信息技術在政府機構改革中的作用機理
——以歷次國務院機構改革過程為例

梁光鳳，邱龍云

（貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025）

一、文獻綜述與問題提出

國務院機構是國家的重要組成部分，是提供社會服務的重要支撐。隨著社會條件的不斷變化，機構的改革勢必隨之呼應。我們以“政府機構改革”為主題在中國知網進行搜索，從1982 年首次政府機構改革開始至今，相關文獻數量達致12 831 篇。大致沿著回顧政府機構改革的歷程與成效，討論怎樣打破機構改革的循環怪圈，分析政府機構改革的原因、路徑、影響；基于政府機構改革背景下的其他政治關系變化等諸多方面。聚焦探究“政府機構改革原因”的文獻研究，其研究成果豐碩。不難發現，社會條件是深刻影響政府機構改革的重要因素。那么，進一步地思考，引起社會變化的因素有哪些、它們與政府機構改革又有著什么樣的聯系。本文試著從信息技術引發社會變化這一視角研究國務院機構改革。基于幾輪信息技術變革產生與積累的影響所帶來的社會變化，社會條件的變化必然要求政府結構的變革，由此亦儼然延伸至與信息技術關聯的政府機構改革這一新定位。于是，如何進一步地解釋由信息技術衍生出來的對行政體制改革的影響，即回答信息技術為什么能作用于政府機構改革這一問題具有重大的現實與理論意義。

1.縱觀國內學術界已有研究。20 世紀后期以來，以互聯網為代表的信息技術推動了人類社會的變革，將人類社會帶入到了互聯網時代。基于信息技術背景的政府機構改革研究也如雨后春筍般涌現，相關研究主要集中于闡釋信息技術對政府管理產生的諸多影響，其中就涉及到關于對政府機構的影響研究。孟慶國和李曉方（2015）[1]認為，互聯網技術重塑政府管理的運行機制，變革政府管理的方式手段；蔡玉卿（2019）[2]指出，信息技術引發國家的權力配置結構調整，重塑權力功能和屬性、結構形態和運行機理。

2.縱觀國外學術界已有研究。畢博（2003）[3]論述了信息技術革命對美國政治權力組織與行為的影響，他認為，信息技術改變政治組織與機構、權力運行過程；奧爾加等（2007）[4]提出了技術嵌入理論，當組織的構成要素嵌入技術之后，其物質層面將會影響到其表面的和行為層面。因而，技術的強制性得以在組織中發揮作用，從而導致組織結構等層面的變革；持有類似觀點的學者還有簡·E·芳汀（2010）[5]，其認為技術嵌入政府治理中，實現部門間、業務間、層級間的整合。

綜上所述，從技術視角分析國務院機構改革情況的研究還不夠全面。一方面，大多停留在信息技術能夠對政府機構改革產生深刻影響這一結果層面，但對于回答信息技術為什么能夠引起政府機構改革這一問題的過程性描述與論證還不夠深入；另一方面，部分研究雖然已觀注到信息技術作用于機構改革的過程性描述，但缺乏對技術變革引發的機構改革狀況進行數量上的說明與理論上的解釋。本文以國務院機構改革為例，基于已有的研究成果，試著分析與回答信息技術變革為什么能夠作用于機構數量增減、政府職能轉變、機構調整等問題。

二、改革開放以來國務院機構改革的歷程回顧

國家治理體系受制于國家治理環境的變化，作為治理主體之一的國家機構的改革原因也必然與社會條件變化相關。因而，筆者遵循“信息技術嵌入——社會變遷——國務院機構改革”這一主要邏輯，梳理因信息技術這一因素導致的機構變革狀況。于是，該部分依據信息技術發展的階段，回顧改革開放四十年國務院機構改革的歷程。

（一）改革開放初期至21 世紀初期十年——互聯網時代

1.1982年機構改革。1978 年以后，黨的工作重心轉移到“以經濟建設為中心”。為配合不斷增多的政府經濟管理職能需要，中央政府機構開始增加，同時映射著機構臃腫等弊端。1982 年鄧小平批評當時機構臃腫，明確提出：“精簡機構是一場革命”。這是1982 年中國政府機構改革的背景。這次改革重點可以歸納為：一是開始廢止領導干部職務終身制；二是精簡各級領導班子；三是加快干部隊伍建設步伐。值得關注的是，在這次改革中，提出了“四化”干部方針，推進黨和國家事業進步關鍵在“人”，這要求黨的干部要掌握國際交流知識、科技文化知識，研判正確的時代發展脈絡。

