河南省農民工返鄉創業問題研究

郭芷青

（鄭州大學政治與公共管理學院，河南鄭州 450000）

農民工群體既對農村面貌的改變有著特殊貢獻，同時也是推進我國經濟發展和社會結構變革的重要力量。然而，農民工也面臨著擇業待遇差、權益易被侵犯、社會保障缺位等不容忽視的問題。于是在國家的鼓勵、政策的支持下，部分農民工選擇返回家鄉進行創業。

作為勞動力轉移大省的河南省大力推行鄉村振興和雙創戰略，大量農民工順應時代發展的要求返回家鄉創業，為河南省經濟發展注入新活力。然而為返鄉創業的農民工提供政策性保障，降低其創業成本和風險等一系列問題，也對政府提出了新的挑戰。農民工返鄉創業既是個人就業決策問題，也事關河南省產業結構優化調整、城鎮化進程推進、實現鄉村振興等重大問題。

一、河南省農民工返鄉創業的動因

在多種因素的相互作用下，越來越多的農民工選擇返鄉創業，這一選擇不但取決于政府的扶持力度和政策的完善程度，也取決于城市社會的推力和農民工自身。

（一）政策方面

河南省對“三農”問題的發展十分重視，近年來農村基礎設施建設不斷完善，農村面貌有了很大的改善，良好的創業環境吸引了一批農民工帶著經驗和技術返回家鄉創辦企業。河南省大力響應國家號召，支持農民工返鄉創業，在國家相關政策的基礎上制定了一系列符合本省實際的優惠政策。

1.財稅扶持政策。早在2008 年，河南省就出臺了《關于認真做好農民工回鄉創業工作的通知》，其中規定了各地方要安排專項扶持資金，根據實際情況加大財政扶持力度。2017 年發布的《財政支持農民工返鄉創業20 條政策措施》中對符合有關政策的農民工創辦的小企業，按規定減免相關稅費。2020 年河南省發改委等多部門聯合印發《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的實施方案》中對財政資金支持方式進行創新，進一步加大財政獎補力度，實施稅費減免，切實緩解資金短缺的問題。

2.創業土地使用政策。在創業土地使用政策方面，2008 年出臺的《關于認真做好農民工回鄉創業工作的通知》中提出允許集體建設用地用于農民工回鄉創業，按照依法、自愿、有償的原則，鼓勵土地向有資金、懂技術的回鄉創業農民工手中流轉。2016 年河南省政府出臺的《河南省人民政府辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》鼓勵農民工入住產業集聚區等各種基礎設施比較好的園區。同時鼓勵在園區內開辟專門區域孵化創業項目并給與一定的補貼。2020 年印發的《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的實施方案》中指出要優先保障返鄉創業用土，盤活存量土地資源。

3.人才培訓政策。河南省對返鄉農民工的創業培訓一直非常重視，2009 年河南省政府要求各市縣要根據實際情況組織開展培訓，以及要落實定點培訓機構。2016 年出臺的《河南省人民政府關于打贏脫貧攻堅戰的實施意見》中提出要創新培訓方式，提高對不同階段、不同行業農民工創業培訓的針對性。2019 年河南省政府辦公廳發布的《河南省人民政府辦公廳關于進一步支持返鄉下鄉創業的通知》鼓勵和引導普通本科高校、職業院校及科研機構與返鄉經營主體開展合作，根據需求開設各類專業培訓班，培養返鄉農民工的專業技能和管理能力。

（二）社會原因

20 世紀80 年代開始，城市工業化、現代化建設需要大量的勞動力，與此同時，大量農民從土地的束縛中解放出來，開始向大城市轉移以尋求新的就業機會。但近年來經濟轉型升級，勞動密集型產業在逐漸減少對勞動力的需求，在大城市中尋找一份合適的工作對自身素質有限的農民工來說愈發困難。同時，城鄉二元體制使得在城市中的農民工難以保障自己的權益，在城市中生活安全感缺失。

