產業政策有效性視角下的政府作用

廣一霖

（貴州大學，貴州貴陽 550025）

一、產業政策的理論溯源

為了更科學切實地研究產業，首先要清楚產業政策的概念、組成內容、發展的歷史過程以及主要作用。因為對產業政策并沒有一個普遍認可的定義，筆者認為有必要對產業政策進行理論溯源。

（一）產業政策的概念

無論是經濟學界還是公共政策研究領域，對產業政策的定義都沒有達成一致。首先對產業政策幾種比較經典的定義做一個梳理：

第一種，歸納比較寬泛，認為產業政策就是政府有關產業的一切政策的總和。例如英國的阿格拉，認為產業政策是“與產業有關的一切國家的法令和政策”[1]。第二種觀點認為產業政策就是計劃，是政府對未來產業結構變動方向的干預，以及為了彌補市場機制所造成的失誤，而由政府采取的一些補救政策。第三種觀點認為產業政策就是后進國家在努力追趕發達國家時所采取的政策的總和。最后一種觀點認為產業政策就是為了加強本國產品的競爭力的政策，如約翰遜在他主編的書中說道：“產業政策是政府為了取得在全球競爭能力打算在國內發展或限制各種產業的有關活動的總的概括。”其實這個觀點不足以成為一個觀點，只是產業政策為了取得國際競爭力的目標闡述[2]。

由此觀之，我們可以看到一個國家的經濟發展都有產業政策影響，對產業政策也可以下一個比較中立的定義，即產業政策的主體是一國政府，為了達到其預設的某種政治、經濟和社會目標，對經濟發展中的產業結構、產業組成和產業序列等的發展進行引導、培植、扶持甚至是保護和限制市場流入流出。因此，本文中的產業政策是一個統合的概念，對產業政策的等等手段并不作任何價值性的評價。

（二）產業政策的內容

盡管各國只要有經濟活動，就會有手段和程度不同的產業政策。但是現代意義上的產業政策初誕生之時，就被視為政府對經濟的干預和對本國貿易的保護手段，這一論述可以追溯到重商主義下的政府干預思想。隨后在歐洲盛行的自由主義思想卻主張市場機制的自發調節作用，反對政府干預。產業政策真正取得矚目的是由于在東亞創造了經濟發展的“亞洲經濟奇跡”，這些國家在以發展為國家導向的前提下，創立一系列為了促進經濟發展的官僚體系以及對產業進行選擇性的發展，用實證豐富了產業政策理論。

從各國所實際實行的產業政策來看，產業政策的主要內容主要有產業結構政策，也就是產業發展的優先順序選擇。后發國家可以利用發展階段這一優勢，模仿成功國家的發展經驗，結合自身資源稟賦，進行產業選擇。其次是產業組織政策，就是在產業發展的背景中構建的生產體制的政策。大致內容有反對壟斷、促進競爭和促進中小型企業現代化的政策。另外，進出口政策也是產業政策的重要組成部分，國家主體通過這一方式來影響進口和出口變化的政策，最后可以叫做技術政策，這一政策和前三項政策都密不可分，技術有時是某一產業的附屬品，有時卻能成為某一產業的先導。

（三）產業政策緣何重要

產業政策是一國經濟政策體系中的一部分，產業政策的選擇能決定一國經濟的興衰，甚至是國家興衰。產業政策的合理性建立在“市場失靈”的前提上，市場具有明確的利益導向，在市場運作過程中有很多不可預估的缺陷。尤其是對國內市場還未成熟的后發國家中，產業政策都是實現市場和政府的平衡工具。由于各國現實經濟發展狀況、發展戰略和資源條件等等都不同，因此不可能有一個通用的產業政策的模式，產業政策是對著經濟發展變化適時調整。因此成功的產業政策就是懂得何時調整以及如何調整，它會給本國經濟發展帶來一些共同的作用：

1.保護和促進后進國家幼小產業的發展。在后進國家開始進行經濟建設之初時，世界上已有發達國家在世界經濟發展體系中占據領導地位，和發達國家之間的差距也非常大。雖然發達國家為后進國家提供了可復制的發展策略，但是不對國內市場進行一定程度的保護，任由其參加國際市場自由競爭，必然會受到發達國家的沖擊，也不利于后進國家幼稚產業的發展。美國、英國和日本處于追趕階段時都設置過市場進入的貿易壁壘，以給國內幼小工業提供一個安全的發展環境。

2.加快資源配置的優化過程。資源配置無非就是市場如何生產、生產何種產品以及為誰服務的問題，所以資源配置的核心其實是市場。市場運行的規律是利益導向，如果放任本國市場自由競爭，在國內市場發展還不健全、資本和外匯市場不穩定甚至是市場機制缺乏競爭力的情況下，資源配置并不會讓市場資源發揮最大的有效性，因此政府必須依靠部分干預來加快資源配置的優化過程。

