創新鄉村治理體系 從良序邁向善治

胡士民，牟姣姣

（1.貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025；2.貴州民族大學法學院，貴州貴陽 550025）

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為完善社會治理體系的實踐起到了指引作用。2018 年中央農村工作會議提出“必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”，并將其作為中國特色社會主義鄉村振興道路的具體路徑之一。2019 年6 月國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，為全國鄉村治理工作做了全面的部署安排。

鄉村是社會治理不可忽視的基礎，鄉村治理是國家治理的基石，沒有鄉村的有效治理，就沒有鄉村的全面振興。在鄉村振興的戰略背景下，著眼于鄉村治理體系的創新與完善，對于我們了解當前我國鄉村治理現狀以及有關研究進度形成較為直觀的認識，同時為今后的研究提供一定的參考，為促進鄉村治理現代化提供較為可行的實踐方案，具有一定的學術意義和現實意義。

一、鄉村治理的內涵及其演變

（一）鄉村治理的內涵

全球治理委員會從諸多方面將治理概括為：治理是公共或私人部門參與公共事務，協商解決沖突和問題的過程以及過程中持續的互動[1]。

1988 年，華中師范大學徐勇教授將治理理論引入中國鄉村社會，并首次提出“鄉村治理”概念。之后，學界關于鄉村治理的研究不斷深入，從治理內容、治理主體、治理模式到治理機制……。

賀雪峰認為“鄉村治理是為實現鄉村社會的有序發展而實行的管理和自我管理”[2]。

何謂“善治”，俞可平在《治理與善治》一書中明確提到，作為善治的治理，它是指強調效率、法治、責任的公共服務體系。他將善治定義為：善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公眾對生活的合作管理，是政治國家與公民社會兩者互動的最佳狀態[3]。

本文嘗試將善治定義為：在社會生活中，多元治理主體相互調試和適應，形成國家、市場和社會有效協同共治局面，社會平穩發展，秩序良好，公眾的合理需求得到滿足，幸福感得以提升。

（二）鄉村治理的演變

鄉村治理因其內在復雜性，呈現出治理主體多元、治理內容多變、治理方式多樣等特點。從傳統社會的國家統治、到近代社會的國家管理、到當前社會的國家治理，治理三個重要主體即國家、社會、公民，三者經歷了對立到合作、再到聯動的曲折變革過程。而綜觀歷史，我國鄉村治理的演變主要分為幾個階段：

一是，在新中國成立之前的舊社會，我國鄉村治理主要是自上而下的皇權和宗族制內生的族權、紳權交互作用的“官政自治”[4]。處在國家與基層社會之間的“第三區間”即鄉紳、族長、鄉保、村長這一中間階層，有效對接了國家治權和民間自治，加之封建社會因宗族禮法的存在形成的鄉約禮俗、倫理規則，正式和非正式制度規則促進形成了“官-紳-民”這一鄉村治理結構，歷經數千年王朝更替、帝國輪回而穩固依舊。

二是，民國期間的“專政劣治”，國家政權內卷化，時局動蕩，戰爭頻仍。當局政府利用統治力量巧立名目剝奪鄉村民眾僅有的經濟資源，企圖將鄉村治權納入國家管控當中，建立垂直化治權體系。之后，“專政劣治”的鄉村治理模式隨著國民黨政府的倒臺走向終結。

三是，由新中國施行的“政社合一”的人民公社體制而形成的“集權統一”的單軌治理模式。新中國成立后經過一系列改造和運動，重組了以鄉村民眾為主體的基層政權體系，這個階段通過集權統一的縱向機制將鄉村社會納入國家治權體系當中，黨的十一屆三中全會后，人民公社制度逐漸解體。

四是，“鄉政村治”體制的建立和完善，1985 年6 月，撤社建鄉工作在全國范圍內完成，形成了鄉鎮政府、村支部、村委會三大治理主體和以“村民自治”為核心的“鄉政村治”治理格局，促進了鄉村民主政治和社會生產力的發展[5]。