1.城市無法提供足夠的就業崗位。隨著經濟社會的不斷發展，城市難以為所有農民工提供適合的就業崗位，必然會有部分農民工因為找不到工作而頻繁轉移，直至最后返鄉。城市中的產業結構優化升級，為了提高生產效率以及追求最大化利益，企業往往會不斷革新生產技術，以更加規范、更高效率的機器生產來代替農民工。由此造成就業崗位的減少，使得部分農民工因此失業，生活失去保障，返鄉尋找出路便成為了他們的選擇。

2.農民工市民化體制不健全。為了防止農村人口過度轉移，造成農村空心化的同時也會給城市帶來一定壓力，政府制定了一系列政策體系，比如戶籍、住房等限制政策，形成了城鄉二元模式，使得城市中農民工可享受的公共服務較為有限。買房難、看病難、上學難等問題對在城市工作的農民工們造成了極大困擾，農民工“市民化”受阻，看不到在城市中發展的前景，就會考慮轉移或是返回家鄉尋找新的機遇，以尋求心理和物質的滿足。

3.農民工權益保障的缺乏。雖然當前國家對農民工權益愈發重視，建立了長效的保障機制，但仍有部分權益的保障存在缺位現象。一是農民工的經濟權益難以保障，僅靠口頭約定工資的現象十分常見，而且農民工工資水平較低、提升速度緩慢，使得農民工的收入不足以支付在城市生活的花銷。二是體現在社會保障權益方面，跨地域的養老和醫療保險的制度還未完全確定，在城市中生活的農民工往往缺乏安全感。三是農民工子女的受教育權利難以保障，在多種因素的限制下，使得農民工子女大多只能選擇就讀于農民工子弟學校，接受教育的質量較低。

（三）農民工自身方面原因

農民工返鄉創業一方面是受到外界因素的影響，另一方面也有自身因素的原因。農民工群體文化素質普遍較低且缺乏專業技能，難以滿足新市場條件下的工作需要，另一方面部分農民工因為年齡和疾病原因，已經無法應對高強度的勞動工作，這一現實使得農民工不得不返回家鄉尋求新的出路。

1.自身素質難以滿足城市需要。《2019 年農民工監測調查報告》中顯示，我國全部農民工中，文化程度在初中及以下的農民工占比高達72.3%，文化程度在高中及以上的僅占27.7%。大部分的農民工文話程度低，只有初中文化程度及以下，也缺乏相應的專業技能，大多數只能從事飲食服務業、建筑業等技術含量較低的工作，出賣勞力為生。而當今社會飛速發展，科技不斷進步，生產工具更新的速度越來越快，素質較低的農民工難以跟上時代前進的步伐必然會被淘汰。

2.老年及有工傷考慮的農民工返鄉。在大城市打拼的農民工多從事體力勞動，對體能有著較高要求，工作強度也相對較大，而老年農民工由于年齡原因，體力有所下降，與年輕人相比生產效率較低，在激烈的競爭中難免被排擠。再加上目前農民工城市養老體系的缺失，返鄉對于農民工來說雖有些無奈但也是一個不錯的選擇。此外，大多數農民工工作環境較差，工作風險較高，而農民工又缺乏自我保護意識，出現工傷的幾率較高，醫保體系的不健全使得農民工看病難的問題一直存在，這些問題的存在使得農民工選擇回到家鄉。

二、河南省農民工返鄉創業的現狀

2019 年末河南省農村勞動力轉移就業總量達到3 040.89 萬人，是名副其實的勞動力轉移大省。近年來，河南省利用國家實施鄉村振興戰略和沿海經濟發達地區產業轉移的大好時機，制定了一系列幫扶政策，吸引了一批外出務工人員返鄉創業。這些農民工帶著資金、技術、信息等資源返回家鄉創業，成為河南省經濟新的增長點。

