新形勢下完善取水許可制度的思考

劉 嘯，戴向前，馬 俊

(水利部發展研究中心，北京 100038)

隨著經濟社會迅猛發展和水資源短缺問題加劇，水資源供需矛盾日益突出，水資源管理越來越強調抑制不合理用水需求、提高用水效率，“把水資源作為最大的剛性約束”“以水而定、量水而行”，最終實現經濟社會高質量發展。取水許可是我國重要的水資源管理制度，對優化水資源配置、提高水資源利用效率和效益、強化水資源承載力剛性約束具有重要意義[1-5]。李薇等[6]闡述了我國實行取水許可政策的必要性，借鑒環境政策分析框架，研究了我國取水許可政策的局限性并提出了相應建議；朱乾德等[7]分析了2011—2013年取水許可實施現狀，分析了取水許可政策實施過程中存在的主要問題并提出了對策建議；戴向前等[8]總結了取水許可審批和監督管理現狀，分析了取水許可審批權限調整的形勢和必要性，提出了取水許可權限調整的相關建議。

取水許可制度自1993年實施以來，有效配置了水資源，規范了取用水秩序，保障了社會經濟合理用水，成為水資源配置和用水總量控制的重要抓手。但是，與生態文明建設、推進國家治理體系和治理能力現代化、貫徹水利改革發展總基調等新形勢新要求相比，取水許可制度仍不夠完善，對水資源開發利用、節約和保護的支撐保障仍不到位。筆者在對相關政策梳理、現狀數據資料分析的基礎上，剖析取水許可制度存在的問題，提出新形勢下進一步完善取水許可制度的對策建議。

1 取水許可制度體系及管理現狀

1.1 取水許可制度現狀

《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)規定：國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，明確了取水許可制度的法律地位，使取水許可管理有法可依[9-10]；1993年，《取水許可證制度實施辦法》(國務院令第119號)頒布實施，實現了全國范圍內水資源權屬統一管理，是我國實施取水許可制度的開端；1994—1995年，水利部相繼發布了黃河、長江等七大流域管理機構取水許可權限規范性文件，進一步規范了流域取水許可審批權限；2006年，《取水許可和水資源費征收使用管理條例》(國務院令第460號)進一步規范了取水許可審批程序，明確了不予批準取水許可的情況，強化了取水許可監督管理?！度∷S可和水資源費征收使用管理條例》實施之后，《取水許可管理辦法》(水利部令第34號)、《關于做好取水許可和建設項目水資源論證報告書審批整合工作的通知》(辦資源〔2016〕221號)等一系列取水許可制度文件也相繼頒布實施，進一步規范了取水的申請、審批和監督管理，強化了取水許可管理?！端ā贰度∷S可和水資源費征收使用管理條例》《取水許可管理辦法》等法律法規和政策文件確立的取水許可審批發證制度、用水定額管理制度、有償使用制度、監督管理制度等，構成了取水許可制度體系。

為加強地方取水許可管理工作，貫徹落實取水許可制度體系的相關要求，各省(區、市)根據實際需求制定了地方性法規，進一步細化、完善取水許可管理要求和實施辦法，在取水許可申請與受理、審查和決定、取水許可證發放和公告、監督管理、用水監測等方面積極探索，增強了地方取水許可管理的針對性和可操作性。截至2019年底，省級行政區取水許可地方性法規出臺情況見表1。其中，2019年，天津市和陜西省人民政府印發了取水許可管理部門規章。

表1 全國各省級行政區取水許可地方性法規出臺情況

北京、河北、山西等20個省(區、市)水利廳印發了有關加強水資源論證、取水許可管理工作的相關文件，進一步強化了取水許可管理。截至2019年底，全國各省級行政區關于加強取水許可管理工作的相關文件見表2。

1.2 取水許可管理現狀

根據《水法》《取水許可和水資源費征收使用管理條例》《取水許可管理辦法》等有關規定，水利部、流域管理機構和省、市、縣各級水行政主管部門按照各自權限和職責開展取水許可審批發證和監督管理等工作，保障取水許可制度的順利實施。根據《2018年水資源管理年報》，取水許可管理現狀如下：

取水許可證發放方面，2018年，全國發放取水許可證共計91 024套，許可水量20 605.29億m3，其中新發取水許可證 21 745套，許可水量6 137.85億m3。從發證數量看，延續取水許可證的數量超過總數量的一半；從許可水量看，新發和延續取水許可水量占總許可水量的90%以上。