隨著改革開放的日漸深化，尤其在2000 年以后農村稅費改革和取消，鄉村社會發生了巨大變化，城鄉融合加深，鄉村群體分化，鄉村利益格局重新洗牌，鄉村社會結構深刻調整，鄉村居民思想觀念深刻變化，傳統碎片化的縱向治理模式已然不再適應當前的鄉村社會發展。這為當前的鄉村治理提出了新的要求，如何改善和創新鄉村治理體系，破解當前治理困境，需要政府、村委會、村民、鄉村精英等多方主體之間關系的不斷調試，攜手打造良序和善治鄉村。

二、鄉村治理現狀和問題

（一）政府和社會層面

1.基層政府與村委關系失衡。金太軍和董磊明（2000）[6]指出在鄉村治理中，鄉鎮政府與村委會的沖突和矛盾是由于前者過多的使用行政命令的方式干預后者的日常工作，也即是鄉鎮政府與村委會前者由“指導關系”變為“領導關系”。顯然，這種行政嵌入的做法不符合當前鄉村治理的內在要求，加之鄉鎮政府與村委會溝通和反饋機制不暢通，這使得村委會缺乏自主權來維護和保障村民權益，從而對鄉鎮政府的越權行為進行抵制，兩者出現矛盾。究其原因就是兩者之間權責不清，鄉鎮政府和村委會兩者之間的職能定位不合理、職責分工不明確，易出現職能錯位、越位和亂作為的現象。二者關系的失衡則使兩者在日常工作事務中產生隔閡，因此理順二者之間的關系是破解難題的關鍵。

2.基層公共服務供給問題。在鄉村治理實踐中，基層公共服務是與基層鄉村民眾的生活密切相關的。基層政府或因受制于財政能力、或權責不明、或單方面自決等原因，存在公共服務供給總量不足、供給職能不明、供給方式單一、供給制度不完善等問題。這些問題無法為鄉村治理的具體實踐提供基本保障。在交通、教育、醫療、衛生、安全、社保、環境等公共服務供給上，鄉村和城市依然存在著很大差距，缺乏良好的發展境遇和基礎使得鄉村發展舉步維艱。

3.基層政府和鄉村民眾的矛盾。城鎮化的推進，一些地方政府不切實際、沒有規劃甚至強制性征地賣地，導致當地環境破壞、失地農民權益受損、工業污染嚴重等問題；某些基層政府的不作為、亂作為激化和升級了政府部門和鄉村民眾的問題和矛盾。基層政府治理能力弱化，無法回應基層民眾訴求和利益表達，尤其對于中國農村這樣一個“關系社會”，在鄉村治理的具體實踐中，與民眾直接接觸的是村長、“鄉賢”等村落有話語權的“第三區間”，搭建了基層政府和民眾的橋梁，但是其話語權時常被湮沒。

（二）組織層面

1.部分村支部和村委會組織渙散。“村兩委”組織渙散，這使鄉村秩序處于無序或劣序狀態，導致村務工作流于形式，無法及時地反映群眾所想，解決群眾所急，滿足群眾所需，背離為人民服務的宗旨，最終使得村落發展緩慢或停滯，人民利益得不到切實保障，實現村民福祉便無從談起。

2.村級權力機構沖突-村兩委對公共權力的爭奪。村民自治施行后，鄉村存在著鄉鎮政府的鄉政管理權、村黨組織的政治領導權和村民的自治權這三種權力，而村委會作為村莊公共權力機構與村黨委這兩委對公共權力的爭奪，其實就是國家利益和地區局部利益的矛盾體現，盡管國家利益和村民利益在根本上是一致的，但兩者的沖突和矛盾依然存在。這使得雙方無法有效發揮自身效用，村務工作缺乏向心力和號召力，在工作實踐中爭功推責，既是對公共資源的浪費，又給農民辦事帶來了不便。

3.非正式民間組織（即體制外組織）效用還有待發揮。非正式民間組織存在組織角色不清、功能錯位、目標不明等問題，無法建立長效機制切實有效鏈接資源、整合資源和利用資源，以滿足鄉村居民的需求。這類非正式的民間合作組織缺乏規范性、自律性，其形成和發展機制還不成熟，對鄉村事務等還未能發揮應用的作用和效益，相當一部分民間組織只是一時興起，無法建立長效機制服務村民，其合法性、權威性受到質疑。

