法治政府目標體系
——中國法治政府建設十大成就之一*

江國華,陳佳青

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

一、引言

進入新時代以來，依法行政取得長足進展，法治建設受重視程度空前加深，法治政府建設更是新時代法治建設的核心，符合社會主義法治理念的價值追求。從2004年國務院全面推進依法行政開始，我國政府運行的法治化得到了來自國家層面的重視，從法治政府建設目標的首次提出，到確定其為全面建成小康社會的重要目標之一，法治政府建設取得巨大進展。2015年黨中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱《實施綱要》)則以五年之期進一步精細化法治政府建設，并確立了“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的目標體系，法治政府建設的這一目標體系可根據其性質歸類至組織性目標體系、過程性目標體系以及倫理性目標體系。

科學的職權、責任分配是政府運行法治化的基礎前提，也是更好地發揮政府作用的核心條件，政府運行的法治化程度很大程度體現在職能的行使過程中，因此只有在職能配置科學的前提下，政府實現依法全面履行職責才具有法治意義。權責法定則是指政府機構科學配置與政府職權基本理順，其內涵主要有二：第一，行政組織體系基本完善，政府機構設置合理、科學，政府機制運轉通暢、協調；第二，政府職能基本理順，將政府的職能定位于宏觀調控、提升服務質量、維護秩序，正確處理與市場、社會的關系(1)于愛榮.政府法制900問[M].北京：中國法制出版社，2015.340.等方面。行政組織法著重對行政機關的人、機構、職權三方面事項進行調整，因此完成政府職能的科學配置、落實權責法定原則，應當是我們致力實現的組織性目標體系。

政府有權依據法定職權對國家和社會的事務進行管理，這是一個動態的過程。正是這一個動態的過程，使得政府機關一項職權的完成、一件事物的管理需要一系列的行政行為來共同實現，這體現了行政行為的過程性(2)朱維究,胡衛列.行政行為過程性論綱[J].中國法學,1998,(4):67-73.。行政法控制著行政權，其中最主要是通過明確、細化行政程序來規范行政權的行使，行政過程透明、公正、嚴明符合現代政府法治、行政法治的價值追求與精神內涵。執法過程中的執法嚴明與公開公正一方面是行為法治構建的保障，另一方面也是法治政府建成所需要實現的過程性目標。

環境的復雜性以及多元性對黨的執政能力提出了更高的要求，行政倫理更是牽引著政府公共行政行為(3)唐土紅.基于行政倫理的政府公信力構建[J].理論探索,2016,(1):32-37.。黨的十九大報告也對此有明確的要求。行政倫理是調整政府機關與其他政府機關、社會、公民個人以及政府機關及其工作人員相互之間關系的相關規范的總和(4)夏書章.行政管理學[M].北京：中國石化出版社，2017.255.。行政倫理更加注重行政機關在行使職權過程中道德層面的建設。其中廉政的主要內容是“廉潔奉公、勤政為民”，這是行政倫理的價值基礎(5)謝文新,白歌樂.執政能力建設 行政倫理學案例分析[J].武漢：華中師范大學出版社，2014.5.，誠信守法則為基本，廉潔勤政本身就是誠信守法的重要體現(6)劉影.行政倫理視角下的政府誠信建設[J].黨政干部學刊,2014,(2):63-65.。

二、組織性目標體系

行政組織法著重對行政機關的人、機構、職權三方面事項進行調整，完成政府職能的科學配置、落實權責法定原則，是我們致力實現的組織性目標體系。為實現政府機關及其工作人員的職能科學，貫徹落實權責法定原則，我國各級政府積極貢獻自己的智慧，推進相關制度改革且成效顯著，如權力清單制度。這些制度彼此之間發達程度和特定化程度有所不同，但這些制度的功能都是為了使政府正確履行相應的職能(7)Karl Llewellyn,My Philosophy of law,M.D.A. Freeman,Lloyd’s Introduction to Jurisprudence,(6th edition),London:Sweet&Maxwelll,1994,pp.703-708.，為組織性行政目標體系的實現鋪平了道路。

(一)職能科學

科學的職權、責任分配是政府運行法治化的基礎前提，也是更好地發揮政府作用的核心條件，政府運行的法治化程度很大程度體現在職能的行使過程中，因此只有在職能配置科學的前提下，政府實現依法全面履行職責才具有法治意義。同時政府是國家和社會事務的管理者，科學配置職權與責任才能更好地推動國家政治、社會等各方面的發展(8)曾明.法治政府的目標體系及構建路徑——學習習近平總書記關于法制政府建設的重要論述[J].吉首大學學報(社會科學版),2018,(3):73-79.。政府作用的發揮依賴于其機構的運行以及職權的行使，深化機構與行政體制改革，科學配置職權是法治政府建設過程中所必然要達到的目標。據此各級政府積極采取相關措施并取得實效，在實踐中主要表現為：一是政府職能從全能到有限。在當前深化行政體制改革和建設服務型政府的大背景下，提供優質公共服務、維護社會公正以及良好的發展環境成為政府職能的核心；二是經濟職能由直接到間接。隨著市場經濟發展的日漸成熟，為市場運行提供服務并進行宏觀調控成為中國政府經濟職能的主要內容；三是政府逐漸弱化對國家文化建設的直接管理，而置身于引導者地位。近些年來我國政府高度重視文化與社會事業的發展，采取通過法律規范、政策指導等方式鼓勵、支持與引導國家文化與社會的發展。這表明我國政府在國家文化與社會管理與建設中的作用已經從主導作用轉為引導作用，將自己置于引導者地位，引導著國家文化與社會的發展(9)具體參看江國華.行政轉型與行政法學的回應型變遷[J].中國社會科學,2016,(11).；四是政府體系內部職能分工逐漸明晰。無論是各級政府、各地方政府之間的關系，還是政府內部各機構、部門之間的關系，科學合理地配置相應職能能夠有效地提高政府運行效率。

