貴州省基層政府治理能力現代化建設研究
——信息公開視角

雷幸娟，季 飛

（貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025）

一、基層政府治理能力現代化

（一）基層政府治理能力現代化概念

1.基層政府治理能力。本文研究的基層政府是：“狹義層面的，是公共行政范疇內的政府，是由國家政治權力合法授權依法管理社會公共事務的公共權力層級中處在低層次的組織”[1]，又主要指縣級政府。基層政府治理現代化是實現國家治理能力治理體系現代化的基礎，它同樣也包括基層政府治理能力和治理體系兩個部分的內容。

關于政府治理能力，學界從不同的方面都有解釋。比較典型的是，何增科認為，“政府治理能力是考察政府履行自身職能的能力。它體現著政府治理主體執行政府治理制度和運用政府治理工具的水平”[2]。也就是說，基層政府的職能一方面能體現自己的意志或目標，另一方面也能體現出管理國家事務和社會公共事務的能量和力量。基層政府通過公共權力，根據基層實際情況的需要，采取相應的手段對社會實現治理的過程，既能維持當地社會的穩定，又能推動當地的發展。

2.治理現代化。20 世紀80 年代之后，治理理論興起，社會各界開始思考政府在現代社會的作用?，F代意義上的治理理論認為不應該單一依賴政府的力量，開始看到社會中其他社會治理主體的存在。其一經出現，就被廣泛運用于多個社會學科。國內學界研究治理相關理論的代表學者是俞可平，他在《論國家治理現代化》一書中，首先全面詳細地介紹了西方治理理論，再結合中國實際，對治理作了如下界定：“治理的基本含義是指官方的或民間的組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持生活秩序、滿足公眾需要”，“治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和管理方式”[3]。因此，綜上所述，本文將治理定義為：在一定時間空間范圍內，存在治理主體，對相關領域進行管理的活動。

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[4]十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。治理現代化指的是治理能力和治理體系現代化，《決定》分別從十四個方面重點研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題。在實現治理現代化的過程中，政府發揮著重要的作用。

3.基層政府治理能力現代化?？偟膩碚f，基層政府治理能力要實現現代化，是一個系統性的工程。陸喜元對基層政府治理能力現代化的要求界定較為全面：“具體而言，政府作為主導性主體，要實現治理的理念、治理的角色、治理的行為、治理的結構、治理的工具、治理的技術等方面的系列轉型：治理理念上要樹立和踐行善治理念、人民政府理念；治理角色上要實現由管理者、統治者向治理者、服務者的角色轉換和職能轉變；治理行為上要實現政府主導下的市場、社會的協同共治和良法善治；治理結構上要處理好中央與地方的縱向關系；治理工具上要在發揮好政府宏觀調控優勢的同時吸納、借鑒和糅合企業治理、社會自治等方面的優勢和長處；治理技術上要逐步實現電子化、信息化治理。”[5]就基層政府治理現代化而言，從基層治理的整體制度來看，實現了規范化；從基層治理的手段來看，實現了智能化；從基層治理主體來看，實現了多元化；從治理的結果來看，實現了當地經濟社會的可持續發展。

（二）信息公開與基層政府治理能力現代化的內在契合

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。要實現治理能力和治理體系的現代化，提升治理信息公開工作便是基層政府治理能力建設的重要內容。一方面，政府信息公開反映了基層政府治理能力和治理方式；另一方面，為了適應經濟社會發展，政府信息公開能讓社會公眾了解與自己利益相關的各類信息，有利于建設透明、高效的服務型政府。

1.政府信息公開是基層政府治理能力現代化建設的重要內容。隨著電子政務的興起，基層政府在實現社會治理的過程中，廣泛使用大數據，積極引進最新的治理工具。基層政府治理的范圍廣泛，政府信息公開直接關系著基層政府的形象，其最直接的作用就是保障了公民的知情權。由此來看，政府信息公開是基層政府治理能力建設的重要內容。

