自然資源資產產權視角下的水資源現代治理制度改革取向

田貴良,王希為

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

1 我國水資源治理制度體系現狀及改革動因

我國在水資源開發與管理領域具有悠久的歷史，包括跨行政區域的水資源開發、利用、保護與防洪等[1-2]。當前，我國水資源治理已形成了以水資源規劃制度和取水許可制度為主體的制度體系。治理機構體現明顯的層級化，水利部總體負責全國水量規劃與分配；流域機構負責跨省流域的水量分配；地方各級水行政主管部門負責省、市、縣間的水量分配。黃河流域干旱缺水和水體斷流的問題長期難以解決，致使我國加速出臺了第一次水資源治理計劃，極大促進了我國水資源治理制度的改革進程。

行政手段在我國水資源治理制度體系中占主導地位，對水資源治理產生了積極影響。2002年，我國通過立法的形式，確定了國家行政部門的法律職能，規定必須在辦理取水許可證后才可以從河道或地下含水層取水。當前我國水資源治理的行政手段具有明顯的制度優勢，極大地解決了公共用水利益、重要事項的用水需求及跨區域的水資源沖突協調等問題。但是隨著我國經濟的快速發展，經濟結構的轉型升級加快，也逐漸暴露出我國在水資源治理方面的諸多問題和弊端，主要存在以下劣勢。

1.1 水量分配模式固定使得水資源動態需求難以滿足

作為一種典型的行政配置手段，水量分配具有自上而下的層級特征。在水資源配置方面，地方區域的自主權相對較小[3]，現行的水量分配制度不能滿足新增企業與項目的相關用水需求[4]。另一方面，即使指標富余，現有的水量指標持有者也很少主動參與水量指標的優化配置，從而導致普遍存在指標富余者多取少用，甚至取而不用的問題。如果這種問題長期得不到解決，那么水資源將成為區域經濟發展的重要限制性因素，不利于產業公平發展。水資源治理制度體系改革與新時代水資源現代治理制度體系的建立，其目標就是要實現配置的高效性、流動性和動態優化，類似于澳大利亞的水權制度改革，分離使用權與所有權。該國水資源治理制度走在世界前列，改革經驗和模式具有較高借鑒性[5]。

1.2 取水許可制度對用水權益的保護不足，取水權交易制度不完善

在我國現行的水資源管理制度體系中，取水許可制度具有重要地位，卻無法完全承擔水權制度的作用[6]。很多學者提出，用戶通過取水許可制度獲取的取水權便是水權[7-8]。在實際操作中，取水許可與我國不同層次的水量分配銜接不夠緊密[9]，加之取水許可的授權通常是針對用水個體單獨考慮的，而與水資源的總體可用性無法直接建立聯系。此外，從本質上看，取水許可需要遵循2004年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，在法律框架內獲得取水許可，除非得到相關法律制度許可，否則水權禁止轉讓。所以，就本質而言，取水權交易制度在我國的發展缺乏與之匹配的法律環境，水權的深層次內涵并沒有得到全面挖掘。在這種情況下，制定完善的水權制度能夠更明確、更好地保護用水戶的權益，避免受到不當的侵犯，激發水權人的責任意識和義務履行動機。

1.3 行政化水治理體系中政府職能重疊、治理呈現高成本低成效

在水資源行政配置方面，作為治理主體的行政機構或者各級政府在水資源治理中承擔多種職責，導致權責的界限模糊。胡鞍鋼等[10]認為以行政手段對水資源進行配置，在很大程度上導致水資源價格偏離實際，而我國執行的福利供水和國家養水制度會導致政府和市場的雙重失靈。鐘華平等[11]認為政府主導、以行政區域管理為主的模式，是一種粗放型的水資源管理手段，重在滿足水量供給為主要目標的宏觀水利工程管理。龍愛華等[12]認為行政、管理主體的割據問題和日益嚴重的地方保護主義逐漸成為我國水資源治理改革的最大阻力。

同時，由于水資源治理中存在若干公共產品供給，政府機構在維護公共產品方面普遍存在效率較低，而成本較高的問題[13]。在這種背景下，黨的十九大首次提出了建立統一的自然環境監管部門，對自然資源進行集中管理。

2 自然資源資產產權理論在水資源現代治理領域的表現形式

產權理論在水資源現代治理領域的表現形式為水權制度。作為自然資源產權制度的重要內容，水權制度對推動我國生態文明制度建設進程具有重要作用。根據國務院的整體規劃，我國要大力建設生態文明，并在重要部署中提出“廣泛地推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點”。不斷提升自然資源產權制度的清晰度和成熟度，對水流等自然生態空間進行統一確權登記，同時要求推行水權交易體系[14]。十八屆四中全會以來，中央政府明確要求加速建立水權制度，提升水權交易市場的規范化程度，以推動水權交易的良性發展，使自然資源治理體系的規范化程度日益提升。2014年，水利部選擇江西、寧夏、河南等7個省級單位作為水權制度試點區域，涵蓋了水權登記確認、市場交易流轉以及水權制度建設3個方面。截至2017年底，試點地區基本完成水權改革任務，試點中堅持總量控制、確權到戶、節水優先，初步建立水權確權、交易、監管等制度體系，形成流域間、流域上下游、區域間、行業間和用水戶間等多種水權交易模式[15]。