2.1988年機構改革。改革開放以來，僵化的計劃經濟體制開始解凍，特別是中央在1984 年提出要實行政企分開，發揮市場作用，在邏輯上要求精簡機構。隨后，黨的十三大討論了政治體制改革問題，指出政治生活中存在官僚主義。于是要下決心從機構臃腫、層級方面改革政府機構。1988 年國家機構改革就是在經濟體制不斷深入、政治體制改革正式啟動的雙重背景中進行的。這次機構改革的重點主要是撤銷再組建新的機構，其中一個轉為事業單位。在這次機構調整中，尤其在新組建的部委機構中，幾乎都直接涉及到有關信息技術的職能調整。

3.1993年機構改革。這次機構改革是在確立社會主義市場經濟體制的背景下進行的，著重推進經濟體制改革，建立與社會主義市場經濟相匹配的行政管理體制。我們發現：在增加的部門中，大多數均與信息技術行業有關[6]。從結果來看，措施與目標背道而馳，相反增加保留了這類部門。那為什么會出現這一現象，部門的增加是否必然意味著將導致職能交叉、機構臃腫、結構失調？1993 年機構改革要求發展商品經濟、優化資源配置。那么，技術在其中發揮的作用無疑是舉足輕重的，增加專業性的技術行業部門管理有利于增強社會主義市場經濟的運行資本。

4.1998年機構改革。隨著我國改革與發展進入新階段，面臨著新問題。一方面，社會主義市場經濟體制正在建立；另一方面，國有企業生產經營困難，社會矛盾不容忽視；再加之亞洲金融風波的沖擊。在這種情況下，必須加快政府機構改革。因此，黨的十五大提出“要按著社會主義市場化經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開”的要求，1998 年開展的機構改革以轉變政府職能為核心，面向最廣，力度最大。這次機構改革的重點是整合部門，同時信息技術對國務院機構數量、機構職能產生逐漸深入的影響。

5.2003年機構改革。這次機構改革，是在加入世界貿易組織的大背景下進行的。推進電子政務建設，運用信息以及通信技術打破行政組織的界限，建構一個電子化的虛擬政府，使得公眾擺脫層層的等級嚴密的官僚體系限制，逐步形成高效運轉、廉潔為民的行政管理體制。于是，國務院機構做出適時調整。為了更好地推進電子政務：首先，國家科技部的職能也隨著全球化不斷擴展，不僅僅局限在國內領域，開始面向全球[7]。在精簡機構的目標基本完成的同時,還按照政企分開、政事分開和市場化的原則進行了審批制度的改革。

6.2008年機構改革。這次機構改革，是在全面建設小康社會的新階段、改革開放進入關鍵時期、逐步完善社會主義市場經濟這個大背景下逐步開展的。其主要任務是：轉變政府職能、理順部門職責關系，通過梳理發現，新組建了5 個部委，組成部門改革為27 個[8]。關于這一機構調整，可以發現，加強了對于信息技術的開發與管理，同時整合部門，理順部門職責與權力運行機制。

（二）21 世紀第二個十年——大數據時代

1.2013年機構改革。這次國務院機構改革，重點仍然是放在轉變政府職能，加強“放管服”改革，做好簡政放權的工作，加強監管，提高公共服務質量。此次改革的內容主要有整合并監管信息平臺，加強基礎性制度建設。推進國務院組織機構、職能配置、運行方式法治化[9]。大數據時代，各國利用大數據處理的自動化和智能化，調整政府組織和人員，打破了過去在缺少技術的支持下，政府部門間各自為政且效率低的困境。現通過大數據方式將各個部門內外聯動起來，加強政府組織間的信息交流與共享，優化政府組織機構，提高政府運作效率。

