益聯(lián)結(jié)基礎上。

自新園寨正式推行寨管委管理模式以后，村民小組范圍內(nèi)的事務小到紅白喜事、矛盾調(diào)解，大到集體資產(chǎn)資金使用、基礎設施建設，凡是涉及村民權益的事項，大家都“商量著辦”。

按照“利益共享、風險同擔”的原則，臺烈鎮(zhèn)頗洞村創(chuàng)新入股模式，以現(xiàn)金、土地等多種方式鼓勵村民加入合作社。除了入股方式的多元化，頗洞村也積極創(chuàng)新了多種以產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)方式經(jīng)營的聯(lián)營模式。通過將村民個體與產(chǎn)業(yè)規(guī)模化聯(lián)結(jié)，形成了多個高度利益關聯(lián)的利益共同體，不僅極大地激發(fā)了村民群眾的參與創(chuàng)業(yè)熱情，也使得村民群眾更為踴躍地參加到與自身利益相關的鄉(xiāng)村社會各項事務治理過程中。

四、結(jié)論與討論

當下，黨和國家大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理也是國家治理體系中的重要部分，各地方都積極探索不同形式來推進鄉(xiāng)村建設，鄉(xiāng)村治理的運行模式也豐富多樣。丹寨縣鄉(xiāng)村治理的有效實踐，是鄉(xiāng)村治理的積極探索。政府通過建設基層黨組織，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理框架，完善公共事務服務體系發(fā)揮其中軸作用，村民在政府的積極引導下，實現(xiàn)村民由疏于自治到積極參與的轉(zhuǎn)變，政府施政方式實現(xiàn)由傳統(tǒng)政府管理到政府引導、社會治理的轉(zhuǎn)變。但無論是何種形式的鄉(xiāng)村治理模式，其自治單元規(guī)模的最小化，自治單元文化認同高，自治單元利益聯(lián)結(jié)緊等作為鄉(xiāng)村治理所必須關注的核心內(nèi)容，也應該通過正式制度的制度化和非正式制度的多元資源組合與優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)村民自治“小問題及時解決，大問題大家解決”良性互動。