1.政府職能得以轉變，職能配置的科學性日漸體現。法治建設是我國進入21世紀以來的時代主題，更是十八大以來國家建設的核心內容。法治程度的高低對國家的治理能力起著決定性的作用，法治作為現代國家的主要治理方式，也是國家治理體系構建的關鍵環節，因此為實現現代化法治國家建設目標，在當前權威型合作治理結構下，作為國家權威主要的代表者——政府一定要進行職能轉換和體制改革。

(1)政府觀念得到轉變。觀念是行動的先導，合適的觀念是推動政府自身從某些領域自動退出，并向社會放權進行職能改革的號角(10)朱士華.行業組織參與國家治理現代化研究[M].武漢：武漢大學出版社，2017.179.?！秾嵤┚V要》實施的五年期限內，各級人民政府持續推進政府職能配置的科學性。如廣東省落實國務院《實施綱要》主要分兩步走：第一步，從2016年至2018年的兩年間，廣東省珠三角地區按《實施綱要》的要求，率先完成政府職能的科學配置與法治政府建設；第二步，2016年到2020年期間，珠三角之外的其他地區落實國務院《實施綱要》以及廣東省的相關規定，最終實現法治政府建設。與此同時，廣東省各級政府的政府部門也開始在國務院《實施綱要》與廣東省相關規定的基礎上，推進各自領域的法治建設。如廣東省住房和城市建設廳于2016年印發相關通知要求到 2018年珠三角地區各級住房城鄉建設主管部門率先基本建成職能科學的法治政府部門，到2020年全省各級住房建設主管部門基本建成法治政府部門。廣東省民族宗教委2016年印發相關實施方案要求至2020年實現各級民宗教委的職能科學。

(2)政府職能得到轉變?；谖覈姓c經濟體制的現狀，以及隨著建設有限政府實踐的不斷深化，逐漸實現了政府各項職能的轉變。對國家和社會各方面事物的管理側重宏觀調控與公共服務的提供，重視充分發揮市場自身的積極性以及人民滿意度的提高。為此，近年來許多地方政府結合自身情況作出了獨具特色的創新，雖然名稱存在差異，但政府有限治理的思想已經得到廣泛的認同與實踐。如廣州市、成都市等注重強調政府行政的法治化與規范化，分別推行“依法行政型”政府與“規范化型”政府；南京市、重慶市重視國家、社會、公民在國家治理中所發揮的作用，積極建設公眾參與平臺、創新公眾參與方式，推進“公眾參與型”政府與“共同治理型”政府；上海市則充分利用互聯網，構建電子服務平臺，推進“電子政務型”政府；香港特別行政區與金華市則重視優化政府服務，將政府置于服務者的地位，分別構建“顧客導向型”和“需求導向型”政府(11)郭新芳.地方服務型政府建設研究——以金華市為例[D].杭州：浙江大學，2009.轉引自沈亞平.我國地方服務型政府建設和成效衡量[M].天津：天津人民出版社，2017.153.。此外，在充分利用互聯網，推進電子化政府服務方面，深圳市等沿海發達城市走在全國前列。