水權制度在黨的十八大之后被上升到戰略層面，并成為我國自然資源產權制度的核心內容之一，對我國生態文明建設具有重要意義。水權，顧名思義，就是水資源產權，是一種兼顧法學和經濟學的概念，通常指的是某一主體依照法律對經濟客體的擁有、處置、并獲益等權利[16]。在國內，水權的具體形式表現為，國務院代表國家和全民對水資源行使所有權，國務院水行政主管部門及其地方機構行使水資源監督管理權。

在傳統研究領域，學者們更強調水權在法律層面上的解釋，相關的研究成果集中在所有權、使用權以及公私權之間的內在關聯和法律關系[17]。但是，隨著我國對水權認知水平的不斷提升，人們更加關注權利主體的權責分配問題，尤其是區域、主體、實際情況等存在較大差異的前提下，如何分配水權，如何推動水權交易市場的建設，如何建立相應的制度體系和配套措施[18]。

3 自然資源資產產權制度是新時代水資源治理制度體系改革的制度基礎

在國際上，以可持續發展為目標的水資源綜合管理制度被廣泛認可。許多學者對水資源綜合管理進行了全面且深入的研究，Malin等[19]學者提出了一體化水資源管理機制的理論體系，并在其理論中首次提出了藍水、綠水的概念。Savenije等[20]學者在水資源管理的視角下，建立了水資源綜合管理理論框架。Gallego等[21]學者通過研究莫桑比亞的水資源管理情況，系統論證了利用層次分析法和SWOT分析法進行水資源綜合管理的具體操作路徑，以保障該地區水資源的可持續利用。進入新時代，國內對水資源治理的研究逐步考慮到我國的市場化現實，并與現代管理學、經濟學、產權理論、協同學理論等結合起來。沈滿洪等[22]認為水資源治理制度研究應以系統論作為方法論，綜合研究水資源有償使用和生態補償的各個主要制度，提出相互耦合的機理和方式。高堅等[23]認為實施最嚴格水資源管理制度對水資源可持續發展具有時代意義，能夠保證水資源配置得到進一步優化。

綜上所述，新時代水資源現代治理制度體系構建應以權屬改革為基礎和核心。在自然資源的管理制度體系中，水權制度是其中的核心部分，是一項基礎性制度[24]。通過引入自然資源資產產權理論，逐漸形成了基于水資源的水權制度。水權制度是新時代水資源治理體系改革的制度基礎，它為水資源治理體系的改革理順了以下幾方面重要關系：

3.1 水權制度明晰了所有者、使用者和監管者等權利主體

水權制度建設的首要目標是歸屬清晰，表1列出的我國水資源權屬管理的主要法律法規與政策性文件，分別對所有權、使用權和監管權進行了明確。①從水權所有者的角度，我國憲法、水法、物權法等基本法律均明確水資源屬國家所有，并由國務院代表國家行使所有權人職能。②從使用者的角度，其一為依據2006年2月國務院頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》取得取水權的單位和個人，其二為使用本集體經濟組織的水塘、水庫中水的農村集體經濟組織及其成員。③從水權監管者的角度，《水權交易管理暫行辦法》規定，縣級以及縣級以上的各級水利主管部門負責監管下轄行政區的水權交易。水權制度的深入推進促使水資源治理主體的明晰化，能夠打破地方政府的壟斷，從基本權屬的角度實現水資源治理制度體系的明晰化。

表1 水資源權屬管理的主要法律法規和政策文件

3.2 水權制度明確了權利主體的責任范圍

水權的不同權利主體，在行使水資源權益的同時，需要履行相應的責任義務。①國務院代表國家行使水資源所有權職能，其職能部門具有征收水資源費(稅)的產權依據。同時，國務院及擬成立的國有自然資源統一管理機構具有促進水資源節約、實現水生態文明的所有權人責任。②將水資源使用權人納入取水許可主體范疇，享有對水資源的所有權，但其責任是水資源用途必須接受嚴格的管制。③作為水權監管者的縣級以上水行政主管部門，具有水權初始配置的權利，同時，履行水權使用、交易等環節的監管責任。

