新時代治水思路下江蘇南水北調工程高質量發展戰略研究

李松柏,孫 濤

(南水北調東線江蘇水源有限責任公司，江蘇 南京 210091)

為解決水資源短缺、水資源時空分布不均對我國經濟社會發展的瓶頸制約問題，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，已成為新時代我國治水興水的重要戰略思想。

南水北調工程是優化水資源配置，促進經濟增長的戰略性基礎設施[1-2]。吳海峰[3]分析了南水北調中線工程建成通水對中線受水區經濟社會可持續發展的重要戰略意義。劉立鈞等[4]以南水北調中線工程的核心水源區域作為研究對象，采用系統分析方法，通過實證研究提出了協作區協同發展的實施策略。隨著我國水生態文明建設的加快推進，特別是京津冀協同規劃實施和雄安新區興建，黃淮海地區用水、供水結構發生了顯著變化，區域社會經濟生態與水資源不匹配矛盾更加突出[5-7]。安曉明[2]針對南水北調中線工程指出應遵循開放發展理念，與受水區原有水系配合助推當地生態水系建設，以充分發揮南水北調中線工程綜合效益。2020年，長江科學院牽頭承擔完成了“新時期南水北調工程戰略功能及發展研究”項目，提出了新時期南水北調工程的戰略功能定位，分析了南水北調工程進一步改善受水區生態用水的可能性，提出了進一步發揮南水北調工程供水、生態和文化等綜合效益，以及相應的管理體制等保障措施建議[8]。

江蘇省既是南水北調工程規劃實施的源頭，也是東線工程的水源地和供水區，在國家南水北調大局中具有舉足輕重的地位。目前已有相關研究主要針對南水北調中線工程和南水北調工程全線的發展戰略，針對江蘇省南水北調工程發展戰略的研究較少。切實踐行新時代治水思路，合理高效利用水資源，推進具有江蘇特色的南水北調事業高質量發展，需要深入的研究和思考。

1 工程概況

1.1 南水北調工程

南水北調工程通過東、中、西三條調水線路，與長江、淮河、黃河和海河四大江河聯系，構成我國“四橫三縱”的水網格局，從而實現水資源南北調配、東西互濟的目標。南水北調工程規劃總調水規模達448億m3，已建成的東、中線第一期工程調水總規模184億m3，其中直接向城市供水99億m3/a。

1.2 東線工程

南水北調東線工程利用江蘇省已有的江水北調工程，逐步擴大調水規模并向北延伸。東線工程供水范圍包括黃河以南、山東半島和黃河以北三片[9]。東線工程原規劃分三期實施，2017年水利部與國家發展和改革委員會會商后，決定將原規劃的南水北調東線二、三期工程合并，根據二期可研初步方案，規劃抽江870 m3/s，保障京津冀地區協同發展國家戰略的實施，提高雄安新區生態用水安全保障水平，逐步解決華北地區地下水超采問題。

1.3 江蘇南水北調工程

江蘇原有的江水北調工程已形成多級提水、多庫調節、江淮沂沭泗多水源互濟、供水與排洪防澇相結合的跨流域調水水資源系統，工程全長404 km，設9個提水梯級，建設17座大型泵站，長江邊一級抽水能力為400 m3/s。南水北調東線江蘇段工程是在江水北調工程基礎上的擴大規模、向北延伸，新建寶應站、淮安四站等11座泵站，改擴建泗陽站、劉山站等3座泵站，加固改造江都三站、四站等4座泵站，新辟、完善三陽河、金寶航道、徐洪河一線調水工程，實施里下河水源調整，洪澤湖、南四湖蓄水位抬高影響處理等項目，形成了運河線、運西線雙線輸水格局，抽江規模達500 m3/s。

江蘇南水北調工程建成投運以來，按照南水北調新建工程和江水北調工程統一調度、聯合運行的原則，已累計調水出省約50億m3，發揮了緩解北方水資源短缺狀況的效益；通過多次投入江蘇省內防洪、抗旱、排澇、航運等運行，發揮了保障江蘇省內用水等工程綜合效益；通過改善沿線城市水環境、增加區域水環境容量和水環境承載能力、提升城鄉居民用水質量，發揮了改善生態環境的效益。