2.“簡政放權”取得巨大成效。2015年，李克強總理提出將簡政放權、放管結合、優化服務協同推進作為轉變政府職能的總要求，即“放、管、服”三管齊下(12)李克強.簡政放權放管結合優化服務深化行政體制改革切實轉變政府職能[N].人民日報,2015-05-15.?！胺殴芊备母锬軌驅⒉煌婕w納入到國家治理體系中，實現國家、社會以及公民的共同治理，減緩政府機關的剛性色彩，彰顯我國人民當家做主的主體性(13)江國華.從行政行為到行政方式： 中國行政法學立論中心的挪移[J].當代法學,2015,(4):3-12.。在此基礎上，中央全面厘清政府職能配置，增加市場的能動性，實現政府優化服務、宏觀調控、維護秩序的新定位。在各地實踐過程中，簡化行政程序、下放行政權力，主要是通過將權力轉移給市場、社會組織以及下級政府組織來實現的，具體表現為：一是將部分權力下放至下級政府。這一方面符合便民政府的要求，使得公民基本上在所在地就能處理好相關事情，無需經過冗長的行政程序，也無需尋求遠距離的政府機關來實現自己的要求；另一方面也能促進政府職權的優化，上級政府主要負責更為宏觀層面的指導，發揮指引作用。同時下級政府作為與群眾接觸更為密切的政府主體，權力的下放能夠加深人民群眾與國家公權力的聯系，符合法治精神，是人民當家作主的重要實現途徑。為調整各級政府在改革過程中出現的財力不夠或者過剩問題，審批權下放的順利進行，優化了政府之間財政的轉移制度，這也為政府更好地履行自己的職權、優化公共服務提供了財政保障。二是將權力下放給市場。改革開放以來，我國實現了計劃經濟向市場經濟發展的過渡，40年來我國經濟的飛速發展證實了市場的作用。在我國法治建設過程中，市場在規范市場的運行、市場準入等方面起了重要作用，其減輕了政府在這一方面的工作壓力，精簡了政府的職權，促進了政府職能的轉變。三是將權力下放給社會組織，推動社會組織的自治性，賦予其足夠的自治權，加強社會組織結構建設和治理能力建設。為促使社會組織積極承接政府下放的權力，地方政府采取購買方式將轉移給社會組織的職權作為社會組織提供服務的重要內容，自身則作為購買這一服務的購買方，加速了政府職權的轉變(14)李軍鵬.改革開放40年：我國放管服改革的進程、經驗與趨勢[J].學習與實踐,2018,(2):29-36.。簡政放權改革措施的持續推行，激發了市場活力，讓政府的服務更加滿足百姓要求。

3.監管方式得到創新式發展，服務型政府應運而生。伴隨著政府職權的改變，政府監管方式也進行了相應的改變。實踐中政府監管方式的新探索也是促進政府職權轉變的重要推力。一方面，市場必須擁有足夠的決定性作用，這是經得起實踐考驗的，改革開放見證了市場在經濟發展中的重要作用。但值得注意的是，加強市場的主動性并不意味著放任其發展，在市場作用無法全面發揮的領域，政府必須加強宏觀調控。另一方面，雖然“簡政放權”是當前國家體制改革的重點，但在簡化事前程序與要求的情況下，也必須加強事中事后管理，如此才能維護社會、市場運行秩序。此外，隨著經濟的發展，人們對生活各方面的要求逐漸提高，因此政府必須重視公共服務的優化。為此，多地政府首先從治理途徑入手，借助互聯網的發展，建設平臺化的政府“互聯網+”的政務服務，這有利于政府全方位地了解市場、社會以及公民個人的情況與需求，進一步增加了溝通機制與反饋機制。其次，重視政務公開工作。近年來隨著法治建設的推進與人們法治意識的增強，我國高度重視政府事務的公開性、透明性，許多政府在社會事務管理及公共服務提供過程中，將自己定位于政府信息的“供給方”，將公眾定位于“消費方”，這不僅提高了政府工作效率，也提高了公眾對政府服務的滿意度，符合服務型政府建設的價值要求(15)宋林霖,趙宏偉.論“放管服”改革背景下地方政務服務中心的發展新趨勢[J].中國行政管理,2017,(5):148-151.。第三，改變了創新政府與社會之間的合作方式，使二者處于平等地位。如“協商—合作”模式是政府職能轉變導致政府行政方式改變的重要體現，即政府將部分職權轉移至社會組織后，社會組織開始充當職能的提供者，政府則成為了向社會組織購買服務的購買者，增加了社會組織的積極性，也促使了政府職權的快速轉變。

(二)權責法定

法治也就是“法的統治”。如荊知行先生所言，法治是法律之治，更是憲法之治(16)荊知行.憲法變遷與憲政成長[J].中國臺北：臺灣正中書局印行，1988.179.。法治的要義主要在于法律對權力的支配，即法律對國家公權力的監督、約束，保障公權力在法律規范的范圍內行使(17)周葉中.憲政中國研究(上)[M].武漢：武漢大學出版社，2006.7.。因此，既然法治即法的統治，且法治的主要內容就是對權力的支配，那么由法律對政府職權和職責加以明確當屬法治的應有之義，權責法定也理所應當是法治政府建設過程中的重要目標。