2.2018年機構改革。此次改革涉及的政府機構眾多，改革調整幅度較大，改革觸及的利益很深。這次國務院機構改革打破各種界限，重構部門，在改革方式和政府職能轉變方面取得新突破[10]。尤其在那些改革后進行合并重組的機構里推行信息化管理，避免出現“兩張皮”現象。在辦公方面，實行信息互通，技術共享。值得關注的是，黨的十八大以來，地方政府紛紛在中央政府戰略指導下設立大數據管理局。政府積極利用大數據，在一定程度上解決了政出多門、分工不明、責任推卸等問題，提升政府辦公效率，增強政府公信力[11]。

三、信息技術推動國務院機構改革的原因分析

一般提到國務院機構改革，大家都似乎認為，國務院機構改革就僅僅是對機構和人員的數量上進行增減。實際上，國務院機構改革通常涉及到三個方向。一是對結構進行改革，即組織的撤并，層級的優化，人員的精簡；二是工具層面，即政府提供服務所采取的措施、應用的工具以及政府人員做事的方式；三是價值層面，也就是政府人員的思想觀念轉變。若只是一味地變更政府的組織機構，就難以實現機構改革的目的。縱觀歷次國務院機構改革，每次中央政府機構改革的任務都有所變化，所要改革的任務是趨向于深入。但我們不難發現，每次改革它們都有著共同點，就是精簡機構。為什么在國務院機構改革的歷次任務中，精簡機構、轉變職能這些任務基本上都會被提及，那在背后推動的原因是什么？

首先，從國務院的自身需要層面來看。國務院工作范圍廣，組成人員多，管理的事務多，隨著社會發展與前進，國務院不得不在相應階段進行改革，適應社會市場主體對其發展的要求，即協調政府機構的關系、轉變政府職能、規范使用權力，穩固其政治合法性。其次，成員的思想觀念上。行政觀念的轉變在一定程度上會對行政改革產生影響，若行政觀念落后，會阻礙行政體制改革的進程。最后，從外部要素來看，這就是本文研究的重點，即從信息技術角度來發現問題，信息技術以其科學性和專業性促進政府機構改革。那么信息技術為什么能驅動國務院機構改革？本文從以下五個方面來論述。

（一）調整政府機構

信息技術的發展帶來社會環境的變化，政府的公共管理環境隨之也發生變化。因此，這就要求國務院對其結構和職能進行變革和調整，技術創新使得政府組織結構由層級節制的金字塔式轉變為多主體協作的扁平化式。在信息化技術高速發展的時代，政府中間層的上傳下達作用逐漸邊緣化，由網絡技術取代，基層工作人員可以通過文件辦理網絡化等信息技術直接與高層人員對話，這不僅可以提高政策指令傳達速度，而且使得雙向溝通更為容易，保證了政策的精確性，迫使國務院大量裁減中間行政層級，調整政府機構。使用信息技術，實現政府對組織層級和相近功能的整合，將國務院以前分散的部委職責集中在某個部委，避免政出多門現象，優化政府機構設置，實現一類事務原則上由一個部門統籌。以大數據技術為代表的信息技術成為政府治理變革的催化劑，為打造新的政府運轉模式提供了強勁的技術手段，促成了傳統的科層制政府失效[12]。

（二）優化政府職能

信息技術具備業務支撐價值，可以對政務工作中涉及到信息辨識、決策分析等提供科學的技術支持。在實際工作中，政府工作人員會遇到關聯度低且復雜度高的任務，難以厘清邏輯關系的問題，這時發揮信息技術的業務聚合功能，即借助信息技術構建嚴謹的業務標準和邏輯系統，最終完成工作任務。信息技術的又一特征是復用性，降低人為操作的頻率。其實，除了特殊情況，政府工作人員每天都面對著同樣的工作內容，按固定的程序開展。以行政審批為例，在過去行政審批流程費時費力，常需要通過多部門的跨層審批。現在政府利用互聯網建設流程簡單、服務高效網上審批體系，并下放和取消行政審批事項。信息技術和政務活動之間有著緊密結合的有力契機和作用條件，促使政府積極主動地轉變政府職能，通過采取強有力的政治推動和行政措施，擺脫舊有管理模式和傳統行政體制的束縛，追求政務流程優化、業務整合、組織結構調整，并實現政府管理的適應性改革的目的，最終達到理想效果。