2 江蘇南水北調工程面臨的新形勢和新機遇

2.1 習近平總書記重要指示為東線工程指明方向

2020年11月13日，習近平總書記視察南水北調東線江都水利樞紐，指出“北缺南豐”是我國水資源分布的顯著特點，黨和國家實施南水北調工程建設，就是要對水資源進行科學調劑，促進南北方均衡發展、可持續發展，要繼續推動南水北調東線工程建設，完善規劃和建設方案，明確新發展階段南水北調工作的緊迫任務[10]。習近平總書記要求，確保南水北調東線工程成為優化水資源配置、保障群眾飲水安全、復蘇河湖生態環境、暢通南北經濟循環的生命線，明確了新發展階段南水北調工作的根本目標?？倳洀娬{，要把實施南水北調工程同北方地區節約用水統籌起來，一方面要提高向北調水能力，另一方面北方地區要從實際出發，堅持以水定城、以水定業，節約用水，不能隨意擴大用水量，明確了新時代南水北調工作的總體要求?？倳浿匾甘臼切聲r代南水北調工作的前進方向和基本工作原則，也是南水北調工作的使命擔當。

2.2 京津冀協同發展戰略實施對東線工程提出更高的供水水源需求

京津冀地區人均水資源僅為全國平均水平的1/9，是我國缺水最嚴重的地區之一[11]。目前，黃河以北東線受水區地下水超采量19.2億m3，經濟社會對河湖生態用水的擠占量達6.42億m3，區域地質、河道和濕地生態問題突出，河口及近海生態環境功能萎縮。隨著我國生態文明建設的加快推進，維持河流合理的生態流量和湖泊、水庫及地下水的合理水位，保障生態用水已十分迫切。南水北調工程是《京津冀協同發展規劃》的水資源保障措施之一，京津冀地區對南水北調東線工程供水要求迫切。

2.3 雄安新區用水安全保障對東線工程提出新增供水水源需求

按照雄安新區總體規劃，未來新區人口規?？刂圃?00萬～400萬人，用水總量控制在6.5億～7.5億m3，主要依托南水北調、引黃入冀補淀等區域調水工程，強化水源互聯互通，形成多源互補的新區供水格局[12]。隨著新區城市的快速建設，黃河水量和南水北調中線水源都因受總量限制無法增加供水，雄安新區已提出從東線調水約1億m3/a的用水需求，用于完成向受水區白洋淀、衡水湖等重要濕地和城市河湖的補水任務。

2.4 黃淮海主體功能地區經濟生態用水突出矛盾對東線工程提出持續增長的水源需求

以海河流域為例，目前，海河流域水資源開發利用程度已高達106%。隨著全國主體功能區規劃加快實施，海河流域沿海地區經濟發展迅速，如天津濱海新區、河北渤海新區、山東濱州沿海產業園區均呈現快速發展態勢，用水需求增加[13]。而與供水對應的當地水資源量呈減少趨勢，流域長期處于缺水狀態。據測算，考慮到地下水超采治理和保障生態用水等因素，預計到2035年，在南水北調中、東線一期工程全部達效的條件下，流域缺水總量仍高達 62億m3。無論從保障經濟社會用水需求還是生態環境治理需要，都迫切需要不斷增加東線供水水源。

2.5 江蘇省“1+3”功能區戰略的實施需要穩定充足的水資源條件和可靠的水安全保障

江蘇省地處長江、淮河、沂沭泗下游，境內降雨時空分布不均，年際變幅大，南豐北枯。目前，以江水北調工程為主體，多水源并舉、諸流域互調互濟的水資源配置體系，以多年平均抽江30多億m3的調水規模，以豐補枯，保證了蘇北地區的水資源供給。隨著江蘇省“1+3”功能區戰略的實施[14]，對優質水源的保障提出了更高的要求，其中非農業用水保證率為97%，淮河以南農業保證率達95%，淮河以北農業保證率為75%。今后一段時期，江蘇省蘇北、蘇中地區水質型缺水、季節性缺水、淮河以北和沿海墾區不平衡性缺水矛盾仍較突出，作為東線工程的受水區，仍需東線工程優化水資源配置以提供充足調水水源。