1.權力清單制度發展成熟。政府權力清單規定的主體應當是各級政府及其職能部門，規定的內容應當包括各級政府所擁有的職權種類、權力行使程序、權力行使條件等(18)陳奇星,容志.自貿區建設中政治職能轉變的突破與創新研究[J].上海：上海人民出版社，2017.127.。在法治政府建設過程中，公眾通過公布的權力清單能夠及時知曉政府的權限，不僅實現了便民服務，也實現了人民群眾對政府權力運行的全面監督。從2015年開始，中辦、國辦就權力清單制度在全國范圍內的進一步推行提出相應的“指導意見”“試點方案”，進一步細化了地方各級政府的權力范圍，并在部分政府機關進行試點。2015年南寧市在全市范圍內正式啟動權力清單制度，并于同年7月與10月先后公布了兩批權力清單與責任清單，對全市各級政府及其職能部門的原有權力范圍、新增權力范圍、審批事項、權限糾紛等進行了全面清理，極大地規范了政府及其職能部門的職權與政府執法行為的科學性、合法性與合理性(19)經過梳理共保留政府職權事項2496項，承接上級下放的權力事項82項，下放至其他組織機構的權力事項825項，審核轉報的權力事項66項，并對1744項政府職權事項進行進一步的細化與分配，處理了187項政府職能部門職權邊界不清的事項，明確部門公共服務事項259項，建立事中事后監管制度364項。參見郭春燕.論權責法定與法治政府建設實踐——以南寧市法治政府建設實踐為例[J].法制與經濟,2016,(2):9-13.。黨的十八大以來，安徽省遵循中央精神，大力推進權力清單與責任清單制度，并在此過程中就權力清單制度作出了進一步的探索：一方面，在全省范圍內建立了從省政府到鄉鎮政府上下協調一致的清單制度；另一方面，在權力清單的基礎上制定責任清單，真正做到了權責一致。至2015年，安徽省市縣鄉四級政府相互銜接、上下一致的權力清單與責任清單體系已經初步形成，首創全國級政府兩個清單體系的模式(20)郭本純.權責匹配構建清單 依法監管簡政放權[C].簡政放權改革與法治政府建設——第六屆中國行政改革論壇文集,2015.96-102.。這為我國其他省市縣權力清單制度的建設提供了經驗，到2017年，全國范圍內大部分省市縣制定并公布了權力清單(21)截止2017年，全國有31個省份公布了省級部門權力清單，29個省份公布了責任清單，17個省份公布了市縣兩級政府的權責清單，57個部門公布了權力清單。參見“放管服”改革：全國31省份、國務院57部門已公布權力清單[EB/OL].(2017-05-18)[2020-03-08].新華網：http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/18/c_1120990740.htm.。全面清理政府及其職能部門的權責，有利于增強公民對政府的信心，規范政府行為，優化職權配置。權力清單制度已在各級政府生根發芽，該項制度盡管尚需繼續完善，但“權責法定”確已是法治政府建立的目標之一。

2.行政執法過程的公開公正合法性有了制度保障，權責法定原則得到落實。首先，許多地方探索建立健全民主、科學、合法的決策機制，促進行政決策的正確性、有效性，從源頭上保障公民權利得到有效實現；其次，政府法律顧問制度全面建立。行使國家公權力的政府機關及其工作人員，也存在著法治意識不強、法律知識欠缺的情況，因此，建立政府法律顧問制度能夠充分發揮法律人才的專業性，規范政府機關行使職權的程序，提升政府機關行使職權的法治化。第三，高度重視行政執法過程的監管。一方面，各地政府極其重視從源頭上避免行政行為的違法，積極推進科學、民主決策機制，對于一些重大的決策，交由具有專門法律知識的法制部門進行審核；另一方面，高度重視行政執法的過程記錄。全面準確的記錄執法過程，極大地規范了政府執法行為。此外政府還注重公民權利的救濟，對于違法的、侵犯公民合法權益的行政執法行為，提供足夠的救濟渠道，如行政執法投訴舉報制度等都為規范行政執法過程作出了重大貢獻。

三、過程性目標體系

行政行為的做出并不是一個靜止、單一的行為，一般而言在做出一個行政行為之前都有一系列的受理、調查、作出決定、通知相對人、權力救濟等活動，是一個不斷發展的動態過程，這也正體現了行政行為的過程性。政府有權依據法定職權對國家和社會的事務進行管理，這是一個動態的過程(22)茆華榮,李健.上海法院行政訴訟案例精選[M].上海：上海人民出版社，2017.232.。正是這一動態的過程，使得政府機關一項職權的完成、一件事物的管理需要一系列的行政行為來共同實現，一系列的行政行為中又包括若干過程性行為(23)朱維究,胡衛列.行政行為過程性論綱[J].中國法學,1998,(4):67-73.。行政機關的執法行為是政府職能得以實現的重要方式，執法過程中的執法嚴明與公開公正，不僅是行為法治構建的保障，也是法治政府建成所需要實現的過程性目標。

(一)執法嚴明

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。我國各級政府是國家行政權力行使的主要主體，各級政府通過行使相關的行政權、實施相應的執法行為來完成職能的履行，實現社會事務的管理。因此在法治政府建設過程中，必須構建相應的決策機制、完善執法程序以對政府執法行為進行嚴格規范。在政府執法行為與法律規范不相符，與法治精神相違背的情況下，必須嚴格追究行政主體的責任，做到權責一致，做到嚴格規范公正文明執法(24)習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是,2015,(1):3-8.。