表2 全國各省級行政區關于加強取水許可管理工作的相關文件

取水水源方面，2018年，全國通過審批核定的地表水取水規模6 756.44億m3，其中河道內取水規模6 289.08億m3，地表水河道外取水規模414.89億m3，地下水取水規模47.52億m3，其他水源取水規模4.95億m3。

取水許可證保有情況方面，截至2018年底，全國年終保有有效取水許可證349 187套，許可水量92 276.15億m3，其中非河道內用水的取水許可證314 626套，許可水量3 813.55億m3。取水許可范圍涵蓋了自來水、生活自備水、工業自備水、農業、水力發電等，許可水量已經占到總用水量的絕大部分。取水許可審批主要依據法律法規規定的取水許可管理權限，實現取水許可的“流域、省、市、縣”四級審批管理，在用水總量控制中發揮了極其重要的作用。

取水許可分級審批管理方面，2018年，流域機構和縣級以上地方水行政主管部門共審批取水許可34 446份，其中，流域機構審批104份，省級、地市級、縣級水行政主管部門審批數量分別為970份、2 904份、30 468份。全國通過審批核定的取水規模為7 223.8億m3，其中流域機構審批取水規模594.5億m3，占比為8.2%，地方各級水行政主管部門許可水量占比超過了90%。

2 面臨的形勢和要求

2.1 貫徹落實生態文明思想、“以水而定、量水而行”對水資源合理配置、節約利用提出更高要求

生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容之一，是關系中華民族永續發展的千年大計，是堅持新發展理念和堅持人與自然和諧共生的具體體現。2014年3月14日，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上的講話中提出了“以水而定、量水而行”“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的“以水四定”原則。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中強調“以水而定、量水而行”“堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，明確了社會經濟高質量發展與水資源的協調關系。新時代水利工作必須貫徹落實生態文明思想和“以水而定、量水而行”原則，對水資源合理配置和節約利用提出了更高要求。因此，必須抓牢取水許可這個水資源管理的“牛鼻子”，進一步完善取水許可制度，保障取水許可管理工作開展，發揮取水許可更大的管理效用，促進水資源合理配置和節約利用，踐行生態文明思想，實現綠色可持續發展。

2.2 “推進國家治理體系和治理能力現代化”對水資源監督管理提出更高要求

2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確了13個“堅持和完善”，要“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”“全面建立資源高效利用制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節約制度”。水資源是自然資源重要組成部分，面對我國水資源短缺、水生態損害、水環境污染等水問題，全會的決定對我國水資源管理提出了更高要求，需要抓牢取水許可，完善取水許可制度，強化取水許可管理的制度剛性，立足取水、管住用水，充分發揮取水許可對區域用水總量控制作用；做好取水許可與水資源費(稅)征收工作的銜接，扎實推進水資源有償使用制度改革，建立資源高效利用制度，促進全社會節約水資源，緩解水資源短缺狀況，完善我國對水問題的治理體系，提升治理能力。

2.3 踐行水利改革發展總基調對取水許可管理提出更高要求

2019年全國水利工作會議明確“水利工程補短板、水利行業強監管”是新時期水利改革發展總基調[11]。落實水利改革發展總基調，需要進一步強化區域水資源承載能力管控和水資源用途管制，提高水資源監管能力和水平，積極發揮水資源在經濟社會發展中最大剛性約束作用，對取水許可管理提出更高要求。取水許可管理是水資源監管的重要抓手，通過完善取水許可制度，規范取用水管理，強化對水資源開發利用和節約保護全過程監管，切實“管住用水”，實現調控水資源需求、優化水資源配置、提高水資源利用效率的目標。

3 取水許可制度存在的問題

目前，取水許可管理實踐廣泛開展，取得了一定的成效，但也凸顯了一些問題。從取水許可制度設計層面追溯原因，以下三方面的問題較為突出。

3.1 關于“取水”定義及范疇

目前，取水許可制度中對“取水”的定義見于《取水許可和水資源費征收使用管理條例》：“取水，是指利用取水工程或設施直接從江河湖泊或地下取用水資源”。據此理解，只能對直接或首次取水的水工程發證，而水工程配置控制水體內取水則不用發證。但是，我國的江河水源取水工程，除企業用戶自建的自備水源工程外，大多是區域性或流域性供水水資源配置工程，如南水北調、黃河沿線灌區引水渠首等，其供水范圍大且包括農業、工業、城鎮生活、生態環境等各類用水，這類工程控制的水體相當于一個完整的河流水系，僅在首次取水口處發放取水許可證，并不適應我國水資源管理實際需求和大江大河水資源配置工程格局。實踐中，我國農業大中型灌區大多只在渠首控制樞紐發一個證，而二級取用水戶不發證，導致農業取水許可發證偏少、取水許可發證不到位的問題。從全國來看，由于對“取水”內涵理解不一致，部分省份發證規范性不足，亟待進一步界定“取水”的定義及范疇，規范取用水行為。

