以社會保障為視角的宅基地權利退出激勵機制研究

茶麗華

（中央財經(jīng)大學法學院 北京100081）

宅基地制度是中國本土色彩濃重的制度，設計實施之初是根植于實踐，為了解決當時農(nóng)民住房保障的問題而實施的制度，對改善農(nóng)民生活、穩(wěn)定農(nóng)村社會，有重大的歷史作用。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律傳統(tǒng)以及現(xiàn)行規(guī)定，宅基地所有權屬于集體經(jīng)濟組織，農(nóng)戶具有無償性和無期限性的宅基地使用權，充分體現(xiàn)其所具備的保障性。因土地資源的有限性和不可逆性，各種用途之間的土地之間是此消彼長的關系。如宅基地無限制擴張，將導致耕地紅線受到威脅；如宅基地出現(xiàn)閑置，則造成宅基地資源的浪費，出現(xiàn)矛盾的局面：有一部分人的宅基地為閑置狀態(tài)，也有一部分人的宅基地嚴重不足，難以滿足保障居住條件的需求。宅基地申請制度，相對應的宅基地退出制度缺位，宅基地制度有待進一步完善。促進閑置的宅基地退出，需要有相應的激勵機制。宅基地退出制度方面，涉及因素眾多，如補償標準、補償形式和補償資金會直接影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿。其中宅基地退出激勵機制中，對于社會保障水平的提供方式，對于刺激農(nóng)民退出閑置的宅基地有著至關重要的作用。水平越高的社會保障水平，能對退出宅基地的農(nóng)民在生活中有最基本的保障。從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，各方面的生活成本將提高。若閑置在村中的宅基地權利，能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在及其將來城市生活的持續(xù)最低生活保障，將大幅度刺激手中宅基地處于閑置狀態(tài)的農(nóng)民退出宅基地。

土地具有不可移轉(zhuǎn)性，各地的土地制度尤其是宅基地制度因為地理條件、歷史條件等的不同，有不同的發(fā)展軌道，同樣的法律法規(guī)在對于當?shù)氐膶嵤┊斨校數(shù)氐恼畬⒔Y合當?shù)氐男枨螅贫ㄏ嚓P政策，有針對性地實施。在城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興的背景下，面對歷史和社會的進步，各地有著自身需要處理的問題，比如云南屬于多民族地區(qū)，有自己的傳統(tǒng)和特色，宅基地問題處理也有其特殊性；在宅基地試點之一的大理，各項制度探索也充分表明了這一特點。

一、現(xiàn)行法下的宅基地權利退出機制

依據(jù)我國現(xiàn)行法中《民法典》第362條的規(guī)定，農(nóng)戶宅基地退出要適用土地管理的法律和國家的有關規(guī)定。此條轉(zhuǎn)引性條款，明晰重要的條款為《土地管理法》第62條第6款規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，村民可以自愿有償退出宅基地，但前提是進城落戶的村民。

我國宅基地上的權利體系的基本形態(tài)是以宅基地使用權為中心的“宅基地所有權—宅基地使用權”架構，因我國對宅基地的流轉(zhuǎn)限制，故實踐中將宅基地租賃權作為宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的補充[1]21。本文研究的宅基地退出機制以此基本形態(tài)入手，也對宅基地租賃權進行分析。

（一）宅基地所有權退出

宅基地權利退出機制中，涉及農(nóng)戶的宅基地使用權和宅基地租賃權的退出。宅基地所有權歸屬于集體經(jīng)濟組織。將宅基地權利退出分為兩類：第一種情況，農(nóng)戶將宅基地退出到集體，此時不涉及宅基地所有權退出補償問題；第二種情況，宅基地是以被征收方式產(chǎn)生的宅基地權利退出，涉及宅基地所有權的退出。現(xiàn)行法對于宅基地所有權的補償規(guī)定與對宅基地使用權退出的補償并無明文區(qū)分，因此將導致宅基地所有權人——集體經(jīng)濟組織和宅基地使用權人——農(nóng)戶的退出利益有爭議。

