“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標實現的路徑構建

張瑞宇

〔中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）甘肅 蘭州730000〕

黃河是中華民族的母親河，是中華文明的搖籃，但黃河水情復雜，“善淤、善決、善徙”，治理難度很大。歷朝歷代都高度重視黃河的有效治理，但都沒有逃出黃河履治履泛的怪圈。1946年，黃河治理的千古難題歷史性地交到了中國共產黨人手中；1952年，毛澤東同志在離京考察黃河時提出了“要把黃河的事情辦好”的偉大號召[1]；2019年，習近平總書記在甘肅視察時指出：“讓黃河成為造福人民的幸福河。”[2]

一、治黃目標歷史演進與“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標的形成

（一）人類治黃目標的歷史演進

黃河的形成以及演化備受爭議，主流的學術觀點認為晚更新世前黃河屬于內流河，由于印度洋板塊和亞歐大陸板塊碰撞運動引起了我國地勢由東高西低向西高東低的轉變，這種地勢差的形成使得內流湖泊匯集，但由于太行山脈的阻擋未能入海，直到晚更新世湖水開始從東部三門峽地壘山地低緩的分水埡口向東溢流，并不斷下切，最終切穿三門峽。黃河干流進入黃淮海平原，最終形成東流入海的黃河水系[3]。此時，黃河屬于古“洪水四流”階段，沒有固定河道而漫流入海，給下游流域人類生產生活造成極大不便，傳說“大禹治水”就是描繪人類治理黃河初期疏通黃河河道的場景。及至有公認的歷史明文記載人類治理黃河史時，隨著治理黃河理念和技術的提升，人類治理黃河的目標逐步走向多元化。

1.人類早期把防洪當作治黃的一元目標

黃河在孕育初期沒有固定的河道，多條河湖自成體系，受到地形改變、雨水環境變化等自然因素的影響，多種河湖匯集而使黃河水量增加而干流逐步形成，但由于太行山脈等地勢的阻擋，黃河還不能貫通青藏高原、黃土高原、淮海平原直流入海，當黃河水流達到一定程度時，水流會沖破這些阻擋。因此，在理論上可以推斷黃河在孕育形成時肯定會有一個“洪水四流”階段，通過考古現在已經可以佐證這樣的理論推斷了。

這個時期人類把防洪當作治黃的單一目標。隨著人類文明的演進，人類改造大自然的能力也逐步提升。在治黃史中，人類早期并不具備治理黃河的能力，只能“擇丘陵而處之”，或在平原地帶的人類設“障”而自保[4]，用一種消極的方式被動應對洪水的威脅。后來，隨著“壅防百川”這種治理黃河的理念和工具形成，人類開始主動治理黃河洪水了。這樣的治理方式有很大的弊端，《國語·周語》記載，“昔共工欲壅防百川，墮高堙庳，以害天下”。隨著這種治黃方式的失敗，人類對水的認識明顯提高了，“以水為師”進而“疏導百川”的治黃理念形成了，但這個時候治黃還是不徹底，“九流入海”，黃河還沒有形成固定的河道，可以想見在黃河汛期洪水還會形成并對人類正常生產生活帶來威脅[5]。直到春秋時期，齊國管仲“遏八流于一道”，把黃河引到天津獨流入海，才開始了真正意義的黃河，由此造出魯北大片平原，使齊國盡收農林漁鹽之利，為桓公成就霸業奠定了經濟基礎，也為黃河孕育中華民族創造了基本的水利條件。

