“以水定產”的經驗、問題及建議

張 丹，王 境，王藝璇，張瑞美，付新峰

(1.黃河水利委員會黃河水利科學研究院，河南 鄭州 450003；2.中國水務投資有限公司，北京 100053； 3.水利部發展研究中心，北京 100038)

隨著工業化、城鎮化的快速發展，我國持續增長的用水需求已成為新常態。面對水資源短缺、水環境惡化和水污染嚴重等突出問題，必須進一步深化改革，完善管水護水的體制機制，落實最嚴格水資源管理制度。

習近平總書記在2014年明確提出“以水而定”，2019年視察黃河時，強調“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，明確把水資源作為最大的剛性約束[1]。其中“以水定產”是破解用水需求增長與水資源稟賦間矛盾的法門，是決定產業發展規模的助力。目前部分地區在踐行“以水定產”的過程中取得了一些成效，但依然存在諸多問題。因此，本文在各地“以水定產”實踐的基礎上，總結經驗做法，分析存在的問題，進而提出促進“以水定產”落實的建議，為“以水定產”的發展理念在全國的貫徹提供參考。

1 “以水定產”的概念及內涵

1.1 概念界定

“以水定產”既要對水資源現狀進行分析評價，又要為調整產業發展指明方向，實現水利項目同產業項目對接、水資源配置同產業布局配套、水利項目投入與產業效益雙贏的目標。因此，“以水定產”的概念可表述為以水資源作為最大的剛性約束，依靠科技進步和管理水平的提升，在統籌考慮水資源、水生態、水環境等本底條件和區域經濟發展優勢下，優化產業結構、規模和布局，實現社會、經濟、生態的協調可持續發展[2-5]。

1.2 內涵

a. 落實“以水定產”要嚴格實行最嚴格水資源管理制度，以區域水資源為最大的剛性約束，對產業進行科學布局[6]。

b. 落實“以水定產”的前提是節約用水，基礎是加強頂層設計、強化規劃約束，要素涉及水資源、水生態、水環境，區域經濟社會發展，產業布局等。在優化、調整產業布局時，為進一步強化水資源剛性約束作用，必須從頂層設計層面發揮規劃的引導作用，嚴格控制用水總量，倒逼產業結構調整和區域經濟布局優化[7-9]。

c. 落實“以水定產”的核心是轉變思想觀念，調整和糾正人的錯誤行為。要從創新體制機制入手，加快推進落實“以水定產”在國家層面抓總統籌、各有關部門協調配合的管理體制，以及保障“以水定產”各項政策措施有效落實的相關機制建設。

d. 落實“以水定產”的抓手包括5個方面：①以完善的政策法規體系為保障，例如完善規劃和建設項目水資源論證等相關配套制度體系；②強化政府監管，加強考核問責，強化激勵約束；③充分運用市場手段促進水資源優化配置；④通過科技創新研發先進節水、減排技術及設備，運用信息化手段提高計量監測水平；⑤以水資源總量控制為約束，建立相關的控制指標體系。

2 “以水定產”的實踐

各地深入開展了落實“以水定產”的實踐，積累了諸多經驗。經梳理歸納，可總結為創新管理模式、優化產業布局和考核問責3個方面。

2.1 創新管理模式

2.1.1節約用水

a. 農業節水[10]。通過調整作物種植結構，壓縮高耗水低效益作物面積，擴大低耗水高效益作物面積，大力發展高效農業、特色農業、溫室農業、生態農業，以水量控制種植面積，以時段供水能力控制種植結構，從而達到節水增效的目的。

b. 工業節水。積極發展節水型產業，建立行業萬元GDP用水量參照體系，推進產業結構調整和工業技術水平升級，提高工業用水效率和效益，減少用水量、抑制工業排污、推行環保清潔生產，以適應最嚴格水資源管理的要求。

c. 落實節水激勵制度。印發節約用水獎懲辦法，激勵各用水戶主動節水；對符合水質標準、減少新鮮水取用量及污水排放量的非常規水用戶，給予資金補助，推動工業取用水大戶的非常規水利用工作。另外，對創建節水載體給予補助，促進其節水的積極性。同時，出臺節約用水獎懲、高效節灌項目“先建后補”、水資源稅獎補等辦法，初步建立以稅收杠桿倒逼節水、以經濟獎補激勵節水的新格局。