3.促進市場機制和市場結構的完善。市場中優勝劣汰的競爭逐步會實現市場機制和市場結構的完善，這方面后發國家同樣運用發達國家的經驗教訓，借鑒發達國家成功的產業政策，再結合自身比較優勢，科學合理地制定產業政策來催化市場機制和市場結構的形成。

4.給企業提供一個透明度較高的發展環境。在市場競爭中，企業行為短期化的重要原因是環境透明度低，即弱小的企業在面臨龐大而復雜的市場競爭中具有盲目性，并不能非常準確地抓住市場發展的未來趨勢，就需要政府在之前有明確的產業政策告訴企業將來的市場環境變化方向，并提供相應的風險支撐。只要產業政策一經確立，至少可以保障國內市場有一個穩定的發展環境，讓企業能夠大膽自主地參與到市場競爭當中，畢竟只有企業和企業家才是市場經濟中的主體。

5.提高產品競爭力和本國經濟在世界市場上的參與度。本國市場要想具有競爭力，必須要參與到國際市場當中，與國際市場中其他企業進行競爭。單單依靠國內的生產技術并不能快速提高本國產業的競爭力。產業政策包括重要的進出口政策，在利用本國資源稟賦優勢的基礎上，采取有比較優勢的進出口貿易，就可以依靠國際市場學習到先進的技術和獲得先進的原材料等，對本國企業的發展起著助推作用。

6.使產業結構比較適應世界科學技術的新發展。

既然產業政策的目的就是為了實現經濟的發展，那么順應經濟發展的趨勢就是一個不可回避的命題，一國的產業政策只要能適應和運用世界科學技術的新發展，就能使得后發國家的追趕變得更加有利[3]。

二、典型產業政策的類型

本章例舉五種較為典型的產業政策的類型，并試圖在其中找出產業政策成功實踐的關鍵、政策運行過程中的經驗和教訓。

（一）英國“保護型”產業政策

英國在資本主義經濟起始之處，在重商主義的傳統之下，采取貿易保護政策來保護國內幼小產業，如紡織業的發展。該項政策的核心就是通過設置市場壁壘來限制其他同類產品在本國的流通，愛德華六世時期，英國工業保護政策已然成形，其主要內容是禁止原材料和其他生產手段的出口。在關稅方面，英國很早就把它作為調節貿易的工具來使用。到威廉和安妮統治時期，英國的關稅壁壘已經很高了。進口商品稅率至少是15%，多數商品都達到20%～25%[4]。英國雖然鼓吹自由貿易主義，但現實卻在無時無刻實行保護主義。尤其是到了19 世紀后期，英國政府仍然通過明文規定保護市場中的中小企業。這項政策的一個典型表現，就是鼓勵企業的卡特爾化，以保護它們免受掠奪性價格競爭的傷害，并以此方式保存大量的小規模經濟行為體。但這并非貶低自由競爭對于經濟增長的重要性，而是因為過度的價格競爭對于企業活力來說是一種潛在的威脅[5]。

（二）美國“支持型”產業政策

美國的產業政策并沒有太多直接對經濟的指導，美國政府是通過協調資源配置，塑造營商環境和投資產業技術創新升級等措施來支持美國產業的發展。

1.開發西部落后地區，有效利用西部土地資源。

1785 年，美國國會通過了《西部土地出售法》，規定640 英畝為一個出售單位，每英畝地價不低于1 美元。這項法令雖然對開發西部有一定作用，但它顯然剝奪了普通農民購置土地的機會，助長了土地投機。此后，美國人民圍繞著降低出售限額、地價及改善支付條件展開了持續不斷的斗爭[6]，在這場土地革命中，美國政府不斷完善土地分配制度。這一運動最后的結果使得西部土地得到大范圍有效的使用，西部資源得到開放，西部得以建立聯通全美的交通運輸網絡，西部成為美國工業發展的后備區域。

2.限制大型壟斷，塑造公平競爭的營商環境。對于市場機制的設置，美國認同只有競爭才會帶來產業體系和產業技術的升級換代，因此在政策手段上更趨向于讓市場自身發揮自由競爭的機制。1890年，美國國會正式通過《謝爾曼反托拉斯法》，這是美國第一部，同時也是世界第一部反托拉斯法。不過，由于種種原因，這部法律對企業兼并的實際影響是微不足道的[7]。盡管如此這也是美國政府的一次重要嘗試，它為后來反不正當壟斷行為法律的制定提供了借鑒意義。

3.強有力的美國科學技術政策。在國家競爭力的政策上，美國政府大力投資產業基礎性的開發與利用。美國政府大量的基礎性投資與科學技術政策，為產業的發展和核心技術競爭力的擁有建立了技術基礎和技術環境，同時也要注重于中小企業技術發展的平衡關系，為中小企業的技術進步和發展提供了技術支持和保障[8]。