（三）個體層面

1.村民自治意識淡薄，集體歸屬感不強。由于經濟、制度、地方文化等各方面的差異，各地自治實踐的效果有所不同，但就整體來說，村民自治的主體意識淡薄，民主意識不強，自治動力不足，自治能力有限。村民選舉流于形式，甚至受到宗族、村霸等一些黑惡勢力的干預[7]，村民利益訴求渠道單一等等，村民或限于自身能力或利己心理，一般只參與與自身權益相關的政治生活。

2.鄉村精英人才流失嚴重，鄉村淪陷。改革開放以后的鄉村青壯年外出務工潮使得農村人口大量流入城市，一方面加快了城鎮化的發展，另一方面也導致人口外流、村落空心化，本就處于弱質端口的鄉村村落因此走向凋敝。“新老斷層，青黃不接”是現在村落遭遇的人才補給的現實困境。一部分鄉村居民在外打工實現了職業轉換，隨著對社會資源的占有度越來越高，他們作為鄉村精英在鄉村民眾中脫穎而出。但因鄉村發展緩慢且發展前景不如城市，大多數鄉村精英選擇在城市扎根，成為在城市生活的農村人。加之鄉村整合程度降低，鄉村秩序失衡，鄉村經濟、文化停滯不前，鄉村治理陷入困境。

3.鄉村民眾信息素養有待提高。在當前大數據時代背景下，科學技術發展飛速，大數據以及信息技術軟件的應用能夠大大提高治理效率，降低治理成本。但與此同時，村民的信息化素養還不夠高，對數據的處理和信息技術應用上的能力還較低，這使得在推進鄉村治理現代化過程中難以進行方式方法的創新和運用，只能依賴于傳統的人力資源，浪費了較多的人力物力，增加了治理成本。鄉村民眾所受的信息化教育還不夠高，如何運用大數據資源、思維和技術手段優化鄉村治理模式，解決大數據嵌入鄉村治理的阻滯問題，需要我們在理論和實踐過程中多加探討。而加強鄉村民眾的信息素養是實現鄉村治理現代化亟需解決的問題[8]。鄉村治理中數據的收集、管理、共享及應用，對治理實踐都有著不可分割的聯系。

三、鄉村治理體系創新及目標

鄉村治理體系創新，首先要清楚鄉村誰來治理，即治理主體的問題；怎么治理，即治理的方法論；治理什么，即治理的內容；治理后會是什么樣子，即治理的效果。

在當前的鄉村振興實踐中，要優化鄉村治理結構，促進鄉村治理能力和治理水平現代化，實現鄉村善治這一目標，要在公序良俗的基礎上形成以人民為中心的治理入口，協調好政府、市場和社會在資源配置等方面的結構性關系。加強鄉村組織建設、促進鄉風文明成長，構建自治、德治和法治相結合的鄉村治理體系。運用大數據對鄉村進行數字化管理和服務，建立鄉村文化、公共服務和社會救助共享平臺，將鄉村公共服務中的要素和信息整合起來，為鄉村治理的具體實踐保駕護航。

（一）建立多中心的治理體系架構

在鄉村治理實踐中，傳統的以政府為主導的單邊治理模式已經無法滿足社會發展的全新需求。而多中心治理模式成為當前社會治理的最優選擇。多中心治理理論提出由相互獨立的多個具有決策權的權力中心，以集體目標為導向，在共同規范下的社會生活中形成協同共治的機制。

社會治理是作為一項系統工程，核心是要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，在治理實踐中，應激發和培育多元主體共同參與，提高各主體的治理能力和自治能力，調動公眾和社會組織參與治理的積極性，進而實現由一元到多元主體參與的共同治理、合作治理，構建多中心（多元主體）治理體系架構。