1.行政執法監督的行政理念深入人心。有權力必有監督，行政執法過程必然伴隨著行政權的行使，因此，對行政執法的監督始終是我國法治建設過程中的重大課題。改革開放之前，我國行政執法程序存在混亂、繁雜，缺乏法律規范等問題。改革開放之后，我國開始重視對行政執法行為的規范，逐漸實現執法行為的有法可依，執法必嚴，在規范政府執法行為上取得了巨大的進展(25)趙振華.改革開放40年我國行政執法與監督工作的重大成就[J].中國司法,2019,(3):44-47.。當前，為進一步規范行政執法行為，許多地方開始嘗試新的監管方式，在政府職能轉變與“放管服”持續推進的大環境下，各地政府開始推行綜合執法與執法重心下移的執法體系，相應的統籌監管模式也應運而生。如湖北省武漢市就農產品質量安全監管問題創造性地建立了由市級政府統籌監管，區級政府主要監管以及鄉鎮政府、街道協助監管的監管新體制。同時進一步探索衛生、計劃生育方面的執法重心下移，形成以區級政府統籌、街道監管的模式。綜合執法之下的行政機關多數是接受雙重管理，這進一步加強了對政府行政行為的監督、規范。此外，為規范政府行政行為，其他省份也做出了積極的努力，如河北省探索建立第三評估機制，對法治政府建設情況進行評估評價；山西省執行統一行政執法公示平臺、統一行政執法指引、統一行政執法自由裁量權行使、統一行政執法資格管理“四個統一原則”；內蒙古重視發揮政府與社會的監督作用，出臺行政執法“十百千萬”工作舉措；廣東省實施行政執法督察；等等(26)趙振華.改革開放40年我國行政執法與監督工作的重大成就[J].中國司法,2019,(3):44-47.。

2.行政裁量權的限制逐漸受到廣泛重視。在政府權力行使過程中，法律無法對行政權的行使方式、程序、條件等細無巨細地加以規定，同時，由于社會事務的復雜性、多變性，政府執法必然需要具備一定的裁量范圍，行政裁量權對于政府職能的有效發揮起著重要作用(27)張懷年.行政裁量權基準的探析[J].現代交際,2019,(1):56-58.。自由裁量權一方面能夠促進政府及其職能部門在管理國家社會事務中的主動性，另一方面又必須對其加以嚴格的規范。不可否認的是，自由裁量權在一定程度提高了行政效能，但也存在濫用自由裁量權、執法隨意等問題。因此，為規范政府行使自由裁量權，必須細化自由裁量權的行使標準，嚴格規范執法過程，對執法案卷情況進行嚴格檢查。此外，行政執法人員責任追究制度在全國各地引起了廣泛重視，且基本得到確立。如山東省各級財政部門推行質量承諾書制度，要求履行檢查職權的政府機關及其工作人員對自己職權范圍內的事項的履行以及自身工作作風等問題做出保證承諾。如若在日后的監督檢查中發現與承諾書不一致，必須由簽署人員承擔相應的責任(28)山東省財政廳.科學籌劃保成效 嚴明責任強執法[J].財政監督,2015,(19):14.。

3.實施“行政執法三項制度”。2019年國務院辦公廳開始推出“行政執法三項制度”。這三項制度主要從源頭、過程和事后三個方面對執法行為進行規范：第一，在源頭上，重大執法決定法制審核制度充分發揮了法制機構的專業性，保障了行政決定的合法性、合理性，從而減少行政執法違法情況的發生；第二，在過程中，執法全過程記錄制度突破了以往多在紙面上規范行政執法的合法性，充分利用視頻、錄音等還原執法過程現場情況，實現執法行為在時間、空間上的跨越，方便政府監督部門以及社會公眾在不同時間不同地點都能獲取執法情況，對執法行為的過程進行監管；第三，行政執法公示制度強化了行政執法行為的公開性，充分保障了公民的事后知情權，并可據此對行政執法行為進行監管。這些制度給執法人員的執法行為確立了標準，改變了執法人員執法思維，正如有學者所說它是“法治政府建設的加速器和穩定器”(29)解志勇,王曉淑.行政執法三項制度：法治政府建設的加速器和穩定器[J].中國司法,2019,(2):47-50.。這一制度的出臺是經過實踐考驗的，即2017年國務院相關文件就要求在全國32個地方和部門就這一制度開展試點，并在實施過程中利用大數據進行統計分析總結后得出可復制可推廣的經驗做法。

(二)公開公正

“公開是現代民主政治的要求，也是現代民主政治的應有之義”，而“公正乃是法治之精髓，亦現代行政之要旨”(30)江國華.中國行政法總論[M].武漢：武漢大學出版社，2012.385.387.。如果對法律得不到深層次的認識，不去深入分析其所蘊含的價值追求，而僅僅停留在表面，那么法律就是一堆枯燥無味的事實而不具備活躍的生命力，更無法得到更好的認同與遵守(31)周葉中.憲政中國研究(上)[M].武漢：武漢大學出版社，2006.4.。法治亦具有自己的價值追求(32)王人博,程燎原.法治論[M].濟南：山東人民出版社，1989.138-144.。法治的價值涉及眾多方面，如實現社會秩序的穩定、實現人類身體與思想的自由、實現人民當家作主以及實現人權等，但不得不說公正才是人類幾千年來一直追求的東西。秩序、自由、民主、人權等，如若缺乏公正性，亦將失去其存在的意義。而公開則是保證公正得以實現的重要手段，當然也是法治的重要價值追求。