（一）河南省農民工返鄉創業的基本情況

早在20 世紀八九十年代，河南省就已經出現了農民工返鄉創業的現象，但當時規模較小，并未引起廣泛關注。隨著我國大力鼓勵農民工返鄉創業，河南省積極貫徹國家方針制定了一系列優惠政策，再加上我國產業結構轉型升級，使得大批農民工返回家鄉創辦企業，常年在外的農民工群體，經過在外多年的積累，擁有了一定的積蓄，掌握了一定的技術，同時也吸收了一定的管理經驗，他們利用在外積累的資金和經驗在家鄉創辦實業。截至2020 年，河南省農民工返鄉創業人數累計達150.86萬人，累計帶動就業達到910.6 萬人，返鄉創業呈現出新氣象。

（二）河南省農民工返鄉創業的特點

1.農民工返鄉創業的意愿比較強。大部分農民工都表示出較強的創業意愿，其原因主要有以下幾方面：首先是農民工的思想觀念和生活方式與以往有了一定改變。在外務工的過程中他們也學到了較為先進的管理方法和經驗，獲得了新的信息。其次，在外務工的農民工從事的工作大多具有臟、累、差的特點，隨著思想觀念的轉變以及河南省一系列優惠扶持政策，使得一些農民工萌生了回到家鄉自己當老板的想法。最后農民工常年在外務工，家中的老人和孩子無人照看，返鄉創業可以實現家庭的團圓。

2.農民工返鄉創業領域多元化。返鄉創業的農民工在選擇創業領域方面，從傳統的第一產業向第二三產業發展，并具有一定的專業化、規模化和現代化。河南省農民工創業橫跨多個領域，主要有餐飲服務業、農產品加工業、特色種植養殖業等，休閑農業與鄉村旅游業的發展也取得了十分顯著的效益，呈現出多元化的創業領域。但受到傳統觀念的影響，農民工返鄉創業大多仍繼續選擇與種植業和養殖業有關的領域。總的來說，河南省農民工返鄉創業領域在以第一產業為基礎的情況下多元化發展。

3.農民工返鄉創業多采取合伙創業。河南省農民工在創業時采取合伙創業或家庭集體創業的形式較多，自主創業占比較少，主要是由于以下三方面的原因。一是農民工務工時期積累的資金有限，而創業所需資金相對較多，個人難以負擔，集體創業則可避免因為資金缺乏而辦不起來的問題。二是集體創業可以共享資源，既分擔了創業風險，又可以實現優勢互補，有助于發揮最大的經濟效益。三是農民工文化程度有限，集體創業可以發揮集體智慧，有助于創業成功。

4.創業趨向規模化、技術趨向于現代化。現如今農民工創業已經從當初的規模小、現代化程度低的經濟實體成長為如今規模化、專業化的經濟實體。農民工由于在外務工開闊了眼界、增長了閱歷，更加容易接受新興事物，能夠清晰地認識當前面臨的經濟環境，所以他們也開始嘗試運用先進的技術和設備，增加產品的市場競爭力，使得農民工所創辦的企業愈來愈趨向于規模化，技術愈來愈趨向于現代化。

三、制約農民工返鄉創業的因素分析

在鄉村振興“三步走”時間表的宏觀背景下，大批農民工抓住機遇，帶著積累的經驗、知識和資本返回家鄉創業。但統計顯示，雖然近半數的農民工表示自己有返鄉創業的意愿，但真正返鄉創業的農民工只有少部分，返鄉創業所面臨的眾多制約因素，使得他們望而卻步。

（一）農民工返鄉創業經濟方面的制約因素

1.創業資金不足。創業需要資金，而由于農民工自身積累不足以及獲取投資、融資較為困難，農民工返鄉創業常面臨著資金不足的問題。首先，農民工因為自身素質問題，大多從事苦力勞動，收入普遍較低再加上城市中消費水平較高，使得農民工自身積蓄較少。其次，農村的資金供給一直處于短缺狀態，政府的財政資金支持有限，貸款又會面臨融資渠道單一，很難拿到貸款的困境。最后農村缺乏相應的金融服務機構，多要依靠銀行貸款，但很多銀行小額貸款手續復雜，農民工可供擔保和抵押的物品十分有限，再加上部分銀行并不看好返鄉農民工創辦經濟實體的發展前景，貸款難度相對較大。