2.1.2市場為手段

a. 推進水資源稅費改革。借水資源稅改革之機，出臺關于水資源稅改革的指導性文件，建立水資源稅征收信息共享平臺，對超采區用戶或集中供水覆蓋范圍內取用地下水戶及高耗水特種行業取用水戶從高征稅，倒逼用水戶調整水源和優化產業結構[11]。

b. 建立超量加價的約束機制。實行居民用水階梯水價制度及非居民用水超定額、超計劃累進加價制度。從用水源頭杜絕不合理的用水需求，從用水過程遏制用水浪費，從用水末端促進用水節約。

c. 深入開展水權改革，推行水資源使用權確權到戶。以寧夏為例，將農業黃河水確權到引黃灌區干渠直開口、工業黃河水確權到工業企業，形成精細化管理新格局，促進水資源由低效領域向高效領域流轉。另外，建立水權交易制度并成立水權收儲轉讓中心，為水權交易搭建平臺[12]。

2.2 優化產業布局

推進落實“以水定產”，就是要堅持量水而行、適水發展，優化調整產業布局，限制高耗水和低效用水產業發展，合理規劃重點地區人口、城市和產業發展規模，控制用水過快增長。例如，西北地區充分結合自身自然地理條件特點和優勢，通過揚長避短、從優去劣，確定當地產業結構調整的戰略重點，以優勢為立足點制定產品、產業發展重點。做好地下水壓采、退地減水、調整農業種植結構等措施，實施新形勢下國家糧食安全戰略和藏糧于地、藏糧于技戰略，轉變發展方式，加快轉型升級。加強農田水利設施建設，打造農業產業示范基地。嚴格控制高耗水新、改、擴建項目，推進高耗水企業向水資源條件允許的工業園區集中。

2.3 注重考核問責

考核問責是強化責任落實的重要手段。按照國家實行最嚴格水資源管理制度及其考核要求，將節水型社會建設與最嚴格水資源管理合二為一，同部署、同檢查、同考核，有力地推動了節水型社會建設步步升級，用水效率節節提高，用水總量得到有效控制。

3 “以水定產”存在的問題

近年來，盡管“以水定產”的實踐逐漸增多，部分地區也取得了一定成果，但總體處于探索階段，仍存在一些問題亟待解決。

3.1 對“以水定產”認識有待進一步加強

長期以來，各地單純注重地區經濟發展，經濟社會發展與區域水資源環境要素的協調性，產業發展布局、結構優化調整與水資源的匹配度未得到足夠重視。“以水定產”的落實，首先要認識到水資源的剛性約束作用，在經濟社會發展過程中，重視水資源與產業結構、地區稟賦的協調性。

3.2 水與產的矛盾有待進一步解決

國家或地區制定的產業目標與目前的水資源條件不匹配。以甘肅省為例，2020年甘肅省耕地保有量紅線為498.47萬hm2，隨著城鎮化的發展，農業用水面臨著進一步被壓縮的困境，如何破解耕地紅線與水資源短缺之間的矛盾，成為缺水地區發展的大問題。

行業準入準出標準不明確。例如高耗水行業，沒有明確地強制性要求水耗高于標準的企業更新設備或退出。

3.3 保障措施有待進一步提升

a. 法律保障措施不足。國家層面上，《節水條例》尚未出臺，用水定額缺少上位法的支撐；地方層面上，地方性法規或規范性文件中，尚未明確落實“以水定產”的相關要求，政策法規的約束作用未能凸顯；節水工作的考核雖已納入最嚴格水資源管理制度中，但仍存在考核力度不夠，考核結果缺乏追責、問責措施等問題。

b. 獎補手段不足。目前的激勵獎補措施主要為節水項目，一方面獎補方式單一，另一方面目前節水項目的獎補資金較少、標準低、覆蓋面小、措施不具體，節水激勵引導和驅動作用難以發揮。用水戶建設節水措施項目后，政府以獎代補項目少、力度不夠。部分項目主要依靠財政資金，項目資金使用效率和效益有待提高。綜上所述，由于投入產出比和現有約束機制力度不夠等，企業用水戶開展節水技術改造的積極性不高，不利于“以水定產”的全面推開。

c. 缺乏推行“以水定產”的頂層設計，沒有配套的控制指標、實施安排和保障措施。

d. 促進“以水定產”的體制有待進一步健全。水利、農業、生態環境、自然資源、發展和改革工業和信息化等相關部門的管理事項及權責等有待進一步明確。目前從全國層面來看，在落實“以水定產”方面主要是各部門圍繞各自主管的工作分別開展，各部門間未形成工作合力。

4 “以水定產”的建議

4.1 將“以水定產”要求寫入政策法規和相關規劃

著眼水資源剛性約束與產業可持續發展的原則，破除水資源承載能力與社會、經濟、生態發展的體制機制障礙，在國民經濟和社會發展規劃、黃河流域生態保護和高質量發展規劃等規劃中明確寫入“以水定產”的戰略要求，把“以水定產”的目標列入約束性指標，明確相應的責任部門、工作任務和措施。