2.多元治黃目標在春秋戰國以來逐步形成

公元前506年（春秋時期），我國歷史上記載的最早開鑿的運河胥河建成，代表了人類對治理大江大河中的一種新的目標的形成。公元前361年，戰國魏惠王為了戰爭需要，曾兩次興工，開挖了鴻溝。它西自滎陽以下引黃河水為源，向東流經中牟、開封，折而南下，入潁河通淮河，把黃河與淮河之間的濟、濮、汴、睢、潁、渦、汝、泗、菏等主要河道連接起來，構成鴻溝水系。鴻溝有圃田澤調節，水量充沛，與其相連的河道，水位相對穩定，對發展航運很有利。它向南通淮河、邗溝與長江貫通；向東通濟水、泗水，沿濟水而下，可通淄濟運河；向北通黃河，溯黃河西向，與洛河、渭水相連。鴻溝的開鑿使河南成為全國水路交通的核心地區，為后來南北大運河的開鑿創造了條件。鴻溝的修建工程和后期工程表明人類治理黃河的目標從防洪向開鑿運河甚至是作為一種戰爭的手段等多元化目標轉變。

（二）“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標的形成

1946年，中國共產黨人接過了治理黃河的歷史重任，此時黃河在花園口段決口，花園口堵口成為最緊迫的任務。黃河堵口后中國共產黨人面臨解決好黃河“三年一決口，十年一改道”的歷史難題。雖然黃河未有決口，但黃河斷流等新的問題又出來了，因此治理黃河有了“堤防不決口，河道不斷流，污染不超標，河床不抬高”的新目標即“維持黃河健康生命”。進入新時代，“讓黃河成為造福人民的幸福河”的總目標形成。

1.黃河花園口堵口

1938年6月9日，中華民國政府為了阻擋日軍西進的步伐，扒開了花園口黃河大堤，造成全河奪流。雖然此次黃河決堤放緩了日軍侵華的速度，但是黃河決口給下游群眾生產生活帶來嚴重的影響。決口后第二年，國民黨組織有關部門制定了“黃河堵口工程計劃草案”，但由于工程難度大等原因沒有正式施工。直到1946年國共兩黨達成初步協議才開啟了花園口堵口工程，當年3月1日開工，直至1947年5月工程全部完成。整個堵口工程劃分成三個階段，堵口過程中工程主導者也更換為中國共產黨，雖然歷經各種困難，在多種力量的交織下花園口堵口工程竣工[6]。

2.解決黃河頻繁決口難題

黃河歷史人類文明有明文記載以來，“三年一決口，十年一改道”，在歷史上一直問題不斷，尤其是在兩宋時期影響最大，全國的經濟重心從黃河流域轉移到長江流域。直到明朝潘訓季開創“束水攻沙”治理黃河技能后，黃河才相對比較平穩，但在清朝時黃河又決口改道。歷史上，受治河技能不足、科技水平低下、組織形態矛盾沖突嚴重等多種原因存在，歷朝歷代都未能解決黃河頻繁決口的難題。中國共產黨接過治理黃河的歷史重任后，治理黃河的方式從下游擴展到了全流域，治理黃河的理念抓住了黃河頻繁決口的關鍵問題“水沙關系不協調、水少沙多、水沙異源”，在下游修筑防洪工事，在上游興建水庫、修筑梯田、分洪攔沙，同時由于經濟社會發展迅速沿河用水大量增加，再加上自然環境變化等多重原因，黃河再未決口。

3.維持黃河健康生命

中國共產黨人深化了對河流的認識和理解，提出了河流生命的概念，認為“河流生命的核心是水，命脈是流動”，進而構架了“維持黃河健康生命”的理論框架，提出了維持黃河健康生命的目標，按照當時生產力的發展構建以“原型黃河、數字黃河、模型黃河”三條黃河建設的直接抓手[7]。維持黃河健康生命目標的提出與中國共產黨治黃實踐息息相關，在中國共產黨開啟人民治黃事業后雖然黃河歷史性地從未決堤，但黃河斷流問題嚴重，在1972—1996年的25年間，有19年出現河干斷流，平均4年3次斷流。1987年后幾乎連年出現斷流，其斷流時間不斷提前，斷流范圍不斷擴大，斷流頻次、歷時不斷增加。1995年，地處河口段的利津水文站，斷流歷時長達122天，斷流河長上延至河南開封市以下的陳橋村附近，長度達683千米，占黃河下游（花園口以下）河道長度的80%以上。1996年，地處濟南市郊的濼口水文站于2月14日就開始斷流；利津水文站該年先后斷流7次，歷時達136天。1997年，斷流達226天，為歷時最長的斷流[8]。進入新世紀后，黃河從未發生斷流。