3.3 水權制度支撐了權利主體的財產權收益訴求

水權可以像土地使用權、林權、排污權一樣，為水資源使用權持有者帶來財產權收益。隨著產權制度在水資源領域的改革深化，水權將具有更豐富、更系統的產權屬性，形成法學領域的一種完整的財產權概念。水權持有人不僅享有物權的相關權利，還可充分發揮水權的債權權能，以水權進行抵押或質押，從而更靈活、更深層次地挖掘水權的財產權屬性。

3.4 水權制度鋪平了水資源市場化治理的道路

產權制度是市場機制的基礎和前提，水權制度是水資源市場化治理的制度基礎和實現途徑。水權制度包括水資源確權、水權交易制度和水權監督管理制度。其中，水資源確權是水權交易、發揮市場對水資源配置決定性作用的先決條件。我國已出臺的水權交易制度文件如表2所示，全國7個試點省份在試點過程中新出臺或修訂的制度文件如表3所示。和行政治理模式相比，基于水權交易的市場治理模式在水資源治理方面具有更大的優勢。按照科斯定理的觀點，通過市場機制，可以有效地優化分配模式，從而實現提升水資源的配置效率。由此可見，水權制度的提出和完善，為提升水資源的配置效率提供了有效路徑。

表2 國家層面推進水權交易制度的相關文件

表3 試點地區層面推進水權交易的制度建設情況

3.5 水權制度為解決水資源利用的外部性提供新途徑

從資源屬性上講，水資源具有明顯的公共特征，水資源的開發利用往往伴隨較明顯的經濟外部性，經濟學通常使用庇古稅模式和科斯產權模式解決。在產權不明確的情況下，通常由政府對產生負外部性的用水個人及單位征收一定的費用或罰金，以使水資源利用的私人成本提高至社會成本水平，或私人收益減少至社會收益水平。但通常，庇古稅費用確定以及征收方式、征收對象等方面可能存在相應爭議。相比于庇古稅途徑，以水權為載體和形式的科斯產權理論，能夠充分兼顧水資源利用相關各方的權利關系，并能實時進行協商和市場化交易，為有效解決水權的負外部性問題提供新的協調手段。

4 基于水權制度的新時代水資源治理制度體系的改革方向

4.1 將水權制度與水資源系列規劃相融合

水權制度應與水資源其他管理制度相互融合，互為支撐，新時代水資源治理制度體系是以產權制度為基礎、各種管理制度為支撐的系統制度體系。新的體系構建要將水權與現有水資源宏觀和綜合管理活動有機融合，《中華人民共和國水法》明確了我國一系列水資源規劃之間的關系，包括水量分配、水質保護、供水計劃、防洪規劃及水土保持規劃等[25]。當前，我國水資源相關規劃與水權制度建設需求仍然存在失調現象。2013年國務院辦公廳印發《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確了各省(區、市)2030年用水總量控制指標，及2015、2020階段性目標。但部分行政區域的用水總量控制指標存在較大富余，在用水指標無現實壓力的情況下，水權交易也就缺乏了現實土壤。因此，新時代水資源現代治理制度體系需要思考如何將水權制度與上述規劃相協調、相融合。其中，最為重要的是對省際用水總量控制指標進行重新配置，對用水總量存在明顯富余的省級行政區域進行指標的動態核減，并加強用水總量控制指標執行和監督檢查，通過用水總量控制指標，有效約束和引導各省市經濟發展和產業布局，并為水權制度建設及培育水權交易市場創造前提條件。

4.2 以水權制度建設助推生態文明建設進程

生態文明建設已納入“五位一體”總體布局，推行機構改革是保障生態文明建設取得實效的制度保障。水生態文明是生態文明體系的重要組成部分，其建設目標倒逼水資源治理制度體系的現代化改革，改革中的重要抓手即為水權制度。新時代水權制度以明晰所有權、監管權和使用權為導向，分離國家、水行政主管部門、地方政府和末端用水戶的職能。

除機構改革外，價格改革也是生態文明建設框架下新時代水資源現代治理制度體系的應有之意。按照我國政府的整體規劃，將進一步完善自然資源的有償使用制度。生態環境和自然資源均具有類似產品一樣的市場價格。在生態文明建設過程中，自然資源價格在資源市場配置環節具有重要作用，有利于提升資源的利用效率。目前，水權制度的深化改革主要集中在二級市場，可以預期我國將進一步完善相關的法律體系，在水權一級市場普及水權價格機制。通過將價格機制引入水權的初始分配階段，有利于提升水資源的利用效率，獲得更多的效益。

4.3 將明晰水權各項權能與全面建立河(湖)長制相結合

在水權制度的貫徹落實過程中，河(湖)長制無疑是一項重要的舉措，是地方政府水資源所有人履行監管職能的重要方式。在河(湖)長制體系下，地方政府的主管領導代為履行所有權人職能。在實踐過程中，水權所有人處于缺位狀態，因此，實際所有人是人民政府。人民政府在生態保護、岸線管理、治理污染、修復生態等環節中發揮了重要作用。由此可見,河(湖)長制法理基礎便是水權相關的法律理論。