1.“政務公開公正”理念深入人心。近年來，我國政府信息公開制度的發展、權力清單公開制度的完善、聽證程序的建立健全等都體現了政務公開公正的理念?！罢_”要求政府在不損害國家、集體或他人利益的前提下，公開一切行為，增加透明度。一方面，政府必須公開其行為規則，即對于政府制定、實施、遵循的規范，必須公布于社會公眾；另一方面，在政府行使職能的過程中也必須將其行使職權的具體行為公布于眾，這關系到公民的權益以及監督問題。政府運行透明度的增強不僅能夠提升公民對國家公權力的認同感，提高政府的公信力，與此同時也符合效能政府的內在價值。政府運行透明度的增強還能夠通過保障公民的知情權來維護公民合法權益，也為監督政府工作提供了途徑從而減少腐敗，使權力在陽光下行使，這樣的政府自然是最高效的政府(33)劉德厚.政治現代化比較研究[M].武漢：武漢大學出版社，2006.494-495.。公正社會是全體社會成員在共同促進國家建設中共同享受國家的發展成果，政府必須保證自身的公正性，為實現社會公正提供條件(34)柏維春,孫巖.社會和諧與政府公正[J].新長征,2007,(1):28-29.。

2.政府信息公開制度取得顯著成效。通過多年法治政府建設，中國政府努力建設“陽光政府”，同時公民知情權也受到前所未有的尊重，政府與社會也建立起了的良好溝通關系。為實現建成公開公正的法治政府目標，各級政府積極推進行政事務與行政行為的公開公正。自2008年以來，我國信息公開制度等公開措施步入發展正軌且成效顯著，公開制度的條件、程序等日益完善，公開內容日益全面，公開渠道日益多元化，政府信息公開理念漸入人心(35)王錫鋅.政府信息公開制度十年：邁向治理導向的公開[J].中國行政管理,2018,(5):17-22.。

3.政府與人民群眾的聯系增強。一方面，政府高度重視信訪工作，政府人員主動積極的下訪，深入基層，增強與人民群眾的聯系。近年來上訪事件逐漸減少，體現了人民群眾對于政府行為公正性的認可，標志著我國法治建設的更進一步。另一方面，各級政府積極開拓群眾參與公共事務的渠道，積極開通網上政務查詢服務，使公民能夠無障礙地對社會公共事務進行監督與管理。具體來說包括以下幾個方面：一是增加政府機關與公眾溝通的渠道，吸引公眾主動向政府反映問題；二是政府機關主動到群眾中去，增強與群眾聯系的主動性。政府機關在增加與公民聯系的渠道方面主要采取以下措施：第一，建設政務服務中心，簡化相關程序，建立集中辦理機制，提供一站服務，高效快捷地為公民解決問題。第二，積極構建網上評議等平臺，使公民參與政府管理的渠道多元化(36)李抒望.當前我國社會管理創新的趨勢[J].共產黨人,2012,(4):89-90.。各級政府基本開創了自己的政府網站，方便接受人民群眾監督，也為廣大公眾提供參與民主生活的途徑。此外，深入調查走訪，體察民情的模式得到了廣泛的運用，并取得了較為顯著的成果。第三，為建設公開公正的法治政府，各地政府從完善政府決策、政府執法程序等方面入手，拓寬公民參與渠道，積極主動聽取公民意見，促進程序的公開透明，保障決策更加科學合理，促進監督體系日益完善(37)辛向陽.2016年政策熱點面對面[M].北京：中國言實出版社，2016.29.。

四、倫理性目標體系

廉潔高效、誠信守法的法治政府建設目標在本質上屬于倫理性的目標體系。廉潔高效的政府要求以人為本，轉變“官本位”的思想，提高辦事效率，聽取社會公眾意見，建立與社會公眾的溝通聯系暢通機制，真正做到全心全意為人民服務。社會誠信不僅要求社會公眾之間的交往要守信用，遵守契約精神，更要求作為國家社會事務主要管理者的各級政府誠信不欺、有諾必踐。這不僅為社會誠信的建立起到了典范作用，更是國家樹立公信力的要求，影響著公眾對政府行為的評價(38)劉影.行政倫理視角下的政府誠信建設[J].黨政干部學刊,2014,(2):63-65.。

(一)廉潔高效

廉潔高效的政府是法治政府建設的必然要求。黨的十八大以來，國家高度重視反腐工作的推行，無論是2018年監察委員會改革，還是習近平總書記的歷次講話及全國人大及其常委會的歷次會議，都強調了清廉的重要性。同時，實現政府與社會的高效互動，精簡政府機構，注重提高服務質量是各級政府的奮進目標，更是國家治理現代化的要求。