2.創業選擇具有一定的局限性，發展后勁不足。返鄉農民工在選擇創業領域時，由于農村消費水平較低以及農民日常消費多以滿足生存需要和安全需要為主，創業選擇具有一定的局限性，多集中于農產品種植加工、服裝經營、餐飲小吃等方面，產業結構單一，多以農業為依托。這些行業投資少、門檻低、缺乏規范的行業標準，再加上大多為家庭作坊式的創業模式，很難做大做強。技術上做不到掌握精細，創業經驗也嚴重不足，再加上創業選擇的局限性，難以經受激烈的市場競爭，想要有所作為就更加的困難。

（二）農民工返鄉創業政策方面的制約因素

1.政策落實不到位，執行力缺乏。中央政府以及省級政府對于農民返鄉創業的支持政策近年來不斷地完善，但傳達到縣鄉政府后，存在政策落實不到位的問題，制約了農民工的創業。出現這一問題的主要原因在于，許多扶持政策的受益者多為村干部本人或者與村干部關系較好的村民。國家制定相關支持政策是為了給農民工創業者提供有力支持，可由于政策落實不到位，執行力度不夠，使得這些政策形同虛設，一方面削弱了農民工創業的積極性，另一方面降低了政府政策的公信力。

2.地方缺乏統一的規劃，政策扶持力度不夠。對于河南省來講，縣鄉級政府對于本地發展缺乏統一的規劃，使得農村的創業環境相對較差。一方面缺少專門的服務部門，對于農民工創業的關注度不夠，缺乏整體性的規劃。另一方面，河南省出臺的一系列優惠扶持政策仍存在一些不足之處。主要表現在財政政策不完善，資金補貼形式單一；農村金融市場門檻高，一些金融機構進入困難；創業土地使用政策不完善，一些鄉鎮政府對返鄉創業的理解停留在小打小鬧上，不愿為他們劃撥用地指標；培訓政策不健全，培訓實操性不強，針對性不夠。

3.政策宣傳不到位，返鄉農民工對政策缺乏了解。有效的宣傳可以最大限度地使政策得以推行落實。而一些縣鄉政府對于返鄉創業優惠信息宣傳不及時、不到位、不重視，在信息上不能對創業者提供及時有效的指導，使得農民工對于這些政策了解不夠，政策落地效果不理想。同時農民工接受信息的渠道較窄，具有一定的有限性和滯后性，政策信息不對稱一定程度上降低了農民工返鄉創業的積極性，很多機會被錯過或浪費。

（三）農民工返鄉創業社會方面的制約因素

農民工返鄉創業在社會方面的困境主要體現在農村基礎設施建設的缺位。目前，河南省的農村基礎設施已經較為完善，新農村建設取得了很大成就，但仍然存在著一些制約農民工返鄉創辦經濟實體的問題。

1.生活性基礎設施的缺位。在歷史問題的局限和城鄉二元結構的綜合制約下，河南省縣鄉政府提供生活性基礎設施的能力比較薄弱，生活性公共設施建設不完善，對農民的生產生活造成不便，垃圾、污水的處理也存在缺位，導致農村的生態環境惡化。這些生活性基礎設施的缺位使得農民生活質量較低。體驗過在城市生活的舒適整潔之后，長期在外務工的農民工更希望繼續在城市發展。

2.人文性基礎設施的缺位。農村教育、醫療、文化娛樂等人文性基礎設施存在缺位現象。與大城市充足的教育資源相比較，農村的教育資源無法滿足農村人口接受教育的需求。在醫療方面，農村醫院的醫療器械、衛生條件與城市醫院相比相差甚大，而且一旦發生大病，很難及時就醫。文化娛樂方面，近幾年推行美麗鄉村建設，不少鄉村開始進行文化娛樂建設，但與大城市的文化氛圍和娛樂設施相比，仍有較大距離。多數農民工考慮到教育、醫療以及文化娛樂環境等方面的問題，對于返回家鄉創業持保留態度。