（三）東亞“政府主導型”產業政策

從戰后的日本、韓國、新加坡和中國臺灣地區，在這些東亞國家中，政府更加注重為國內產業發展制定明確的產業發展計劃，確定產業發展的中心，引導市場在某一領域內的配置，根據國內和國際環境，適時調整產業政策。有學者將東亞經濟奇跡的成績歸結于“發展型國家”，即查默斯·約翰遜在其著作《通產省與日本奇跡》中區分了日本的資本主義模式與英美模式和蘇聯計劃經濟模式的不同之處，總結出發展型國家理論的四個要點：（1）制度上有精簡且具有管理專長的優秀行政官僚；（2）具有安全閥功能（safety valve）的政治體制：（3）如通產省般的經濟計劃領航機構（pilot agency）；（4）依據市場法則進行政府干預[9]。其最為突出的特征就是政府的有效介入。

我們不能一概而論政府介入的普遍有效性，要基于不同的歷史時期來看待。以日本為例，在戰后日本經濟發展的初期，政府通過直接干預、采取統制經濟。對煤炭產業、鋼鐵產業等骨干產業實行傾斜式扶持。為后來日本重化工業的發展奠定了物質和技術基礎，在1961—1972 期間形成了日本的主導產業。尤其是日本經濟進入多樣化時期以后，這一時期政府直接干預程度還在不斷地弱化中，逐步推進以市場導向為主，政府介入為輔的市場發展機制。根據日本的產業政策實踐，可見，產業政策是政府通過參與產業間的資源分配及產業內的資源調整，以實現有效的資源配置、穩定的經濟發展及公正的收入分配所進行的制度及政策安排[10]。

在韓國經濟發展的整個過程當中，政府的干預幾乎穿插了始終。尤其是在韓國經濟高速發展和穩定發展時期。當然由于政府干預導致的弊端在20世紀70 年代以后才顯現，我們仍不可否認是韓國政府成功制定和實施的產業政策，才讓韓國加入到“東亞奇跡”的行列之中。在韓國的工業化過程中,政府在建立有效的政府調控機制,保持宏觀經濟穩定,制定正確的工業化政策以及最大限度地利用市場機制方面充分發揮了積極作用[11]。

（四）中國社會主義市場經濟體制下的產業政策

中國的產業政策可以分為兩個時期，以改革開放為界限，建國初期一直到改革開放前期，我國一直采用的是政府直接指導經濟的具體發展，包括制定工業階段性目標、規劃市場資源的分配以及封鎖自由競爭。這些措施固然能使國家資源能往國家最需要發展的產業集中，促進經濟規劃目標的實現，但中國的問題在于忽視了產業發展是有階段的，過度強求重工業的發展和一味追求速度，只會讓經濟發展隱含脆弱。

改革開放以后，我國確立了社會主義市場經濟體制，把資源配置的流動性還給市場，政府只在一些宏觀政策上發揮保護市場的作用，而不是直接去配置資源流動。一直到今天，市場已經在資源配置中起決定性作用，政府已經意識到只有市場才是最科學最快速的配置手段。但中國由于地域上、產業結構上有著巨大的差異，如果完全讓市場來引導經濟，可能會出現市場失靈等情況，因此中國的市場經濟在給予市場充分自主的前提下，也保留了政府對某些公共資源的控制權。中國經濟具有的內在優勢就在于此，既尊重市場自由競爭，也發揮政府的引導作用。

（五）拉美“從管制到放任”兩種極端的產業政策

戰后的拉美國家處于“官僚威權主義”的統治之下，那么政府或者是軍方對經濟的管制幾乎是絕對性的。由于政府對市場的極度管制，從根本上限制了市場競爭的活力。同時，很多拉美國家在早期就是通過國有力量建立國有企業，并采取對國內市場嚴密的保護措施，市場導向失去作用。資源配置完全歸于政府之手，更多的企業不去研究產業升級和科學技術的運用，而是去尋求相關政府的保護。這就是典型的“尋租行為”，這也直接導致了拉美國家的腐敗叢生、經濟秩序混亂、國內產業發展效率低下。

拉美國家意識到“華盛頓共識”不僅沒有改善其落后的狀態，反而惡化了國內政治和經濟環境，拉美國家開始逐漸放棄完全的自由主義，開始制定有效的產業政策來引導國家經濟發展。尤其是新世紀以來，拉美國家注重政府與市場的協調作用，力圖通過產業政策找到政府與市場的平衡。在這個過程中，加大對產業科技的投入，鼓勵創新和出口，培育有本國優勢的企業、保護重要領域的幼稚產業等等措施。

三、產業政策有效性的關鍵

通過上述的典型幾個國家的產業政策，我們發現，成功的產業政策都有著一些相同的特征，失敗的產業政策也有一些關鍵性的因素。待本章總結完之后，就可以觀察到政府在兩種產業政策的影響。