3 江蘇南水北調工程面臨的突出矛盾和問題

江蘇省作為南水北調東線工程的水源地和受水區，隨著經濟社會的快速發展和生態文明建設的加快推進，增加北調水量是省內用水和調水出省面臨的突出矛盾。根據新時代治水思路，通過分析即將落地的東線工程管理運行體制和機制，仍存在如下亟須解決的突出問題。

a.蘇北受水區水資源利用率低，水資源浪費嚴重，節水空間大。主要表現為：①江蘇省南水北調工程受水區的農業用水占江蘇省內北調用水總量70%，當前，農業灌溉仍沿用“土渠輸水、大水漫灌”方式，農田灌溉水有效利用系數低[15]。②城市居民節約用水意識不強，水資源浪費嚴重，同時城鎮管網漏損率高達15%，遠高于國際先進水平。③萬元GDP用水量(65.7 m3)和萬元工業增加值用水量(16.5 m3)均遠高于世界先進水平，工業水重復利用率(70%)較國際先進水平也有較大差距。

b.南水北調工程水資源配置目標復雜，優化配置難。主要表現為：①東線一期工程的供水范圍包括江蘇、山東、安徽三省，其中江蘇省供水對象包括蘇中蘇北六市生活工業、農業、航運等；山東供水對象主要為生活工業及城市和航運；安徽供水對象主要是生活工業及城市和農業，受水主體復雜。②南水北調東線工程水源區水資源來源復雜，既包括本地徑流和降雨，也包括外來客水；既有長江水，也有淮水、沂沭泗水。輸水干線縱橫交錯，支線林立，承擔輸水、排澇、分洪、灌溉等多種功能。③南水北調和江水北調新老水利工程相輔相成，需統一調度一體化聯合運行[16-17]。

c.南水北調工程利用河網送水，利益相關主體復雜，沿線污染源控制和水質監管難度大，治理任務重。主要表現為：①確保南水北調送水出省，需同時協調考慮江水北調原有各用水戶的用水需求和權益，及在調水沿線河湖中原有進行生產經營的航運、水產養殖、濕地與生態保護、景觀旅游等有序開展或限制進行。②需協調控制江蘇境內河網送水現狀條件下的水污染防控，同時動員境內南水北調沿線各級政府和各有關部門加強點源和面源污染的防治，確保河網水達到調水水質要求。③在工程管理上，老工程實行以省統管統調的管理體制，沿線工程由省、市水利部門管理運行；新工程由南水北調東線江蘇水源有限責任公司管理，形成了在同一輸水線路上多頭管理的局面，不利于工程的管理維護和高效運行。

d.南水北調在工程運營上處于雙軌制，供水成本高。表現為：①江蘇省對江水北調實行了由省級財政負擔工程建設、運行、維修和改造費用的政策。隨著經濟社會的快速發展，江水北調工程在計劃經濟體制下形成的管理運行辦法已不能完全適應社會主義市場經濟規律的要求。當前，江水北調水價低，嚴重偏離成本，未能發揮水價的調節作用，導致運行機制不順、用水地區浪費現象嚴重[18-19]。②南水北調新建工程兼顧公益性與經營性并存，實行“兩部制水價”準市場運作。在工程建設初期，江蘇省內受水區制定的缺水量指標偏高，工程建成通水后，受水價影響，調水規模無法達到設計規模，造成資源浪費，引發棄用運行效率高的新工程而選用運行效率低的老工程調水的現象。

4 新時代治水思路下江蘇南水北調工程高質量發展戰略構想

新時代，針對江蘇南水北調面臨的問題和挑戰，迫切需要根據“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路和習總書記視察南水北調東線工程重要指示精神，充分把握當前南水北調工程歷史機遇，探索創新和變革，迎難而上。實現江蘇南水北調工程高質量發展，就是要解決江蘇水資源浪費問題，建設節水型社會；加強水資源優化調度，實現水資源優化配置；提高水資源治理能力，促進人與自然和諧發展；完善工程運營管理體制，充分發揮工程效益。

4.1 堅持節水優先，著力推進江蘇南水北調水資源利用的高質量發展

a.堅持節約優先，著力提高水資源綜合利用水平。從觀念、意識、措施等各方面把節水放在優先位置，落實最嚴格的水資源保護制度“三條紅線”，加快推進由粗放用水方式向集約用水方式的根本性轉變。加快轉變農業用水方式，積極推廣先進節水技術，大力發展節水型現代農業，切實提高農業用水效率。加強工業污水綜合治理，鼓勵使用循環水，嚴格限制高耗水產業。在城市建設中充分考慮水資源的支撐能力，加大供排水管網改造力度，提高污水處理和中水利用率。積極發展節水產業，發揮節水企業的主體作用，完善節水法規制度和激勵措施，推動節水技術和節水工藝的創新與普及，提高新技術節水貢獻率。