1.行政監督得到加強。有權力必有監督，各級政府作為國家和社會管理者，擁有廣泛的行政權，在法治政府建設過程中，行政權力運行的監督制約機制取得了長足發展。主要從行政決策 、執法程序、執法事后監督等方面對政府行政行為進行監督與制約的行政執法三項制度，當前已發展得較為成熟。

2.審計監督得以強化。在我國，審計監督是對政府及其職能部門的行政行為進行監督的最為重要的一種專門監督。審計監督的主要主體是政府審計部門，屬于行政機關的自我監督，審計的主要內容為各級政府的財政情況、資產使用情況等，這種自我監督在打擊政府機關違法亂紀、預防行政機關職務犯罪中起到了重要的作用，是法治政府建設的關鍵一環(39)白彥鋒,王建保.政府審計監督與財政資金安全關系研究[J].財政監督,2016,(4):62-67.。首先，審計監督加強了對行政機關財權行使的監督(40)吉龍華,李治.淺論內部行政行為的監督[J].行政與法,2007,(1):69-72.。在我國，因為政府在管理國家事務中發揮著主要的作用，職權行為都需要財政的支持，尤其是在保障民生、提供公共服務等方面更離不開財政支持。因此，在法治政府建設中，各地政府重視對政府財政情況的監督與檢查，并取得了較為顯著的成效。其次，發揮人大審計監督作用。各級人大在實踐過程中不斷進行新的探索，推行新的監督制度，完善審計監督，如2016年歙縣實施整改情況報告制度，地方人大開始監督審計過程中所審查出的問題的后續整改情況進行監督，不僅加強了人大在審計監督、規范中的主導地位，而且也是規范政府及其職能部門職能行使合法性的重要途徑。2017年以來歙縣人大常委連續3年跟蹤了通過審計監督所發現的問題的整改情況，大部分能夠得到完全整改(41)朱健彪.發好審計監督“聲音”[J].江淮法治,2019,(12):28.。

3.黨內監督與社會監督取得成效。政府機關及其工作人員受到來自黨和人民群眾等多方面的監督，黨的十八大以來，黨中央批準立案審查反腐案件更是取得巨大成效(42)省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中包括十八屆中央委員、互補委員以及中央紀委等52人。全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1218.6萬件(次)，其處理問題線索267.4萬件，中立案審查154.5萬件，處分153.7萬人，其中包括廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5.8萬人。2019年中央紀委國家監委立案審查調查中管干部45人；全國紀檢監察機關立案審查調查61.9萬件，給予黨紀政務處分58.7萬人，涉嫌犯罪移送檢察機關2.1萬人。。反腐的高壓態勢也推動了廉潔高效的法治政府建設(43)劉莎.新形勢下民間反腐現狀及出路分析[J].公共管理,2015,(6):115-117.。社會監督是制約政府權力的重要監督方式，在監督體系中發揮著重要作用。如何有效地鉗制政府脫離公民的意愿成為我國法治政府制度設計的主要目標。近年來，隨著“放管服”的推行，各級政府主動將權力下放，賦予社會監督的權利與空間，培養政府與社會之間的信任關系，促使法治政府建設向積極方向前進。對國家政府機關進行監督是民眾對國家公權力深刻、理性認識的必然結果。

(二)守法誠信

誠信是立人之本，社會誠信如若無法形成，法律規則將失去其權威與意義，守法政府的建設亦將難以形成。政務誠信是指各級人民政府在運行過程中，恪守職守，依法履行職權，不越權不怠慢，對社會公眾做到言而有信、有諾必踐、誠實不欺。其要義有四：(1)政務誠信的實現主體是各級政府機關及其工作人員，包括法律法規規定行使行政權力的組織；(2)政務誠信實現的方式既包括內在自我約束，又包括外在的他律；(3)政務誠信主要是通過政府及其工作人員在行使公權力的過程中體現出來的；(4)政務誠信不僅影響著公眾對主體政府行為的評價，更為社會誠信的建立起到了典范作用，是國家公信力構建的要求(44)李曉燕.加強政務誠信建設 提升政府公信力[J].實踐(思想理論版),2020,(2):42-43.。

1.建立健全守信踐諾機制，推進誠信政府建設。2016年國務院首次提出建立健全守信踐諾機制(45)2016年12月22日《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕76號)中首次提出建立健全守信踐諾機制。，要求各級人民政府在與社會主體交易的過程中做到信守承諾、恪守職守，履行與相對人的約定義務，同時準確記錄各級人民政府及其工作人員的職權履行情況、行政服務期限、質量及保障的履行情況，并在此基礎上作出客觀的評價。同時，堅持失信懲戒，對于失信、不踐行承諾的政府機關及其工作人員采取政務失信記錄機制等措施。