2.政府信息公開有利于提升基層政府公信力。

政府公信力是“政府依賴于社會成員對普遍性的行為規范和網絡的認可而賦予的信任，并由此形成的社會秩序”[6]。公開政府信息，使政府權力在透明環境下運行，讓社會公開監督和約束政府行為。監督、規范和約束參與者的行為是防范社會問題、推進良性治理的重要維度，處于黑箱中的主體是不可能被有效監督的，政府公開信息具有監督、形塑與優選治理參與者的功能[7]。隨著民眾知識文化的提升，民眾對政府相關信息的了解能力也在提升。政府通過公開信息，加強與民眾的溝通，積極回應民眾的需求，使得公眾了解政府決策等相關信息，增強民眾對政府的信任度，進而優化基層政府的治理環境。

3.政府信息公開有利于實現社會公正和維護社會穩定。實現社會公正和維護社會穩定是基層政府治理工作的重中之重，政府信息公開與其都有著天然的聯系。由于政府事務繁多，公眾又無法直接全面地參與到社會治理之中，于是政府與社會之間就存在天然的信息不對稱。在決策過程中，如果無法向社會公眾公開相關利益信息，就會導致決策在一開始就不能做到維護社會公眾的利益，更有甚者還會損害其利益。公眾就會直接問責相關部門機構，導致社會不穩定局勢出現。政府向社會公開相關信息，有利于增強社會公眾對政府的理解和認同，從源頭上澄清相關利益信息，協調各政府部門之間、不同利益群體之間、政府與公眾之間由于信息不對稱而產生的矛盾和糾紛。

4.政府信息公開有利于基層政府行政效率和應急能力的提升?？茖W合理的決策需要多方的參與，公開政府信息，公開向民眾征求意見，不僅有利于決策的科學合理化，還有利于社會對相關政策的認同。政府公開信息，有助于社會公眾實現對政府的倒逼與監督，政府的行為都在社會的監督之下完成，真正實現把權力關進制度的牢籠里。此外，公開政府信息還能提升政府部門的應急能力和應急體系的建設，現代政府的一個重要職能就是應對層出不窮的突發事件，如新冠疫情突發，中國政府從中央到地方各級政府相關部門都在積極應對，并且取得了顯著的成效，為世界提供了一個政府處理公共衛生突發事件的模板。在這個過程中，信息公開是最不可或缺的內容，相關職能部門每天公布疫情的實際情況和治療情況，為社會公眾提供了最實際的應對疫情的建議。

（三）基層政府治理能力現代化的必要性

基層政府實現治理能力現代化是推進整個國家治理現代化的重要環節，它不僅是實現國家治理現代化的基礎，同時在新的社會環境下，還重構了政府、市場和社會的關系。另外，基層政府治理能力現代化更是維持基層社會穩定，實現基層社會的長治久安的根本途徑。

1.基層政府治理能力現代化是實現國家治理現代化的基礎。國家治理現代化既包括治理體系的現代化，也包括治理能力的現代化?；鶎诱谡麄€治理的層級中，發揮著基礎性的作用?；鶎诱趯嵤┲卫淼倪^程中，不僅要堅決貫徹中央政策，更要在治理實踐過程中，靈活反應，因地適宜解決問題。古代中國從實行郡縣制以來，依靠基層政府，實現了自上而下的一套完備的管理制度。直至今日，基層政府仍然處在中央政府實現有效治理的重要環節。基層政府的治理能力直接決定了當地的經濟社會發展甚至是社會穩定。因此，基層政府治理能力現代化是實現國家治理能力現代化的基礎。

2.基層政府治理能力現代化是重構基層政府、市場與社會關系的關鍵。治理理論的核心要素在于治理主體的多元化，也就是說不單單只依靠政府的力量實現社會治理。現代化不僅僅意味著現代社會的到來，同樣治理手段也應該同步實現現代化。政府失靈過后，市場的力量開始發揮作用，政府與市場的關系正在重塑。我國進入新時代，社會矛盾和社會發展目標發生了變化，政府為了不斷釋放市場活力，不斷推進政府簡政放權改革，讓市場在經濟發展領域實現真正獨立的自負盈虧。政府不再像過去一樣對經濟活動實施單一的控制，開始靈活多元地為市場發展保駕護航。各種非政府組織的出現標志著新的治理時代的來臨，民主化程度是評價治理現代化的一個重要指標。政府通過培育和支持社會組織的發展、增加更多的渠道讓公民參與社會治理中，監督政府行為，使得基層政府不斷改革自身，倒逼政府不斷提升治理能力。因此，基層政府治理能力現代化是重構政府、市場與社會關系的關鍵。