b.加強水生態建設和保護。把區域水環境綜合治理和生態修復作為節約用水的源泉。重點加強南水北調供水區和受水區水資源開發保護綜合規劃，強化水環境治理和生態修復措施，通過消除黑臭、綜合治理、水源涵養、生態修復、水土保持等，恢復河湖生態，提升當地水資源承載能力和保障能力，通過生態治理修復促進工程調水的節約化。

c.推動南水北調水價政策落地。根據南水北調總體規劃，南水北調工程采用“準市場”運作方式。針對工程的具體特性和“準市場”要求，實行企業化管理和公司運作，逐步培育水市場，完善水法規，為工程良性運行打好基礎。當前，江蘇省南水北調受水區的農業用水主要還是政府補貼的“福利水”，沒有水價市場機制進行控制，2019年江蘇大旱年份仍然存在水浪費現象，因此迫切需要改變當前狀況，在考慮國家“三農”扶持政策基礎上，逐步走向“市場水”，建立覆蓋全、標準高、執行嚴的用水定額體系，推進農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損等行動，形成科學的水權、水價等水市場體系，有助于強化全民節水的觀念，促進經濟結構的調整，推動工業節水、農業節水和生活節水。

4.2 堅持空間均衡，著力推進江蘇南水北調水資源配置的高質量發展

實現南水北調東線受水區水資源配置的“空間均衡”是南水北調工程的初心和使命。

a.嚴格取用水監督管理，提高多水源統籌配置水平。加快推進工程沿線跨省和跨地市重要江河流域水量分配，明確區域用水總量控制指標、江河流域水量分配指標、生態流量管控指標、水資源開發利用和地下水監管指標，開展重點取水口監督管理，做好取水工程核查登記，加強取用水總量控制，抓好最嚴格水資源管理考核，嚴控水資源開發利用強度，推動工程沿線用水的高效管控。

b.堅持江蘇南水北調新老工程統一調度、聯合運行。江蘇境內水系發達、河網密布，聯通長江、淮河、沂沭泗三大水系，連接洪澤湖、駱馬湖、微山湖三大湖泊，水資源包括本地水、外調水和地下水。江蘇南水北調工程是在原有江水北調工程基礎上擴大規模、向北延伸，梯級規模設置上新老工程互為一體，工程布置設計上新老工程互相依存。江蘇南水北調工程規劃是從長江三江營取水，分運河線、運西線兩條輸水線路，經9級泵站抬水調水出省。堅持新老工程統一調度、聯合運行，可以統籌江淮沂沭泗來水和本地水源調度，當淮河來水豐沛，可直接從洪澤湖抽水北上，1至3梯級泵站可不開機運行；當沂沭泗水量豐沛，可直接從駱馬湖抽水北上，1至6梯級泵站可不開機運行。新老工程聯合優化調度可充分考慮省外省內不同用水區域、不同用水對象的用水需求，從時間、空間、保證率優先次序等多維度合理調配水資源，形成靈活運行、高效協同的水資源配置體系，確保江蘇南水北調工程綜合效益的發揮。

c.著力提升江蘇南水北調工程管理和調度運營能力及水平。加快實施干(支)線水量計量與水質監測工程、農業用水戶內部計量工程等南水北調配套工程，加快研發工程遠程控制調度和管理運行系統，充分利用信息化手段，建立智能遠程控制模式，融通大數據、物聯網、人工智能等新技術，盡早實現有效計量、精準計量，提高干線口門輸配水、節水、管水能力，真正實現江蘇南水北調水資源配置的高質量發展。

4.3 堅持系統治理，著力推進江蘇南水北調水資源治理能力的高質量發展

江蘇南水北調多水源配置、多目標供水、多功能利用的特征，須正確處理好工程建設與水環境治理、水源地保護、調水區生態保護、受水區生態恢復以及施工對工程周圍自然環境影響的關系，促進人與自然和諧發展。

a.正確處理工程建設與水環境保護的關系，加大水污染防治和水源地保護力度。水源地通過采取水污染防治和水土保持措施，大力推進水系連通、退圩還湖、生態清淤、濱河濱湖生態緩沖帶建設，保障水源地水質，確保調水水質。調水沿線切實加大工程沿線水污染防治，改善調水沿線水質狀況，建設“清水走廊”，確?！扒逅闭{”。輸水總干渠采取生態保持措施，加強工程總干渠兩側綠化和美化，促進工程沿線城市環境美化，建設“綠色走廊”。