（二）宅基地使用權退出

《中華人民共和國民法典》物權編第十四章規(guī)定居住權，是居住權人有權按照合同約定，對他人的住宅享有的占有和使用的用益物權。據(jù)《民法典》第368條規(guī)定，居住權一般情況下為無償設立，但當事人也可另外進行約定，且采登記生效制度。將宅基地自愿退回集體，換取養(yǎng)老補貼，可以約定生前繼續(xù)居住在宅基地之上，死后再由集體收回宅基地，房屋歸集體所有。通過這種做法，達到以房養(yǎng)老的目的，與《民法典》中第十四章居住權的規(guī)定相符。絕戶會因兩種情況而出現(xiàn)：一種是因為該集體經(jīng)濟組織成員里的農(nóng)戶因為人丁單薄，最后一代死亡之后，出現(xiàn)自然意義上的絕戶；另一種情況是因為此類農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的農(nóng)戶其子女都因為升學工作等原因，戶口遷出集體，這也會導致絕戶出現(xiàn)。

絕戶所有宅基地之上的房屋的價值的計算：如房屋過于破敗將有可能忽略不計，集體收回住宅之后依法進行再分配；如宅基地之上的農(nóng)房有較高的經(jīng)濟價值，可以通過遺贈撫養(yǎng)協(xié)議等方式，在本村集體經(jīng)濟組織成員之間達到宅基地退出。此種方式需要注意主體的限制，存在主體封閉性。

（三）宅基地租賃權退出

宅基地之上存在租賃權，當宅地基退出之時，以物權角度分析租賃權，其不應受宅基地退出的影響，在約定期間內(nèi)應享有宅基地租賃權；以債權的角度分析宅基地租賃權，從一般房屋租賃中的“買賣不破租賃”角度來分析宅基地權利的退出，宅基地租賃權還會繼續(xù)存在。但因其從一般債權角度分析宅基地租賃權，其將因債權標的——宅基地使用權的滅失，而導致宅基地租賃權的滅失。此種情形，宅基地租賃權人可通過合同違約的方式，尋求賠償或者補償。在宅基地退出機制中，對宅基地租賃權加以考慮，在彌補宅基地所有權和宅基地使用權中間的銜接問題起重要作用。

二、現(xiàn)行宅基地權利退出機制面臨的挑戰(zhàn)

（一）實踐中的宅基地權利退出模式探索（涉及換房的模式）及潛在的問題

換房模式又包括“兩分兩換”模式、宅基地換房模式、“雙交換模式”及整體搬遷模式。如浙江省嘉興市“兩分兩換”，指宅基地與農(nóng)村承包地，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民搬遷兩兩分開；用宅基地換新住房①，用承包地換社保。此處換取社保的具體方式是農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營權交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立集體公司統(tǒng)一進行經(jīng)營管理，農(nóng)民每年按一定比例從本經(jīng)濟集體組織或者集體公司分得農(nóng)產(chǎn)品或者租金，獲得社會生活保障。這個模式是針對一個地區(qū)大面積退出宅基地和承包地的情況，所換取的房屋有三種模式：中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主，以中心村形式聚集形成的城鄉(xiāng)新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主，新市、鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)以公寓式和聯(lián)排安置為主[1]54。此處的社會生活保障的范圍大于前文中的社會保障，包含了更大范圍。社會生活保障最起碼應該覆蓋最基礎的社保。在此種類型置換，是將承包地定位于解決農(nóng)民社會保障。

當按照人的類別來處理，因單個家庭的原因需要退出宅基地，較為常見的原因有因為子女在城市工作而涉及整體到城市定居。由此類原因而出現(xiàn)的零星需要退出宅基地的情形，在退出宅基地時，要借鑒“兩分兩換”模式，宅基地要換住宅公寓和聯(lián)排安置的房源難以解決，零星退出的宅基地很難進行復墾，無法形成規(guī)模效應，往往導致農(nóng)戶退出宅基地的動力較弱。因此，將宅基地退出和社會保障相掛鉤，通過將宅基地變現(xiàn)為持續(xù)的社保，使農(nóng)民在鎮(zhèn)中的生活有持續(xù)的保障，有利于將鼓勵該部分人退出閑置在家中的宅基地。