誠信守諾機制是建設守法誠信政府的重大突破，2019年最高人民法院對行政協議案件作出了詳細的規定，進一步促進了誠信守諾機制的完善(46)《關于審理行政協議案件若干問題的規定》自2020年1月1日起施行，全文共29條，主要明確了七個方面的內容：一是明確行政協議的定義和范圍；二是明確行政協議訴訟主體資格；三是堅持行政協議訴訟的全面管轄原則；四是堅持對行政機關行使優益權行為的合法性審查；五是依法確認行政協議的效力；六是堅持行政協議充分賠償原則；七是規范行政協議案件的強制執行。。2019年12月遼寧省人民政府(47)參見《遼寧省人民政府關于誠信政府建設的決定》，要求完善失信懲戒和責任追究機制，規范政府機關在重點領域的誠信行為，規范政府采購、政府債務等。開始將政府采購的公開透明情況、政府機關及其工作人員履行職權過程中的違規失約等行為納入失信黑名單并進行了詳細規范(48)遼寧規范政府機關在重點領域的誠信行[EB/OL].(2019-12-24)[2020-03-13].中華人民共和國中央人民政府：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/24/content_5463636.htm.。2019年李克強總理更是對政府發放項目工資問題提出了嚴格要求(49)李克強總理在2019年12月4日的國務院常務會議中對政府及國有企事業單位工資按時發放問題進行了強調，要求不得以任何理由拖欠，對于政府及國有企事業單位拖欠項目工資的要進行公開曝光，明確期限，并對相關責任人員進行追責。參見:用法治手段治理欠薪頑疾，國務院通過保障農民工工資支付條例草案，將重點治理政府投資項目拖欠工資行為[EB/OL].(2019-12-05)[2020-03-13].中華人民共和國中央人民政府：http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/05/content_5458697.htm.。這一系列舉措都促進了守法誠信政府的建設。無論是中國古代的孟子論政，還是西方政治學理論“塔西佗陷阱”說，都體現了政府誠信在一個國家治理過程中的重要性”(50)李龍.以政府公信帶動社會互信[J].政府法制,2012,(2):41.。政府的公信力又決定于政府誠信度，政府的誠信又為社會誠信提供了榜樣與基礎。法治化的國家必須保障政府行為的上下、前后一致性，這也要求政府做到誠信守法，不能出爾反爾，嚴格按照法律規定行使權力，確保同等情況同等對待，確保政府執法行為的一致性、統一性(51)張曉晴,張波.論法治政府應然形態及其建設路徑[J].知與型,2017,(11):71-75.。

2.法治能力考查測試制度逐漸發展。法學是一門不斷發展的學科，實踐中法律的變遷更是隨著時代發展速度的加快而加快，因此，在法治政府建設過程中，政府機關工作人員的學法意識必須增強，時刻關注社會出現的新情況及其法律問題。因此，為提高國家機關工作人員的法治能力，各級政府積極探索了針對政府工作人員、領導干部的法律考試制度，以考察其學法用法能力。如2015年德州市陵城區開始實施針對由區人大常委任命的國家工作人員的考試制度，以考查上任人員的法律知識與法治思維。2018年哈爾濱市雙城區為提高行政執法和行政執法監督人員綜合素質和行政執法水平，創造性地實施專門針對行政執法人員法律素養的考試制度，對考試對象、考試內容等進行了具體規定。近年來，北京市懷柔區更是充分利用互聯網平臺，創新普法方式，打造普法平臺，加大普法力度，在日常運用、提職檢測、年度考核方面全面深入學法用法考法，切實提升國家工作人員的法治思維與法治能力(52)遲行剛.北京市懷柔區推行“提職考法”全面提升領導干部和國家工作人員法律素養[J].中國行政管理,2018,(12):141-142.。

3.增強人才法治能力與素養的培養，更新干部考察的標準與內容。法治，不僅要求公民遵紀守法，更要求作為管理者的政府要守法，法治政府應當是守法政府。政府是一個抽象的概念，政府的具體活動都需要政府機關工作人員具體做出，因此法治政府在抽象層面體現為政府的法治化程度，在具體層面則體現為政府機關工作人員的遵法守法程度，法治政府必然要求政府整體的遵紀守法，也要求政府機關工作人員個人的遵紀守法，兩者的有機統一才能構建出一個真正意義上的守法的法治政府(53)張曉晴,張波.論法治政府應然形態及其建設路徑[J].知與型,2017,(11):71-75.。

五、結語

法治政府的建設是國家治理現代化的關鍵和標志(54)劉蘭花,譚詩琪.建設法治政府，推進國家治理現代化[J].公關世界,2020,(10):22-24.。法治政府在多元共建共治共享的國家生活和社會生活過程中發揮主導作用。在黨的正確領導下，各級政府及其公職人員經過不懈的努力與奮斗，法治政府目標體系的落實成效顯著。政府職能更加科學、明晰，履行政府職責更加全面，制度體系更加健全，政務公開、行政決策、行政執法更加規范、透明，政府工作更加廉潔、勤政、高效，組織領導更加得力，政府公職人員的法治素養、法治能力、法治觀念、依法辦事能力更加得到重視。扎實推進法治政府目標體系建設，為基本建成法治政府與為即將開啟的第二個百年奮斗目標奠定了堅實的基礎。