（三）規范權力結構

隨著信息時代的到來，政治過程被廣泛地納入到技術的控制體系之中，政治運作的效率和效能越來越依賴于技術的支撐，這是一個難以阻擋的趨勢[13]。國務院除了從制度方面對其權力進行監督外，也采取各種先進的信息技術手段來規范權力結構。例如通過信息化技術一是建立信息門戶網站，開展陽光政務，增強工作透明度，提升公信力；二是借助互聯網，將網上曬清單與網下審批兩種方式結合；三是引入以大數據為代表的信息技術，實現權力數據化，為權力制約提供技術路徑。同時，信息技術也內含著政治價值，由于信息技術的使用，帶來了權力的流動，讓公眾時刻監督權力變為一件易事，從這個層面來說，信息技術能夠重新塑造政治權力運行方式與過程，讓權力運作呈現出多樣化特點。信息技術在一定意義上正好充當賦予政府合法性的工具，它不僅可以實現國務院機構改革目標，而且能加強民主化、人性化建設，更加凸顯出我國是人民當家做主的民主國家。

（四）協同機構合作

信息技術具有協同效能的特性，信息化技術的引用，能增強政府層級之間的協同合作能力，提高任務完成度，保持目標一致，從而加強政府成員之間的凝聚力，協調政府組織內外部關系。雖然信息技術本身不能決定國務院機構變革的方向，但它的出現，引起了政府機構的變化，為政府機構部門之間的合作提供了技術支持和潛在的變革機會[14]。以大數據為代表的信息技術使政府工作業務簡化，大數據基于內在的邏輯和大量的數據庫，對海量的信息資源進行整合和分析，讓任務可操作化，政府的組織結構和行政流程得以優化，幫助政府部門能更快地做出決策，提升信息收集的有效性，促進部門間進行高效的信息共享和問題交流。根據工作涉及的管理對象，通過編碼方式發揮信息化技術協同效能，借助信息技術打破部門業務界限，組建協同執行結構，實現跨部門協調辦公，促使政府結構向著一體化方向發展。

（五）整體運行高效

信息技術不僅可以幫助政府實現政策目標，而且信息技術的發展和運用的內在邏輯會使政府機構及其運作流程發生變化。國務院各部門之間在很多工作方面存在信息交流與共享的關系，比如在對組織關系管理、財政撥款分配、人事狀態等方面進行統計和管理時，在信息化技術的支持下，借助信息化工作軟件，部門之間能夠以方便快捷、直觀靈活的方式開展工作，也能對相應工作信息進行動態追蹤和對比分析，解決部門間信息壁壘問題，能夠滿足國務院整體對信息溝通和決策支持的需求。信息技術給政府工作帶來了便利：一是政務辦公移動化，使用辦公APP；二是文件辦理網絡化，開通政務監督系統；三是辦公會議無紙化，既節約成本，又快速傳閱文件；四是檔案管理電子化，隨時通過網絡規整檔案，提升檔案的安全性。這有利于健全政府的協調統籌機制，達到降低溝通運作成本、以期獲得更高的運作績效和公眾滿意度，促進國務院機構整體運行高效。

四、結論與討論

國務院機構改革的目標是優化政府職能和組織結構，提高行政效率。本文以不同于以往研究的視角，即以信息技術為切入點，結合改革開放以來國務院八次機構改革歷程，描述信息技術在國務院歷次機構改革中所發揮的作用，從邏輯上分析信息技術推動國務院機構改革的原因。本文發現：其一，在國務院的歷次機構改革中，不僅僅是出于制度層面的需要，同時也是由于社會生產力的發展，尤其是信息技術的發明與進步，不斷改變社會環境，影響著市場主體對政府產生新的需求，國務院基于自身的性質和地位，為適應社會發展對其機構進行改革。其二，信息技術擁有業務支撐、協同效能、信息溝通等價值，政府引進信息技術能夠簡化業務流程、打破部門業務界限、轉變政府職能，調整政府組織結構，規范行政行為，加強部門協同合作，提升政務效率，促進國務院整體運行高效。

正如文章所述，信息技術能夠引起國務院機構的變化，為國務院更好地履行職能提供技術支持，所發揮的積極作用是不可替代的，國務院需要關注信息技術、運用信息技術。同時，信息技術必須依賴完善的制度保障才能更好地發揮作用，信息技術受制于機構改革的最終目的，任何技術的應用也必須與國家的制度體系和價值取向相適應。