（二）宅基地退出的理論體系及其影響因素

可以通過預期理論、博弈論和土地產(chǎn)權及功能對農(nóng)民分享宅基地退出增值收益進行理論體系的構建。

1.作為農(nóng)戶行為學中的重要概念與理論基礎“預期”指行為人從事某項活動或者決策之前，對其行為后果與結果的估計與判斷，也包括在此基礎上采取必要的策略而達到的目標。預期結果的準確與否與目標實現(xiàn)與否直接相關。農(nóng)戶在選擇是否退出宅基地的過程中，也將對該行為結果進行評估。預期包括靜態(tài)預期、外推行預期、適應性預期和理性預期。這四個預期是一個遞進完善的過程，在靜態(tài)預期階段是以蛛網(wǎng)模型理論為基礎，按照過去已經(jīng)發(fā)生過的類似經(jīng)濟行為、估計、判斷未來的經(jīng)濟行為。第二個階段為外推行預期，不僅以變量的過去水平為基礎，還考慮其未來的變化趨勢。第三個階段為適應性預期，屬于反饋性預期，即根據(jù)當前實際收益與預期收益的差異，調(diào)整下期的預期值，是一種相互適應的過程，具體是當本期實際收益低于同期預期收益時，下期預期收益會相應地降低，反之則需要增加。最后一個階段是理性預期，是為了克服靜態(tài)和適應性預期階段可能存在的缺陷。Muth提出三種假設：信息是充分的；市場是完善的；“公眾預期”對收益結果影響甚微[1]30-31。而想要農(nóng)戶的預期有一個較好的結果，年齡、性別、家庭收入和土地利用特征等經(jīng)濟社會因素都應該被考慮。在沒有明確法律和具體規(guī)定的宅基地退出補償方案和激勵方案的情況下，需要主管部門——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部②對于具體退出方案等提供政策支持，用政策來引導農(nóng)戶的預期，比如政策福利和資金補償?shù)姆绞絒2]，增加宅基地退出的可能性。

2.博弈論作為研究決策均衡的理論，按照目的可以分為合作博弈和非合作博弈。合作博弈用于研究合作收益的問題。非合作博弈是在策略環(huán)境下所有人的行動都當成個別行動，強調(diào)個人自主決策，與這個策略環(huán)境的其他人無關。在宅基地退出進路中，農(nóng)戶是決策主體，與集體經(jīng)濟組織和地方政府之間都有關系調(diào)整和利益博弈的過程[1]32。農(nóng)戶宅基地退出進路選擇，與集體經(jīng)濟組織的策略、地方政府政策都有著直接關系。農(nóng)戶退出宅基地的意愿與集體和政府的提供的補償和其他相關保障密切相關。綜上分析可知，農(nóng)戶宅基地退出進路為一種合作博弈，與集體和政府都有密切關聯(lián)。宅基地退出進路作為城鄉(xiāng)一體化的一種途徑，可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的良性互動；宅基地退出進路可以與社會保障掛鉤，形成可持續(xù)性的社會保障。

3.產(chǎn)權及功能論也可成為宅基地退出進路的理論體系的組成部分，從經(jīng)濟學等學科分析產(chǎn)權，產(chǎn)權與財產(chǎn)有關，具有排他性的權利是一種行為權利，是可以分解的一束權利，且可用于交易。從其內(nèi)涵和產(chǎn)權功能出發(fā)，土地產(chǎn)權具有穩(wěn)定、激勵、資源配置、保障約束的功能。

（三）宅基地理論體系相扣于現(xiàn)行宅基地法律規(guī)定體系

宅基地退出進路作為重構宅基地權利制度中宅基地權利退出機制的重要組成部分，應堅持宅基地權利制度的重構的指導思想。重構的指導思想包括兩個，第一個指導思想為：堅持“三條底線”，即在2014年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）部署的“確保土地公有制不改變”“耕地紅線不突破”“農(nóng)民利益不受損”；第二個指導思想是：體系分類設計，即身份性③、保障性④和經(jīng)營性⑤等類型的宅基地為不同類型的宅基地，不進行一刀切的處理模式[3]。