3.流通性基礎設施的缺位。流通性基礎設施中的交通設施對創業有著較大影響。交通對于創業來說可謂是非常重要，既可以降低生產成本，又能夠提高組織效率。如今河南省的農村公路已經實現了“村村通”，但與城市相比仍有一定差距，提升空間還有很大。另外，農村公路等級低、道路條件差、橋涵不通、道路斷裂等問題的存在，使得河南農村公路的現狀仍然不容樂觀。交通設施的缺位對農民工創辦經濟實體的長期健康發展有一定影響。

（四）農民工返鄉創業自身方面的制約因素

1.文化知識素養較低，專業知識技能缺位。返鄉農民工普遍存在文化素養低和專業技能缺位的問題，因此農民工很難達到某些行業或者工種的要求。半數以上的農民工只有高中以下學歷，僅有少數接受過農業或非農職業技能培訓。同時，農民工受到自身素質的限制，將城市中對于創業有利的先進文化、技術帶回農村并加以運用有一定的困難。因此，文化素養和專業技能的缺乏使得農民工創業能力受限，創辦經濟實體并穩定運營下去有一定困難，即使創辦也多集中在對文化知識素養要求及技術含量較低的行業，不具備長期發展的潛力。

2.傳統觀念的制約。在傳統的鄉土社會中，以土為本、安土重遷是農民工日常生活的常態，而且在大多數農民工和家人心中，創業需要投入大量的資金，而且風險太大，很可能會導致血本無歸。于是受到傳統觀念或者興趣愛好的影響，山區返鄉的第一代農民工以及部分新生代農民工往往不太熱衷于創業，家人也不支持其進行創業。

四、進一步提高農民工返鄉創業效果的思考

回鄉創業的農民工是促進河南省經濟發展的新生力量，對實現一人創業，致富一方的創業效應也具有巨大的促進作用。但是，目前河南省農民工返鄉創業，仍存在著許多困難和挑戰。只有進一步優化創業環境，為農民工創業提供強有力的支持，讓返鄉創業的農民工真正成為創客大軍中的新生力量，更好地促進城鄉協同發展。

（一）創造良好的創業環境和條件

從長遠發展和河南省的實際情況來看，破除農民工返鄉就業的制約因素應該進一步營造良好的創業環境，以此吸引更多的農民工返鄉創業。

1.改善農村經濟環境，在資金上給予強有力的支持和幫助。首先，建立專項服務平臺，為農民工的創業選擇、技術咨詢、貸款融資等提供幫助。其次，拓寬金融服務渠道，合理放寬農村金融市場的準入門檻，為農民工創業發展提供金融服務。同時，農民工創辦的企業大多具有規模較小、經營靈活的特點，所以政府要進一步鼓勵金融機構提供針對性、實用性強的金融產品，切實解決農民工信貸難的問題。最后，地方政府在資金方面，可以向返鄉農民工創辦的企業傾斜，特別是一些符合綠色協調發展理念的企業。

2.轉變政府職能，營造優質的服務環境。政府部門要提供政策支持，完善創業服務體系，構建全方位的創業服務體系，對于農民工回鄉創業所普遍存在的資金、場地和技術等問題進行政策性扶持，為返鄉創業者提供更加高效便捷的服務，減少其創業的困難。鼓勵支持和引導返鄉農民工創業應該從戰略高度統一規劃，將返鄉創業與新農村建設和鄉村振興戰略有機結合，營造良好的創業環境，使之成為助推中原經濟區建設的重要力量。

3.完善農村基礎設施的建設，為返鄉農民工創造更好的條件。首先，加快完善城鄉快速公路交通網，繼續建設和改造農村公路，盡早達到農村交通設施城市化水平。其次，堅持完善農村教育、衛生等基礎設施。大力改善農村學校的辦學條件，提升教師隊伍的總體素質。加強農村醫療服務基礎設施的建設，提高基本醫療服務能力。全面推進農村廣播電視全覆蓋以及鄉鎮文化廣場和農民書屋工程建設。最后，完善農村電網體系，加強環境保護，實施鄉村清潔工程整治村容村貌，建設美麗新農村。