4.讓黃河成為造福人民的幸福河

20世紀的頭十年，改革開放紅利充分釋放，黃河流域經濟社會也快速發展。由于過分關注經濟社會發展而忽視了生態環境的保護，給黃河流域帶來了不少問題。黃河流域水資源開發利用率高達70%，遠超國際公認40%的警戒線；黃河上游生態環境破壞嚴重，草地退化、森林減少，植被覆蓋率降低，水源涵養能力降低；中游水土流失問題依然嚴重；下游“地上懸河”還在增長，洪水威脅嚴重；黃河流域產業結構不合理、產業更新換代不足，城市群等經濟增長極不夠，高質量發展的基礎十分薄弱。這些問題的形成和存在都會削弱人民的幸福感和獲得感，因此“讓黃河成為造福人民的幸福河”的人民治黃目標成了新時代的最強音。

二、“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標內涵的價值追求

（一）“讓黃河成為造福人民的幸福河”是中國共產黨以人民為中心的執政理念的具體體現

在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人堅持了“為人民服務”的根本執政理念，才贏得了抗日戰爭和解放戰爭，完成了社會主義改造，開啟了社會主義工業化建設。1978年后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人秉持“全心全意為人民服務”的執政理念，開啟了改革開放的偉大征程，推動中國走向繁榮和現代化。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央，堅持群眾路線是黨的生命線，堅持“一切為了人民、一切依靠人民”，不忘初心、牢記使命，打響脫貧攻堅戰，決勝全面建成小康社會。中國共產黨的執政理念和實踐體現出鮮明的人民利益至上的導向。

黃河水沙關系不協調、水少沙多、水沙異源，是世界上最難治理的河流，治理黃河的過程中有很多難以協調的矛盾點：“寬河固堤”和“束水攻沙”的爭論在治黃史上長期存在；黃河主河道水少是黃河難以治理的一個關鍵因素，但黃河流域又是特別缺水的一個區域，現在黃河流域水資源開發利用率高達70%；新世紀后治黃手段由于生產力水平的提高有了很大的提升，其中具有劃時代意義的是黃河調水調沙實驗，而黃河調水調沙實驗成功實施的前提和根本是修建水庫，水庫的修建確實會改變下游的水文狀況，但水庫建設地水文情況的改變可能會衍生出不少新的問題，黃河水流對河道的沖刷會改變進而可能對河道堤防設施形成新的威脅、當地生態環境會發生變化、上中游甚至會形成新的“地上懸河”。顯然，解決這些問題不僅涉及治理大江大河的科學問題，也會涉及相關利益群體的博弈，在這種情況下如何權衡和把握好度揭示的是一個執政黨的執政理念，而中國共產黨提出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的總目標，無疑體現了中國共產黨以人民為中心的執政理念。

（二）“讓黃河成為造福人民的幸福河”是習近平生態文明思想在黃河流域的生動表達

1.“讓黃河成為造福人民的幸福河”是習近平生態文明思想在黃河流域的生動表達

從事件時間序列看，2018年4月26日習近平在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話，在這次座談會中闡明了大江大河治理中整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發展和協同發展的關系；當年5月18日至19日，習近平在北京主持召開全國生態環境保護大會并發表重要講話，此次會議也首次總結了“習近平生態文明思想”。2019年9月18日習近平在河南主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，提出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的黃河治理目標，高位推動黃河流域生態保護和高質量發展，把黃河流域生態保護和高質量發展升格為國家重大戰略。