三、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障的規(guī)定

（一）現(xiàn)行法下的農(nóng)村社會保障制度基本情況

2014年國務院決定，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城居保）兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險）制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。并且在集體補助這一部分，有條件的村集體經(jīng)濟組織應當對參保人繳費給予補助⑥。目前為止，針對農(nóng)村養(yǎng)老保障政府發(fā)放基礎養(yǎng)老金、高齡補貼、失地養(yǎng)老金和五保戶養(yǎng)老補貼：基礎養(yǎng)老金即農(nóng)村老人在到達一定歲數(shù)之后可以按時領取基礎養(yǎng)老金，具體為60周歲以上，且戶口為農(nóng)村集體戶口，不用申請就能領取每月55元以上的基礎養(yǎng)老金，隨著經(jīng)濟水平的提高該項補貼相應提升；高齡補貼是從80周以上，以每增10歲為一檔，可領取80元、200元和300元不等的高齡補貼，此項補貼根據(jù)各地經(jīng)濟情況會有所不同；失地養(yǎng)老金是在基礎養(yǎng)老金基礎上，按照失地比例給予養(yǎng)老金⑦；五保戶養(yǎng)老補貼，即對村中的五保戶進行補貼，也可選擇自愿退出宅基地，換取部分的養(yǎng)老補貼⑧。2014年《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》中就提出：“2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。”對于鄉(xiāng)村農(nóng)戶來說基本養(yǎng)老保險制度所滿足的僅僅是最基本的需求，宅基地承包地在傳統(tǒng)養(yǎng)老制度中仍有一席之地，正如文件上所提“要積極發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老的積極作用”。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中，在鄉(xiāng)村之中土地養(yǎng)老和子女養(yǎng)老占比大。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金中個人繳費的這一部分，繳費標準目前設為每年100—2000元12個檔次。農(nóng)村老人想要獲得較高檔次的養(yǎng)老保險，對于農(nóng)村家庭而言，每年的繳費數(shù)量也將是一筆不小的開支。在此種情況之下，宅基地退出路徑與社會保險相掛鉤還是非常有必要。

（二）宅基地在農(nóng)村社會保障體系中的地位

有學者指出在因家庭經(jīng)濟問題而導致需要出售農(nóng)村住宅的情況在現(xiàn)實農(nóng)村社會中比較少，在考慮宅基流轉(zhuǎn)的情況之時，不應作為考慮情況之一，此類情況可以由社會保障加以解決[4]119。由社會保障加以解決此類情況的前提是在問題發(fā)生之前，該農(nóng)戶已經(jīng)參與農(nóng)村社會保障。在完善農(nóng)村社會保障過程中，若閑置于農(nóng)戶手中的宅基地能夠發(fā)揮其財產(chǎn)作用，農(nóng)戶參與社會保障的程度將會增加。當在農(nóng)戶遇到經(jīng)濟問題之時，農(nóng)戶的社會保障能起實質(zhì)作用。在經(jīng)濟情況正常的情況之下，農(nóng)戶妥善處理閑置的宅基地，可以最大限度發(fā)揮宅基地經(jīng)濟效益。

要發(fā)揮宅基地經(jīng)濟效益在社會保障方面的作用，將宅基地退出之后，對應補助資金轉(zhuǎn)入社會保障資金池子，需要對農(nóng)民進行社會保障知識的普及。當農(nóng)民對社會保障知識有清晰認知，提高風險防控意識，有利于激發(fā)農(nóng)民參加社會保障的熱情，當需要解決參加社會保障資金問題，尋求資金補充途徑，會增加農(nóng)戶將宅基地變現(xiàn)的主動性。宅基地作為農(nóng)戶手中的重要資產(chǎn)，如有實際有效途徑可以變現(xiàn)，農(nóng)民閑置的固定資產(chǎn)將更有可能轉(zhuǎn)為實際支配的現(xiàn)金流。

（三）閑置宅基地形成

因為繼承原因及歷史原因，有的農(nóng)戶在實施一戶一宅之前就已經(jīng)占有不只一處的宅基地，也有農(nóng)戶存在違規(guī)建設形成的一戶多宅的情況。在實施“一戶一宅”的法律規(guī)定之后，對于違規(guī)建設形成一戶多宅的情況，村集體經(jīng)濟組織可以依法采取措施，引導農(nóng)戶將違建部分的宅基地交回宅基地，最末的選擇才是采取拆除處理。村委會在處理這些事務的過程之中，要注意不激化矛盾，減少簡單粗暴執(zhí)法情況的發(fā)生。通過繼承或者歷史原因形成的一戶多宅，屬于農(nóng)戶的合法財產(chǎn)，只能通過引導方式，讓農(nóng)戶自愿退出宅基地，而不能采取非法手段。在宅基地緊張的地區(qū)，對于農(nóng)戶退出宅基地就有了更大的需求，使用強有力的激勵措施，讓農(nóng)戶退出閑置的宅基地，才是解決宅基地缺乏困境的有效途徑。夾雜在村落之中的閑置宅基地，有現(xiàn)行法條件下只能在有限的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶退出宅基地的途徑窄，達不到自己的心理預期，因此極少退出自己手中閑置的宅基地。在這樣的情況之下，村集體經(jīng)濟組織應發(fā)揮作用，為零散閑置的宅基地提供退出途徑，村集體對退出宅基地的農(nóng)戶給予補貼，并提高他們的社保水平。