b.正確處理調水區與受水區生態保護的關系，最大限度地減少調水對生態環境的影響。調水區通過采取工程等綜合措施，強化對調水區生態保護，將調水區生態環境的影響降到最低。受水區要統籌利用各種水資源，統籌解決好生活、生產和生態用水，保證受水區的生態環境用水，合理確定沿線主要河湖生態流量、水位，優化水工程運行，促進水體有序流動，恢復河湖生態凈化能力和水源涵養功能。遏制并逐步恢復受水區日益惡化的生態環境狀況，實現受水區人與自然的和諧發展。

c.正確處理工程建設與自然環境保護之間的關系，最大程度地減少工程建設對周邊自然環境帶來的影響。完善環保措施，減少后續工程施工過程對環境的影響，嚴格執行水土保持方案，恢復工程建設周邊生態環境，減少施工過程對周圍自然環境的影響，突出調水源頭區環境保護和生態修復，鞏固水源地達標建設成果，健全長效管護機制，實現建設過程中人與自然的和諧。

4.4 堅持兩手發力，著力推進江蘇南水北調水資源運營的高質量發展

南水北調工程是國家從全局高度安排的重大生產力布局，既具公益性，也具經營性，必須要堅持政府宏觀調控和企業化運營“兩手發力”，實行準市場運作。江蘇南水北調既有新建工程，也有江水北調老工程，既要有利于充分發揮國家南水北調工程規劃確定的調水效益，又要有利于保障江蘇省經濟社會可持續發展的用水需求，要解決當前江蘇南水北調面臨的突出矛盾，更需堅持“兩手發力”，充分發揮政府宏觀調控和市場配置資源的作用。

a.政府宏觀調控。工程沿線各級政府在江蘇南水北調工程建設和運行中的作用是決定性和不可代替的，只有政府才有責任和能力組織建設和運行這項對宏觀水資源配置有重大影響的基礎設施項目。東線工程2013年全線通水運行的實踐經驗也證明，江蘇省初步探索構建的在省政府統一領導下，省水利、交通、環保、電力等行政主管部門和沿線政府分工負責的運行管理體系，對統籌協調做好工程運行管理、水量水質監測、輸水水質保障、應急處置等各項工作是十分有效的。

b.準市場機制運作。江蘇南水北調工程實現良性運行需要落實“兩部制”水價政策，明確管理體制。國家發展和改革委員會已出臺了南水北調東線水價政策，采用七區段算法，對于南四湖以南江蘇地區以及調水出省水價進行明確，工程運行管理維護需要水價政策全面落地進行支撐。股份制是市場經濟條件下的一種有效的資本組織形式，調水工程實行股份制運作，有利于所有權和經營權的分離，有利于提高企業和資本的運作效率。由于江蘇南水北調新建工程由中央投資比例較大，江蘇省政府投資比例較少，但調水出省又大量利用了江蘇省江水北調老的工程體系，為充分發揮江蘇省在水資源配置利用上的主導作用，確保實現新老工程統一調度、聯合運行，在保障江蘇省受水區用水的前提下，最大限度地北調出省，應將新老工程概化成統一的供水主體，對江蘇省南水北調實行股份制運作。具體可將新建工程項目法人南水北調東線江蘇水源有限公司改組為國家和江蘇共同出資的股份制公司，由江蘇省控股，國家參股，從根本上理順投資方的產權關系，明確各方相應的責任、權利和義務，形成“利益共享、風險共擔”的運營機制。該方案既能保證國家南水北調調水目標實現，也合理體現了中央出資人權益，充分維護了江蘇省資產權益，有利于保障江蘇省蘇中、蘇北多功能的水安全，有利于工程的良性高效運行，實現江蘇南水北調事業的健康可持續和高質量發展。

5 結 語

筆者通過論述南水北調工程、東線工程、江蘇南水北調工程概況及其作用，分析了新時代江蘇南水北調工程歷史使命、面臨的京津冀協同發展戰略實施、雄安新區用水安全保障、黃淮海主體功能區經濟生態用水、江蘇省“1+3”功能區戰略實施等新形勢和新機遇，總結了江蘇南水北調工程面臨的受水區節水空間大、優化配置難、治理任務重和供水成本高等突出矛盾和問題，基于新時代治水思路，提出了推進江蘇南水北調水資源利用、水資源配置、水資源治理和水資源運營的高質量發展戰略構想，為江蘇南水北調工程的高效運行提供保障。