（一）成功的產業政策的關鍵

1.政府對經濟形勢的準確判斷。政府對經濟形勢的準確判斷的前提是政府有一個專門為經濟發展而規劃、實施的理性官僚組織，其次組成人員并不完全是政府官僚。理性官僚組織就充當了制定計劃和實施政策的有效部門，政策實施是政策制定的根本屬性，只有有效實施，才會讓產業政策發揮它預設的作用。另外政府也有義務去維持一個穩定的政治、經濟和社會環境，政策的實施需要一個長期穩定的環境作為保證。在維持社會穩定方面，政府一般通過保障公共產品的穩定供給的手段、避免財富差距過大造成的資源分配不均，從而引發社會矛盾。政府對一些對社會或者環境造成重大不良后果的企業要出臺相關的規章制度加以規制，不應該讓社會和環境為經濟發展付出的代價。

2.政府制定了與時俱進的產業政策。產業政策并不是固定不變的，它要想在各個時期都發揮有效性，就必須重視國內發展實際的歷史階段。與時俱進的本質就是尊重當下發展現實，尤其是世界發展總體趨勢，正視本國產業發展存在的優勢和劣勢，將一些不合時宜的政策加以改進。以日本為例，日本的產業政策就具有顯著的時代性，尤其是政府的干預程度，幾乎是隨著經濟發展而逐步弱化的。

3.后進國家模仿發達國家的發展經驗。發達國家的產業政策具有極大的可借鑒性，尤其是被他國實驗過取得成功的產業政策。以英美為例，在產業發展初期，國內市場機制并不成熟，國內產業處于起步階段。英美政府為了扶植特定產業的發展，設置適當的貿易壁壘，來保護幼小產業的發展。其次，產業發展的選擇是有順序的，在后發國家剛剛開始進入市場經濟時，往往具有很大的盲目性，有可能因為不了解市場趨勢而產生誤判。后發國家在這時就可以在考慮自身現實資源稟賦的條件下，模仿發達國家成功的產業發展的順序，可以降低本國市場受到沖擊的風險。

4.政府對創新、科技和教育的重視。正如詹鶽所言：“產業政策是經濟民族主義的反映。”[12]產業政策的立足點就是民族精神，那么為了追求產業政策最大的有效性，政府在前三者都已完成的基礎上，要考慮的就是如何提升本國產業的競爭力。一般來說有兩大途徑：一是加大科技投入，二是注重教育。眾所周知，美國對科技的投入占據了國家財政支出的很大一部分，所有的創新科技工作都依托于美國國內高校和研究所等等組織。東亞模式中的創新更多依靠于積極引進國外的先進技術與創新成果，鼓勵國外企業的直接投資，并通過模仿其管理模式，來縮小與外國的差距。并通過對引進成果的再創新，從而成功在這些部門中實現對于日本以及其他的領先國家的差距[13]。

（二）失敗的產業政策的經驗

以拉美國家早期極度管制為例，我們發現失敗的產業政策就在于政府缺乏對于國內發展實際的判斷，并沒有創造一個穩定的政治環境來發展經濟。其次，拉美國家對經濟的極度管制，完全取消市場在資源配置中的作用，限制了企業發展的活力和競爭力，盡管有產業政策，但事實上國內產業并沒有一個實際的成長。另外，拉美國家政府普遍忽視了科學創新在本國經濟中的作用，對于產業發展也缺乏先進技術的引領。最后，拉美國家忽視了產業發展是有階段的，過度追求速度而不顧本國落后的生產力，必然會導致產業發展畸形，最終走向失敗。

在拉美國家吸納“華盛頓共識”的自由主義思想時采取完全放任，讓市場突然實行自由競爭，市場的內生弊端就被暴露無遺。政府將所有資源配置權都還給市場，市場陷入了絕對的追逐利益。社會中的貧富差距和區域發展差異必然會逐步拉大，破壞了社會穩定的基石，所以這一時期拉美政府的產業政策同樣走向失敗。

四、結論

通過前文的陳述，我們可以得出一個結論：產業政策的有效性取決于各國經濟實際發展的階段，并不能將其成功或失敗的原因蓋棺定論于政府干預。并且政府干預并沒有否定市場的作用，在經濟體制和國內產業缺乏競爭力的早期，政府的直接干預是有效的，隨著本國經濟逐漸走向成熟，政府的作用就從直接干預轉向了間接輔助。對于政府在產業政策演變過程的發揮的作用，也不能用一個非黑即白的觀點去否定，不去討論政府介入是否應該廢除，問題在于政府介入應當如何轉型，如何使其在不破壞市場內生規律的前提下，發揮應有的作用，促進市場機制更加完善和形成更加公平的競爭環境。