要解決這一問題，根本途徑是解決集體經(jīng)濟組織資金缺口的問題。在經(jīng)濟發(fā)展較好的東部地區(qū)，集體經(jīng)濟組織開設有企業(yè)或者是引進工商資本，這樣的村集體經(jīng)濟組織有經(jīng)濟實力滿足農(nóng)戶退出宅基地的需求。對經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，在此前的地方實踐的過程中，有通過增減掛鉤的方式解決資金不足的問題，但此種方式對資金缺口的填補有諸多限制，雖然可以跨區(qū)域調(diào)配指標數(shù)量[7]，但跨區(qū)域畢竟是一定范圍內(nèi)的跨區(qū)域調(diào)配，雖然在一定程度上解決了經(jīng)濟較為落后的地區(qū)指標容量不夠的問題，但完成這個項目的前提是在國家的政策支持之下進行調(diào)配。要在全國范圍內(nèi)實行指標調(diào)控，形成一個靈活充足的資金池，從各方面而言都是一個極大的困難。只能在區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)，將農(nóng)村閑置的宅基地作為獲得資金的一個來源，使其社保資金有充足的保障。在此模式之下并非農(nóng)民到對應的城市定居才實現(xiàn)宅基地變?yōu)閷纳鐣Ｕ希墙?jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織指標交易，資金回籠，進而為農(nóng)民宅基地退出提供資金。這就對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有極高的要求。

宅基地一戶多宅不一定就構成宅基地閑置的情況，有些地區(qū)宅基地比較緊張的地區(qū)，人均宅基地過少，即便出現(xiàn)一戶多宅，面積總和并不超出規(guī)定的面積額，這類地區(qū)繼續(xù)實行無償分配宅基地壓力會比較大。當一些客觀原因，比如舉家遷徙移進入城市，出現(xiàn)宅基地閑置，由于當?shù)卣刭Y源比較緊張，對閑置宅基地退出就存在更多可能性。舉家遷入城市過程中，由于原先是農(nóng)村戶口所配備的社會保障，到城市之后存在無法保障的風險。農(nóng)村社會保障對應的是農(nóng)村較為低成本的生活，比如最基本生活所需的蔬菜等是可以通過農(nóng)民自給自足。大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地中包含一部分農(nóng)民生活所需的附屬地塊，并不僅僅是農(nóng)民住房所占用的地塊。當農(nóng)民的宅基地使用權退出之時，退出補償不能單純是宅基地使用權的這些成本，還需要考慮農(nóng)民的其他生活成本，如遷入城市生活成本提高，將閑置的房屋以合適價格進行處理，將其轉(zhuǎn)化為實際可持續(xù)的保障力量，農(nóng)民將宅基地退出的積極性也會增加。

四、社保在宅基地退出機制與土地承包經(jīng)營權退出機制中的作用的辨析

政策，尤其對于土地、宅基地來說，法律只有原則性的規(guī)定，各地在制定相關制度的過程中，政策的作用更是無可比擬的。政策與法律是一種緊密聯(lián)系的關系，彼此產(chǎn)生并沒有固定順序。在某種情況下，政策先于法律產(chǎn)生：由于適應實踐的需要，具體的政策產(chǎn)生；經(jīng)過一定時間的實踐，政策出現(xiàn)分化；立法者將具有普適性的政策建議吸收進立法過程中，類似自下而上的法的形成過程。而另一種可能的情形是有了新的法律法規(guī)，但是可操作性差，還需要到具體的地區(qū)結合地方變通，因而派生出了相應的政策。