1.提高政府治理能力和水平。創新鄉村治理體系，需要從頂層設計出發。我國經濟正處于轉型的關鍵時期，提高政府治理能力和水平，要落實到具體的政治經濟體制改革過程中，簡政放權，轉變職能，全力打造服務型政府。政府部門辦事效率提高了，人民群眾辦事速度加快了，大大提高了人民群眾的獲得感。政府簡政放權，也是給市場松綁，讓市場有較大的自主性，能夠盤活市場經濟活力，促進經濟的快速發展。另外，上級政府應充分尊重基層自治，推動社會治理重心下移，該管的管，該放的放，讓村級組織有序運行，對治理過程中發生的組織渙散、腐敗、黑惡勢力等進行嚴厲整治，加強法治建設，為實現鄉村善治營造良好的空間和環境，提供法律保障。

2.夯實組織基礎。夯實鄉村治理實踐中的社會組織基礎，是實現鄉村社會善治的基本前提。鄉村組織包括正式組織和非正式組織：以基層黨組織和村民自治組織為代表的正式組織和鄉村治理實踐中內生性的非正式組織。在正式組織層面上，要提升農村黨組織和村民自治組織的行動能力。充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，聯合村民自治組織，不斷提升村級治理水平，服務鄉村建設和發展。在非正式組織層面上，要重視其在鄉村治理中的主體性，這些非正式組織形式靈活，能夠最大程度上整合外部資源（傳統文化資源、鏈接社會資源、聚合組織資源）服務村民，非正式組織的禮法教化作用，能夠有效托底法治建設。尤其在少數民族地區，非正式組織能夠更好地起到傳承傳統文化、凝聚村民民心、規范村民行為[9]。

3.培育農民主體性。國家取消農業稅費之后，加大了對農村的資源轉移。“項目進村”“資源下鄉”，通過資源輸入調動農民主動性，培育農民的主體性，這不僅有效利用了國家下放的項目、資源，也增強了農民參與建設、維護村莊秩序的能力。在資源分配和使用的過程中，村民被組織起來，形成有序鄉村，在這種有序狀態下，鄉村治理中的矛盾和問題也就有了協商解決的機會。在鄉村治理實踐中，充分發揮村民代表大會、村民理事會、村級自治組織的作用，突出農民的主體性地位，牢固樹立村民治村、協商共治、民主參與的自治精神

4.注重發揮新的治理主體作用。費孝通先生就鄉村社會曾提出過“長老秩序”，也就是自古以來中國鄉村社會中的鄉賢文化。當前社會治理實踐中，必不可少地需要新鄉賢參與進來。一方面“本鄉本土”的鄉賢如：離退休的官員干部、教師等，他們較為熟悉當地居民的困難和需求；另一方面“外來”的鄉賢如：大學生村官、駐村干部、企業家等，他們能夠為當地提供先進的技術、經驗和文化。這些“新鄉賢”在鄉村治理中有著不可忽視的作用[10]，能夠有效幫助解決鄉村治理問題，是鄉村社會走向發展快車道。除此之外，做好鄉村精英的回流、外引和內培是保障鄉村發展人才供給的關鍵舉措。

（二）樹立“三治融合”的治理理念

以法治為保障，加快建立和完善鄉村治理工作的法制化水平，尤其是加強少數民族地區的法制宣傳教育活動，增強其法律素養，倡導學法、遵法、守法，維護自身權益，為鄉村治理提供法律和制度保障。將權力關進制度的籠子里，形成對權力的制約和監督機制，堅決反腐、治黑，打擊村霸、黑社會、保護傘等鄉村黑惡勢力，實現鄉村治理有序，這是在正式制度層面上保障鄉村治理有序。

以德治為支撐，進入現代社會以后，鄉村舊的道德觀念和價值體系趨于瓦解，新的道德準則和價值規范尚未建立，加之當前村民的理性本質，鄉村村落缺乏應有的凝聚力和向心力，村莊處于一種亂序或停滯狀態。因此應重視鄉村文化的發展和鄉村文明的培育，增強村民集體意識，傳承和保護傳統文化，弘揚社會主義核心價值觀，發揮鄉村道德模范、新鄉賢的榜樣作用，持續推進依托于村規民約的農村精神文明建設，進而實現鄉村德治建設，在非正式制度層面為實現鄉村治理有序進而達到善治提供治理規則[11]。