加快推進《中華人民共和國水法》修訂，做好《節約用水條例》《中華人民共和國黃河法》立法前期工作，在相關法規制定和修訂中明確“以水定產”的地位。

加快出臺重大規劃水資源論證的配套管理辦法，為開展工作提供依據和指導，從而推進區域經濟社會發展規劃、城市總體規劃、重大產業布局、各類開發區等重大規劃的水資源論證工作。

4.2 構建各相關部門通力協作的工作模式

明確各部門職責，把落實“以水定產”分工到位。目前，《國家節水行動方案》分工方案已經印發，以開展產業規劃布局、城市建設等各項工作為契機，加強與推進落實“以水定產”。在修訂現行的行業用水定額、《產業結構調整指導目錄》等工作中，通過各部門加強溝通協調，推動各項政策措施有效落實。

進一步推進流域治理委員會的建立，打通資源流向流域管理機構的通道，賦予流域管理機構相對獨立的地位，確保執行能力，推動我國流域水資源治理協同績效的提升[13]。

4.3 加快完善相關體制機制

a. 完善節水評價機制。嚴格“雙控”管理，嚴格建設項目水資源論證和取水許可管理，從嚴核定取水許可量，從源頭把好節水關。整合各行業統計資源，建立統一的節水統計制度，加強數據共享，增加社會公眾對節水工作的參與度。完善節水評價制度體系，加強節水評價技術研究，及時修訂規劃與建設項目管理的有關法規、制度和規范，保證節水評價工作的科學性和可操作性[14]。逐步建立科學合理的節水評價標準，加強對節水評價工作的監督管理和檢查評估，從嚴叫停節水評價不通過的規劃和建設項目。

b. 健全獎罰保障機制。針對目前用水戶開展建設節水項目、推廣應用節水技術積極性不高的問題，建議進一步健全獎罰保障措施。例如，在推動產業節水方面，積極向財政部門申請財政資金，鼓勵地方會同有關部門研究制定節水獎補辦法，發揮財政激勵作用。通過計提一定比例的水資源費或整合相關部門節水扶持資金，設立節水工作專項基金，采用以獎代補、貼息等方式對節水型社會建設、節水型載體創建、節水減排等貢獻突出的項目予以表彰和獎勵，提高資金使用效率與效益。提請有關部門研究出臺相關的稅收減免措施或貼息辦法，鼓勵企業加快實施節水改造。對于節水績效差，或生產中違規的企業應嚴格按照相關法律法規進行懲處。

c. 建立水資源承載能力監測預警機制[15]。確定最大水資源開發利用總量、污染物排放總量等閾值，對于臨界超載區進行預警，對于超載區實行新增取用水的限批，推動建立超用水量的退減機制，倒逼地方經濟轉型升級。

4.4 強化計量監測

計量監測是強化水資源管理的基礎和手段，是實施水資源消耗總量和強度控制的重要支撐。加強計量主要從以下3個方面展開：①要全面貫徹落實《中華人民共和國水法》《中華人民共和國計量法》要求，開展《水利行業計量管理辦法》修訂，以水資源稅改革為契機，加快完善水資源計量管理政策；②全面梳理現行水資源計量技術規范和標準，盡快明確技術標準體系框架任務；③推動用水計量管理由技術管理向行政管理轉變。出臺相關文件，進一步明確用水計量設施遵從制造銷售、工程設計、選型安裝、檢定校準、運行維護等全過程的管理要求[16]。

4.5 水資源的強制性約束

以水資源總量控制為約束，結合本地區水資源和產業的本底條件，制定與水資源相協調的產業發展布局與規模，將節水評價和規劃水資源論證作為謀篇布局的前置條件。建立相關的控制指標體系，例如以水資源承載力、用水定額、地下水區劃等，對超出的地區或個體實行差別化管理，采用行政和經濟手段相結合的方式，倒逼用水結構和產業結構的優化。

5 結 語

“以水定產”凸顯了水資源的剛性約束作用，從目前全國“以水定產”的實踐情況來看，雖然起到了調整經濟結構、優化產業布局的作用，但是仍存在認識不夠、管理體制不完善、激勵手段不足等問題。為確保“以水定產”工作的有效推進，下一步需探索落實“以水定產”的路徑研究，“以水定產”的落地能促進構建與全面建成小康社會相適應的水安全保障體系，發揮水利支持國民經濟社會發展的基礎性、戰略性作用，為實現水資源剛性約束作用提供保障。