（一）社會保障在宅基地退出機制中的作用

在現(xiàn)行制度背景下，土地承包經(jīng)營權的退出機制研究比較成熟，在宅基地的退出機制運作的過程中可以借鑒其相關經(jīng)驗。宅基地的退出相比承包地的退出有其自身特點。宅基地的閑置與承包地的閑置相對比，承包地閑置貶值程度會更為迅速，保有成本更高，比如當承包地逐年撂荒，承包地的肥力、土地的質(zhì)量都會逐漸下降。宅基地之上有房屋存在，房屋質(zhì)量等因素會影響宅基地退出進路。社會保障在承包地退出機制和宅基地退出機制中作用，因二者不同特點而有不同。

村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權主體，在農(nóng)戶已經(jīng)退出其所具備的宅基地使用權的前提下，對農(nóng)民的宅基地具有絕對的處分權。宅基地使用權人為了使閑置的宅基地之上的房屋發(fā)揮一定財產(chǎn)權能，將其出租，形成填補宅基地所有權和宅基地使用權之間的宅基地租賃權。因宅基地使用權限制因素較多，農(nóng)戶作為宅基地使用權人，可獲得收益度受到極大的限制。當宅基地使用權人將閑置的宅基地退回宅基地所有權人———村集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織就可行使宅基地所有權，而通過增減掛鉤方式將宅基地變現(xiàn)。

宅基地權利的退出機制比起土地承包經(jīng)營權退出機制包含了更多的內(nèi)涵。宅基地所有權的退出、宅基地使用權的退出和宅基地租賃權的退出，這幾者之間的關系，不同情況之下，需要不同的考量。宅基地保有房屋和宅基地的難度低于維持承包地的正常肥力，因此更容易出現(xiàn)宅基地的閑置。作為農(nóng)民的正當?shù)呢敭a(chǎn)，作為宅基地所有權人——本村集體經(jīng)濟組織是無法強制收回農(nóng)民閑置的宅基地的，尤其是當宅基地之上的房屋是還能具有基本的功能時。

宅基地退出機制中，社會保障的指數(shù)提高，類似于宅基地對農(nóng)民所具有的保障作用在以另外的方式發(fā)揮作用。有現(xiàn)實效益存在的情況之下，農(nóng)民閑置宅基地的可能性將會減少。農(nóng)村的建設用地減少，相應城市的建設用地指標增多，實施這個政策的根本目的是保護耕地，集約用地[8]，在這個過程起到融資的作用，是一個附隨的結果。在提供農(nóng)民社保資金的同時也應該在保護耕地等方面留有一定的資金比例，不能本末倒置。

在宅基地退出機制設計中，從宅基地權利體系架構的宅基地所有權人、宅基地使用權人和宅基地租賃權人考量，從初始視角是為增加宅基地使用權人的財產(chǎn)性收益，讓其社會保障資金更加充足，在城市中的壓力減小，但僅僅以農(nóng)戶遷入城市的視角看退出農(nóng)戶的一宅或者多宅，過于局限。從此處的權利視角，即便繼續(xù)在農(nóng)村生活，農(nóng)民閑置的宅基地，存在一戶多宅的情況下，也是盤活財產(chǎn)權益的一種方法。有較多的社會保障資金，農(nóng)戶有更高的社會保障水平，對存在“一戶多宅”的農(nóng)戶都是有好處。從此處分析，可知對于宅基地權利退出機制的研究，其適用主體是所有擁有宅基地的農(nóng)戶。

（二）社會保障在承包地退出機制中的作用

在經(jīng)濟不發(fā)達的山區(qū)農(nóng)村，由于區(qū)位等因素的影響，土地經(jīng)營權難以流轉(zhuǎn)。此類山區(qū)農(nóng)戶中的青壯年除了在外求學和有正式體制內(nèi)工作的這一部分，其余幾乎都出去打工，很少留在山區(qū)。一方面，留在家里的多數(shù)為老人和孩子，或還有少數(shù)婦女在家照顧兒童，從事農(nóng)業(yè)耕作的勞動力減少；另一方面，并未形成規(guī)模經(jīng)營的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟面臨生產(chǎn)投入成本增加，產(chǎn)出收益減少，導致農(nóng)民耕作積極性降低。以上兩個主要原因，導致撂荒現(xiàn)象嚴重。對于農(nóng)戶而言，土地經(jīng)營權可以流轉(zhuǎn)是最好的選擇。進而言之，山區(qū)農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的需求，但因為山區(qū)距離市場遠，交通條件有限制，對于投資企業(yè)的吸引力弱，集體經(jīng)濟組織在此過程中應發(fā)揮引導組織作用，一方面吸引企業(yè)，另一方面可以組織本集體經(jīng)濟組織進行合作生產(chǎn)，形成規(guī)模化和集約化農(nóng)業(yè)。