（二）進一步完善政策并推動政策落實

返鄉創業是帶動區域經濟、創造新的就業崗位的過程，因此完善返鄉創業政策、彌補政策缺位、切實推動政策落實具有重要的意義。

1.尊重農民工自主創業的權利，完善返鄉創業的扶持政策。在合法合規的基礎上，對于外出務工返回家鄉創辦各類企業或者從事個體經營的，無論規模大小都應提供一定的優惠政策，給予支持。同時政府和相關職能部門要及時了解企業的需求，提供信息、技術等服務，必要時提供一定的政策支持。最后對于財稅、培訓、土地等政策還不健全的地方，政府應做好調查研究，完善政策，為農民工的返鄉創業提供更好的服務。

2.加強對政策落實及執行情況的監督力度。河南省出臺的一系列政策，旨在提高農民工返鄉創業的積極性。然而執行過程中政策執行不到位、落實力度不夠等問題的存在，使得返鄉創業人員享受不到應有的優惠。為了各項政策的落實，河南省政府應建立健全農民工返鄉創業政策執行監督問責制度，定期監督考核，將其作為綜合政績考評的一部分，此外要進一步完善政策執行的監督評估指標，細化工作任務，督促政策落實。對于落實不到位的要嚴肅查處，立即整改，整改不力的，視情況給予處罰。

3.擴大政策宣傳，形成創業氛圍。一個政策的出臺，首先要讓群眾對其有所了解，尤其是涉及到的利益關系主體及政策的目標群體。首先，加大政策宣傳力度，要讓廣大人民群眾充分了解返鄉創業政策的優惠內容和幫扶力度之大，提升農民工的創業熱情。其次，各地要充分利用各種大眾傳播媒介廣泛宣傳出臺的政策規定，讓群眾及時接收到優惠扶持信息，創造良好的返鄉創業氛圍。最后，培育農民工返鄉創業典型，發揮榜樣作用，特別對做出貢獻的創業農民工給予一定的物質及精神獎勵。

（三）提升農民工創業能力

在短期內難以根本性改變返鄉農民工自身的知識水平以及素質能力較低的現實，但通過有針對性的培訓，可以做到改善這一情況。

1.加強培訓，保證農民工創業培訓的質量。各級政府部門要積極為返鄉創業的農民工提供培訓的機會，有針對性地邀請相關專家傳授創業經驗和創業技能，對農民工創業過程中的問題提供解決方案。通過培訓，培養出一批懂技術、善管理的農民創業者，更好地促進省內農民工返鄉創業蓬勃發展，推動新農村建設。

2.制定農民工培訓的專項投入制度。河南省農民工返鄉創業群體規模不斷擴大，應健全長效培訓機制，農民工返鄉創業培訓開支單獨列支，保證創業培訓可持續發展。具體來講，政府可以設立返鄉創業培訓專項資金，從資金方面保障農民工創業培訓的開展。還可以采取多種鼓勵方式，例如對個人培訓機構給予補貼，促使社會個人培訓機構的發展，但鼓勵的同時也要加強監管，嚴格審核培訓機構的職業教師資質，及時取締培訓質量低、收費不合理，存在虛假宣傳現象的培訓機構。

河南省農民工返鄉創業對于構建和諧中原，實現中原崛起具有非常重要的作用。農民工通過在大城市的打拼，積累了資金，學到了經驗，有著先進的思想觀念，他們選擇返鄉創業對于社會人才從城市流向農村，農村經濟高質量發展起著重要作用。然而，創業是一個復雜的過程，農民工返鄉創業更是難上加難，隨著越來越多的農民工加入返鄉創業大軍，暴露出很多問題。河南省是勞務輸出大省，勞動力轉移的人數也非常多，就目前河南省的發展狀況，農民工返鄉創業面臨著比較嚴峻的形勢。希望通過對河南省創業環境、政策和農民工自身素質的完善，河南省農民工返鄉創業將會取得更好的發展，進而成為推動河南省社會經濟發展的重要力量。