從思想內容層面看，“讓黃河成為造福人民的幸福河”切合習近平生態文明思想的建設美麗中國目標。黃河流域是華夏民族的搖籃，“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標涵蓋黃河流域實現生態環境改善、堤防不決口、河道不斷流、污染不超標以及河床不抬高等多重目標體系，這些都是美麗中國建設的重要內容。“讓黃河成為造福人民的幸福河”符合習近平生態文明思想“堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態環境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境、共謀全球生態文明建設”的基本原則，“讓黃河成為造福人民的幸福河”秉持了“以人民為中心”的執政理念。

2.習近平生態文明思想對于治理黃河具有重要的指導意義

從歷史治黃實踐來看，每一次人類生產力的提升或者是治理大江大河理念的提升都會極大地提升人類治理黃河的力度。人類進入農業社會后很快就掌握了堤防技術，“壅防百川”以障治水、順應水性以疏治水，及至后來以“溝洫論”和“束水攻沙”論指導的治黃實踐本質上都是堤防技術的改進和發展；進入工業社會后，科學技術迅猛發展，人類改造自然的能力也大幅提升，“以海治黃”“調水調沙”這種在農業社會難以想象的治黃方式成為可能，人類對黃河的改造能力也大為提升。中國共產黨擔負治黃歷史重任以來實現了黃河歲歲安瀾的歷史奇跡，舊中國黃河頻繁決口、頻繁改道的歷史一去不復返，但歷史上多次造成黃河泛濫的根子問題還未徹底解決，流域生態環境保護和經濟社會發展矛盾還很突出。

可以看出，生產力的提升雖然提高了人類治理黃河的能力，但并不能從根子上治好黃河的“疑難雜癥”，必須要從理念層面“對癥下藥”。習近平生態文明思想以“綠水青山就是金山銀山”為基本方略，破解了生態環境保護和經濟社會發展矛盾的問題，對于破解黃河流域根本問題具有重要指導意義；習近平生態文明思想堅持“人與自然和諧共生”的理念，提升了人與自然關系的認知，對于正確處理黃河流域人與自然的關系具有重要指導意義；習近平生態文明思想明確指出“山水林田湖草是生命共同體”，拓展了治理黃河的空間，增加了黃河流域生態保護和高質量發展規劃設計與工程實施的科學性和有效性。

三、“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標實現的路徑構建

把“讓黃河成為造福人民的幸福河”作為人民治黃事業的總目標，是從人與自然關系的視角出發回答治理黃河為了誰、為誰治理黃河的問題，這個目標形成的實踐基礎是人類治理黃河的歷史、理論基礎是習近平生態文明思想。“讓黃河成為造福人民的幸福河”總目標，把構建平安黃河作為人民治黃事業高質量發展的基礎，應用好智慧黃河這種人類治黃科技進步的重要手段，傳承和發展好黃河文化，把高質量的發展作為構建幸福黃河的重要標志。

（一）建設平安黃河

黃河自古就有“百年一改道，三年兩決口”的民間說法。據我國歷史記載，在1946年以前的三四千年間，黃河決口泛濫達1593次，較大的改道就有26次。從1946年10月冀魯豫邊區人民政府成立治河委員會至今，人民治黃事業實現了黃河歲歲安瀾的歷史奇跡。千百年來人類與黃河關系的發展當中一直把“堤防不決口”即防洪安全作為長期目標，時至今日，我們對大江大河包括黃河的認識達到了一種新的高度，生態安全成了人民治黃事業至關重要的考量要素。

1.確保防洪安全

自有人類明文記載黃河歷史以來，洪水威脅一直是黃河流域的最大隱患，雖然人民治黃事業開啟以來黃河歲歲安瀾，但下游地上懸河等問題長期存在，洪水威脅依然是重大隱患。因此，確保防洪安全對于建設平安黃河具有重大意義。