法律應當有普適性，為特殊地區(qū)設權去解決所存在的問題，極為不妥也不具有可行性，但可以因地制宜，促進山區(qū)土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。在此過程中，村集體要發(fā)揮作用，村集體的相關行為不得違反法律法規(guī)。

一是集體應采取策略，鼓勵農(nóng)戶自愿退回土地承包經(jīng)營權，撂荒土地流回村集體，由村集體整體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權；二是集體組織勞動力進行合作社模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這并不是單純的經(jīng)濟問題，是交叉問題，此中涉及復雜的土地法律問題。

土地承包經(jīng)營權退出機制中，社會保障是一項重要的考慮內(nèi)容，其所具有的生產(chǎn)保障功能，對于保障農(nóng)戶的經(jīng)濟收入有基礎作用。在土地承包經(jīng)營權退出機制中，在農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權之時，就需要分出具體情況。當退出機制合理，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權之后，生活不受影響。在征地或者是自愿退出承包地的情形下，應該有一個統(tǒng)一可預估的補償機制，有利于農(nóng)戶退出承包地。

宅基地和承包地對于農(nóng)戶都至關重要，二者的退出機制完善，都有現(xiàn)實需求。社會保障作為退出機制中需要著重考慮的內(nèi)容，需要在宅基地和承包地的退出機制中都受到重視。在承包地的退出機制中，對于社會保障處置相對完善，宅基地權利退出機制可以借鑒其相關經(jīng)驗。

現(xiàn)行法背景下，宅基地權利制度中對宅基地退出制度無完善的規(guī)定。對于宅基地制度與農(nóng)村社會保障制度相銜接還存在較大空間，在第一批次全國宅基地改革試點中，有增減掛鉤等試點地區(qū)的嘗試，由于農(nóng)村社會保障制度完善，所需資金缺口。個人繳費、集體補助、政府補貼構成了三個部分的社會保障，對農(nóng)村社會保障中，個人繳費和集體補助這兩部分的資金存在更大的缺口。宅基地以及其上的房屋作為農(nóng)戶的重要資產(chǎn)，應在合理的制度背景之下發(fā)揮更加重要的作用。

宅基地權利退出機制中，宅基地退出的過程應該通過合理的制度設計，使其轉(zhuǎn)化為持續(xù)性保障力量。農(nóng)民退出的宅基地，可成為農(nóng)民社會保障資金中的一部分，使農(nóng)民宅基地使用權的保障作用以另外一種方式得以實現(xiàn)。形成完善的宅基地退出制度，可以提高農(nóng)民主動退出閑置宅基地的意愿，提高農(nóng)村土地的集約化利用。形成完善的宅基地權利退出機制，有利于土地制度完善，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的環(huán)境，促進當?shù)氐慕?jīng)濟增長。

注釋：

①房子位置在城鎮(zhèn)或新農(nóng)村社區(qū)。

②《土地管理法》第62條第7款：國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關工作。在機構改革之前，是由現(xiàn)在自然資源部的前身之一，即國土資源部對農(nóng)村的宅基地進行管理。現(xiàn)在由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進行管理。

③區(qū)分主體是否具有集體經(jīng)濟組織成員的身份，無償以及無期限性僅應該限制在具有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人員范圍內(nèi)。

④宅基地所發(fā)揮的保障基本居住的功能是宅基地具有無償性的前提條件。

⑤當農(nóng)戶的宅基地不僅用于居住，還涉及經(jīng)營，具有經(jīng)營性，不應無償取得，應承擔相應的義務，比如對村莊公共服務成本的分攤等。

⑥2014年月21日國務院發(fā)布實施《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號）。

⑦失地少于30%在基礎養(yǎng)老金之上增加10元；失地30%—50%增加32元；失地50%—70%增加64元；失地70%—100%增加97元；完全失地增加129元。（失地養(yǎng)老金的領取金額要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟情況來決定，不同地區(qū)的領取金額會有所不同。）

⑧各個地區(qū)的具體政策不一致，詳情可以查閱各地民政局的官網(wǎng)。