以自治為基礎，發揮基層黨建的核心作用，領導農村基層組織、社會組織和村民有序參與農村發展事務，厘清各自治主體職責。上級政府對自治組織加強工作指導、制度保障、規范形式和內容。關于村級事務，人人參與、人人監督、人人做主，共同服務于鄉村治理實踐。

探索三治融合的基層社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局，實現民主參與、規范有序，提升群眾的安全感、獲得感、幸福感和滿意度。

（三）學習、借鑒先進治理經驗，因地因村制宜

“楓橋經驗”是當代鄉村治理的先進典型，從20世紀60 年代延續至今，一直在緊跟時代的步伐。“楓橋經驗”以人民主體，將“鄉賢參事會”打造成為具有傳承傳統文化、調和鄰里矛盾、增進社會和諧等功能的鄉村精英組織，就地化解矛盾、密切干群關系、加強警民聯系，聆聽百姓心聲、解決百姓難題。“塘約經驗”從鄉村組織建設入手，深化了鄉村德治、自治、法治實踐。在當前的鄉村治理實踐中，應積極學習、借鑒“楓橋經驗”“塘約經驗”此類的先進治理理念，克服“碎片化”治理，推進整體治理、綜合治理。

學習先進典型，是為了加強自身發展，補足短板，這就需要一切從實際出發，堅持需求、問題、效果三個導向，在共通的鄉村問題上，可以借鑒先進地方的實踐經驗。在特殊問題上，要因地因村制宜，充分尊重當地特點（地理環境、地方政策、地方習俗等），從基層實踐入手，抓住關鍵問題，采取相應措施，有的放矢，科學治理。不斷推動鄉村治理重心下移，實現農村基本建制單元重組，根據村務工作實際設置治理的半徑。另外，要將吸引人才、留住人才、提升鄉村治理專業化、法制化、社會化、智能化水平落到實處，激發鄉村治理主體的創新活力，構建新型鄉村治理體系，真正讓鄉村從良序邁向善治。

（四）創新治理方式方法，利用現代化手段，提高治理水平

隨著現代信息技術的飛速發展，鄉村社會治理的方式方法也應與時俱進，創新治理方式。大數據時代背景下，如何能順應大數據信息的發展，以各種信息平臺為載體（政府網站、村委官微、正規網絡平臺），發展電子政務，為民眾參政議政提供了便捷，暢通民意反饋渠道，不失為是一種節約人力物力，提高治理效率，降低治理成本的好方法。

如何將大數據嵌入鄉村治理實踐當中，是我們必須思考和解決的問題。目前，對于我們的信息技術在數層面上遇到的問題是覆蓋鄉村經濟、文化、教育、醫療、衛生、環境保護等各個方面的要素和數據是相對孤立的。而大數據時代背景下，我們應該嘗試將各種“小數據”歸類、聯通、融合，更好的為鄉村治理實踐服務。當前為了能夠實現精準施策、精準治理，運用數字化、信息化手段，對鄉村進行網格化管理，加強對單元格的部件和事件巡查，借助信息化平臺，加強差異化職責保障、促進各單元網格融合，各條塊聯動負責，有效鏈接管理、服務和自治功能，形成相互支撐的治理結構，推進扁平化管理，能夠更有效地上下互動，反饋民意，共謀集體利益和福祉，提高鄉村社會治理水平。

四、小結

本文主要從治理主體、治理方式、治理手段等方面探討在鄉村治理實踐中，如何實現鄉村良序善治。鄉村治理舉措要根據本區域具體發展狀況，制定適合的發展規劃。一方面依托于制度層面的行政權力、法治保障實現鄉村治理的基礎性秩序，另一方面更要通過鄉賢文化、技術手段實現鄉村治理的公序良俗。在鄉村治理具體實踐中創新自治、德治和法治的現代社會治理體系，因地制宜，是促進鄉村有效治理、進而邁向鄉村善治的應有之義。