一是要實施黃河全流域干支流左右岸治理工程，打造黃河生態文明示范區。黃河流域有大大小小一百多條支流，要盡快出臺黃河干支流如洮河、涇河、渭河、祖厲河等河道和灘區綜合提升治理工程，集中力量實施好黃河上下游、干支流、左右岸“清四亂”專項行動排查出的所有問題，積極探索建立社會力量參與建設黃河生態文明示范區的平臺，加大黃河流域生態保護的政企研合作力度，引入公益力量（螞蟻森林種樹項目）參與黃河生態文明示范區建設。二是要做好堤壩加固、防洪工程和主題公園建設等為核心的黃河河道和灘區綜合提升治理工程。圍繞黃河堤壩加固建設工程，打造沿河快速通道和沿黃景觀帶，轉水運為公路、鐵路運輸線，用公路、鐵路線建設保護黃河河道、堤壩、灘涂、流域生態安全，形成景觀建設與經濟發展相互融合的“黃河安瀾工程”。三是要積極推動沿黃省份的戰略協同，建立“黃河流域生態保護和高質量發展”的領導機構和工作機制，始終堅持黃河治理保護與高質量發展的“一盤棋”思想，讓黃河流域的保護與發展呈現出更強的系統性、整體性和協同性，讓黃河真正成為造福沿線人民的幸福河。

2.推進生態安全

平安黃河的構建防洪安全是顯性指標，黃河流域發生洪水威脅最根本的原因是黃河流域生態的失衡，平安黃河的深層內涵是生態安全，包含了“水質不超標”“黃河不斷流”的水安全和上游水源涵養生態健康、中游水土保持生態健康、下游堤防生態健康的陸安全兩方面的內容。

一要認真開展以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區為代表的一批重大生態保護修復和建設工程，扎實推進黃河流域水源涵養區和補給區建設工程，讓生態黃河成為黃河保護與治理的龍頭工程。二要全面實施甘肅為代表的黃河上游地區退耕還林綠化工程，把森林覆蓋率的全面提升作為黃河流域生態修復與水土保持工程的核心戰略舉措。三要認真開展黃河流域污染防治工程，實施包括上下游、干支流、左右岸統籌謀劃的黃河流域污染防治工程。讓生態文明成為黃河流域高質量發展的主旋律。四要堅持生態保護和全流域治理，形成黃河全流域水電資源開發利用與水力儲蓄全域調配新機制，借助“數字黃河”工程做好全域水資源的科學調配與使用。五要認真推進水資源節約集約利用，打造現代節水農業、節水工業與生態旅游融合發展示范區，把節水文章貫穿黃河全流域。六要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，全面建設節水產業和節水城市，打造沿黃兩型（環境友好型、資源集約型）城市群和示范農業園區建設，使之真正成為推動黃河永續發展的金色示范帶。

（二）建設智慧黃河

所謂“智慧黃河”是運用云計算、物聯網等新一代信息技術實現資源共享和智能管理，使黃河治理開發、保護與管理的方案制定、綜合決策、應急指揮等業務工作更加精細、動態、智能的集成工程。“智慧黃河”是人類科學技術發展應用到黃河流域治理的現代信息科學技術，將革新黃河流域高質量發展理念、開辟黃河流域高質量發展新空間，為完善黃河流域要素市場化配置架構了一個新的技術平臺。

一是建立健全智慧黃河建設推動黃河流域高質量發展的組織體制。形成黃委會平臺協調監控、地方政府和各個市場主體競爭參與的組織體系，黃委會在做智慧黃河建設時要著力于打造服務黃河流域的平臺，在此平臺上預留其他市場主體進入的端口，類似于黃委會做手機操作系統而其他市場主體做APP。二是智慧黃河將會成為我國“網絡強國戰略”的一個重要內容，推動智慧黃河建設成為數字化產業的一個重要分支，進而推動黃河流域高質量發展的市場化機制的形成。三是建立健全智慧黃河建設市場化機制的資金保障機制。黃河流域生態保護和高質量發展所需資金體量特別龐大，通過適宜的黃河流域高質量發展市場化機制確定黃河流域生態產品價格，進而構建起黃河流域的資金收費和投資機制，建立健全智慧黃河建設市場化機制的資金保障機制；為建立完善的智慧黃河建設市場化機制，有必要由政府主導成立黃河發展基金，并按照合適的比例把資金細分為安全基金、補償基金、辦公基金，專項基金專項使用[10]。