3.2 關于對區域用水總量指標管控的支撐

取水許可審批發證和發證后監督管理，是從水資源配置和用水監管兩個方面落實最嚴格水資源管理制度、嚴控區域用水總量指標的重要支撐手段。審批發證方面，取水許可管理制度中對不許可、不收費的取用水監管規定不夠明確，例如，對農業、城鎮生活等少量用水情形，未明確不辦理取水許可的取水限額規定，導致各地方在取水許可管理實踐中存在爭議，部分取水戶無證取水。發證后監督管理方面，取水許可審批發證后通過取用水計量監測等方式實施監管，落實用水總量控制。但是，由于取水許可管理制度中存在區域用水總量監測及發布監測結果的權限與程序不明確、區域用水總量控制指標和監督考核等相關規定不明確等問題，開展取用水計量監測相關工作的制度層面支撐不夠，導致對區域用水總量監督管理和考核不到位，不利于區域用水總量的有效管控。

3.3 關于與水資源稅改革的關系

目前，水資源稅改革試點正在河北、北京、四川等10個省級行政區開展，未來將在全國推廣。2006年開始實施的《取水許可和水資源費征收使用管理條例》與水資源稅改革的需求存在一定差距，在水資源稅改革試點省份的實踐中凸顯了一些問題，具體表現為：一是取水許可用途分類與稅額標準分類不匹配，部分地區取水許可證登記表中的用途分類不夠細致，與水資源稅額標準分類無法對應，增大了水資源稅征收困難[12]；二是取水許可管理部門與稅務、財政等部門之間的協調關系、管理程序和職責權限不明確，水資源管理相關信息和納稅人申報信息等的對接、共享不到位，稅改期間，水資源稅收入全部歸屬試點省份，對水行政主管部門經費支出統籌安排和保障的相關規定仍不夠明確，不利于水行政主管部門開展支撐水資源稅改革的相關工作。

4 對策建議

針對前述取水許可管理制度中存在的問題，立足新形勢新要求，以《取水許可和水資源費征收使用管理條例》的修訂為切入點，筆者提出以下進一步完善的對策建議。

4.1 進一步界定“取水”的定義及范疇

《取水許可和水資源費征收使用管理條例》中對“取水”的定義及范疇不夠完善，導致了取水許可發證不到位等問題。建議結合我國國情、水情和大江大河水資源配置工程格局，補充完善對“取水”的定義，進一步擴大有關區域性或流域性供水水資源配置工程等內涵范疇，進一步明確取水許可發證范圍?？蓪Α叭∷钡亩x修改為：取水，是指利用取水工程或設施直接從江河湖泊或地下，以及從國家水工程控制的水體(或人工水系)取用水資源。

4.2 進一步明確區域用水總量管控的規定

《取水許可和水資源費征收使用管理條例》對取水許可審批發證和發證后監督管理的相關規定不完善，不利于區域用水總量管控。建議：一是進一步明確不需要申領取水許可的農業、城鎮生活等少量取水的限額規定，封堵限額以上取水量少的取水戶不申領取水許可證的漏洞，改善取水許可發證不到位的狀況；二是加強對行政區用水總量監測工作的制度層面支撐力度，進一步明確對用水總量實施監測及監測數據發布的權限與程序等，保障對行政區域用水總量監測工作的順暢、有序開展；三是豐富完善區域用水總量控制的具體內容，進一步明確對用水總量控制中有關水量水質水生態管理指標內容和監督考核程序等的規定，增強區域用水總量控制的針對性和可操作性，強化對用水總量的管控。

4.3 進一步協調好與水資源稅改革的關系

水資源稅改革即將全面推開[13]，應進一步協調好《取水許可和水資源費征收使用管理條例》與水資源稅改革的關系。一是加快研究并修改完善取水許可用途分類和水資源稅額標準分類，以便做到兩者匹配、協調統一，保障水資源精細化管理和水資源稅征管工作開展；二是進一步理順水行政主管部門開展取水許可管理與稅務、財政部門進行水資源稅征管之間的銜接關系[14]，明確取水許可管理部門與稅務、財政等部門之間的協調關系、管理程序和職責權限，做好水行政主管部門相關經費支出的財政預算統籌和保障，從取水許可管理制度層面進一步做好對水資源稅改革工作的基礎支撐。