水行政主管部門對河長進行監督、考核，行使水權監管權。應充分發揮國家、流域、省、市、縣、鄉等各級水行政主管部門在推進河(湖)長制工作中的協調、指導、監督、監測作用。此外，在落實中央關于自然資源資產核算和領導干部離任審計的總體要求下，水行政主管部門應加強對河(湖)長任期內水資源資產負債核算工作，探索編制水資源資產負債表，將水資源資產及水污染負債同時納入核算體系，從而充分行使水行政主管部門在水權制度中的監督管理權職能。

4.4 以水權為依據引導流域實施橫向生態補償機制

在水權制度深化改革過程中，防治水污染是推動水資源治理現代化進程的重要路徑，使得生態補償機制更加完善。

a. 向水體排放污染物實質上消耗了相應水權。水體中污染物需要一定的水量進行稀釋和凈化，因此，污染治理所需要的水資源量等同于排污者消耗的水權量。

b. 在跨界河流中，依據水質交接斷面的氨氮、總磷等指標，按照上述方法折算為對應水權量，計入上游地區消耗水權總量，當這一總量高于約定標準時，實施上游對下游補償；相反，當這一總量低于約定標準時，下游地區對上游地區補償。從而形成流域內橫向行政區域之間的基于水權量的“對賭式”生態補償模式。

c. 依靠流域橫向生態補償拓展生態治理融資渠道。隨著供給側改革的持續深化，以中央財政為核心的污染治理和工程建設缺乏持續性，各級政府應該鼓勵社會資本積極參與流域生態治理，激發水權交易市場的活力，為流域生態治理擴展更多的融資渠道。

4.5 以水權交易吸引社會資本參與水利工程建設和更新改造

隨著市場經濟體制的不斷完善和深化，水利項目建設以政府財政為唯一資金來源缺乏持續性。為確保水利項目建設資金投入的長期性和穩定性，需推行以水權制度為核心的市場交易體系，以水利項目的基礎設施建設為核心，擴展更多的融資渠道。我國逐漸形成以企業投資為主體的水資源資本流通模式，社會資本和用水企業在水資源治理中地位和作用不斷提升，極大提升了相關工程和項目的建設速度，加速了更新周期。以內蒙古試點為例，該地區通過轉讓和投資等模式，先后引導30億元進行灌區節水改造，為農業灌溉工程節水改造提供了更多的資金支持[26]。

4.6 以“雙證并行”方式實現水權證對取水許可證的功能補充

以水權制度為核心的現代治理體系，同樣存在取水許可制度。大量的事實顯示，取水許可制度在用水結構優化、提升水資源管理規范性、合理利用水資源等方面具有重要作用。水權制度改革并不意味著消除原有的取水制度，而是在優化基礎上，引進更完善的制度，從而形成優勢互補的制度協調體系。

a. 依據取水許可全面實施規范的水權確權。在水權分配過程中，取水許可制度，提升了分配原則和核算機制的規范化程度。在取水許可工作完善和規范的前提下，相關的主管機構應該按照許可發放的水權證，推動確權登記工作的開展。

b. 充分發揮水權證對取水許可證的功能補充。按照我國目前的制度體系，取水許可管理和水權制度的相關要求并不完全匹配。前者是一種典型的行政許可，其交易功能存在一定的限制條件，而水權制度則是財產權的具體體現，可以通過交易、轉讓、抵押等常規的市場手段進行流通，也正是水權證獨有的功能。

c. 靈活解決取水許可證與水權證期限不同問題。通常情況下，取水許可的有限期限是五年，而水權證的使用期限相對更長。在期限方面，尚沒有形成統一的觀點，但是為有效提升水權的資產屬性，水權證需要保持穩定的、長時間的歸屬。目前普遍的觀點是水權證期限應該保持在20年，甚至是25年以上。

5 結 語

以水權制度為核心的現代水資源治理體系是一項綜合性的改革計劃，涉及的制度和內容相對較多，但是現代自然資源資產產權制度的指導地位應得到法律確認。各級政府應該充分考量水資源的公共和經濟雙重屬性，明確其中的權、責、利關系，對各種現行制度之間的邏輯關系進行梳理確認，在提升國家所有權的同時，提升水權市場的靈活性和規范性。綜上所述，現代化的水資源治理機制應該在確權登記的前提下，以水權為標的，通過市場的調節和配置，解決傳統水資源治理中的低效率、職能重復交叉、手段固態化等問題，從而明確水資源相關權責關系，建立高效、明確、順暢的治理體系。生態文明建設是我國的重要戰略，而水生態文明建設更是其中的關鍵內容，因此，推進水資源現代治理體系改革將為生態文明建設提供強大助力。