（三）建設文化黃河

黃河文化呈現的綿延賡續、歷久彌新，是彰顯中華文化旺盛生機的源頭活水，不僅形成了系統的原生譜系，而且在幾千年間，雖然經歷了無數次大大小小的天災人禍的考驗，卻始終保持強大的修復能力延續至今。黃河文化燦爛而厚重，僅在甘肅境內的黃河流域，就誕生了燦爛輝煌的大地灣、馬家窯等彩陶文化和黃河農耕文明。現在，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，建設文化黃河要和推動高質量發展融合起來，把文化黃河建設作為沿黃省份壯大黃河流域高質量發展新動能的重要舉措。

一要著力打造黃河文化高地，建設華夏之光文化長廊。挖深黃河領域黃河文化內涵，延伸黃河文化觸角，攜手黃河流域省市積極開展黃河“雙申遺”（文化遺產與自然遺產）工作，以黃河文化為主線，貫穿起昆侖文化、游牧文化、隴右文化、絲路文化、紅色文化、中原文化、晉商文化、齊魯文化等諸多文化名城和歷史遺址，形成華夏之光文化長廊。二要著力打響黃河沿線旅游品牌，打造黃河全域旅游走廊。形成黃河綠色生態走廊、黃河文化走廊、黃河交通走廊、黃河旅游走廊整合基礎上的黃河全域旅游走廊，整合黃河旅游資源，整體打造黃河旅游品牌，樹立黃河全域旅游新理念，唱響從高原走向平原、從高山奔向大海、從遠古走向現代的“黃河星圖”夢幻旅游線路。三要配套建設黃河文化旅游大通道，建設貫穿黃河上中下游、左右岸的沿黃高速鐵路、高速公路路網，形成打通黃河上游生態帶、能源基地、城市群、文化區的交通大動脈。

（四）建設幸福黃河

黃河是中華民族的母親河，由于不合理的人類生活生產方式導致黃河“體弱多病”，治理黃河的根本目的是造福人民，推動黃河流域高質量發展最根本的是保障民生，進而讓黃河成為造福人民的幸福河。

一要正確處理生態環境保護和經濟發展的關系，拓展生態優先、綠色發展的黃河高質量發展之路，堵死先破壞、再修復的老路，用剛性約束淘汰落后產能，真正讓綠水青山成為金山銀山，讓綠水青山成為沿黃人民幸福生活的標配。二要正確處理省域發展訴求和流域協同發展的關系。黃河上游的甘肅、青海等省份是全國自然生態類型最為復雜和脆弱的地區之一，生態系統承載能力弱，生態的脆弱性、戰略性、復雜性在全國都屬典型，是全國水土流失治理和防沙治沙的重點區域。如甘肅省有37個縣市區屬于國家重點生態功能區范圍，限制開發區域和禁止開發區域面積占全省國土總面積約90%，屬于國家禁止開發區域的各類自然保護區面積占全省總面積的22%，關鍵要抓好黃河生態建設和環境保護工作；中下游的河南、山東等省份要抓好河道治理與經濟帶開發；全流域要共同做好生態保護協同、文化旅游帶與經濟帶的整體文章，探索上下游省域發展和全流域協同高質量發展的得力舉措。三要打造21世紀黃河流域以生態建設-文化創新-經濟聯動為核心，凸顯“綠水青山就是金山銀山”理念，以城市群、都市圈、高質量發展示范區為載體的新型經濟區；實現黃土高原為中心的西部經濟文化區、以關中和中州平原為中心的中部經濟文化區和以華北平原和山東平原為中心的東部經濟文化的全面連接與有效互動。實現中華民族最古老經濟文化軸心地帶的偉大復興，借助21世紀的科技創新和經濟實力，在打造生態黃河、平安黃河、延續黃河、文化黃河的過程中，讓幸福黃河成為黃河發展的主旋律和新形象，讓中華民族的母親河“黃河”真正變成造福人民的“幸福河”。