3.基層政府治理能力現代化是維持基層社會穩定的根本途徑。新的社會現實發生了改變，比如交通的便利和就業的靈活，這些因素都給全國范圍內巨大的人口遷徙帶來了可能，大大增加了遷入地治理環境的復雜性。過去基層政府只需要面對和處理當地戶籍范圍內的社會問題，由于外來人員的加入和本地人員的流出，基層政府所面臨的是一個社會成分較為多樣的環境。如若基層在社會矛盾出現之時，基層政府缺乏相應的應對措施，社會沖突沒有得到有效的回應和解決，不僅對基層政府公信力有所影響，甚至還會危害到基層社會的穩定。由此可見，基層政府治理的結果直接影響著基層社會的穩定。因此，基層政府治理能力現代化是維持基層社會穩定的根本途徑。

二、貴州省基層政府治理現代化過程中存在的問題

從實現基層政府治理現代化的幾個標準來看，貴州省基層政府的整體制度已經趨于規范化；基層治理的手段開始轉向智能化；基層治理主體多元化；治理的結果帶來了當地經濟社會的可持續發展。但仍然存在諸如政府職能轉變不夠到位、基層政府與多元主體溝通協調能力不足、監督和考核機制不健全和法治化建設不足等問題。

（一）政府職能轉變不夠充分

對于基層政府而言，進一步轉變政府職能，提高其服務能力是實現基層政府治理體系和治理能力現代化的關鍵，且在當前鄉村振興戰略實施的大背景下，政府職能轉變，有效發揮鄉鎮政府職能，加強政府自身的規范管理，在推動農村建設中發揮著關鍵作用。職能轉變強調基層政府對行政職能的轉換、重組和優化，是對政府行為方式和職能體系的調整。從實踐情況來看，貴州省基層政府在基層治理中仍然存在職能不明確和職能交叉等問題。尤其是基層政府與市場關系領域，對于政府該管和該放的領域并沒有一個明確的界限，大大限制了市場的活力。貴州省基層政府在實施社會管理的實踐中，普遍存在治理方式單一、手段落后等問題。一方面是由于基層政府存在技術性不足等硬件原因；另一方面，相關的職能部門工作人員配備不足，缺乏專門的工作人員和工作制度，對相關工作信息了解也不全面，行政效率較低。在提供公共服務方面，貴州省基礎政府還沒有充分發揮社會組織的力量，社會組織的數量較低，在醫療、民生、教育和文化等方面的引領力度不足。

（二）基層政府與多元主體的溝通協調能力不足

在政府信息公開的過程中，社會中各多元主體起著倒逼行政主體的作用。理論上基層政府治理中，考慮到多方的利益糾葛，應選擇與多元主體平等對話協商，達到交換雙方信息、維持社會穩定的目的。但由于基層政府與社會之間存在天然的信息不對稱等問題，大眾獲取信息的途徑較少。同時，基層政府在實施自身推行的政策時，在治理目標、治理方式和治理過程等方面與社會公眾之間存在理解上的差異，基層政府對此的解釋力度又很欠缺[8]。另外相關配套政策和實際執行的力度不足，公眾無法直接參與到公共事務的治理過程中。貴州省基層政府在制定制度方面和實際治理過程中不能與當地實際情況相聯系，便會導致基層政府與其他利益主體之間溝通協調能力的不足。在具體的治理過程中，基層政府雖然一定程度上看到了社會中其他治理主體的作用，但仍沒有意識到實施多元治理的重要性。長此以往，必然會導致基層政府治理難度增加、治理效率較低。比如對于事關民眾利益的事務，政府并沒有能夠積極參考民眾的意見，大大降低了決策的科學和民主化。當出現社會沖突時，政府如不能第一時間回應社會聲音或應對社會危機，就有可能會危害社會穩定。

（三）基層政府監督和考核機制不健全

要實現基層政府治理現代化，就要確?；鶎又卫砉ぷ鳈C構得到保證，相關的法制、機制和體制不僅要配套出現，而且要明確到具體的職能部門，部門機構和工作人員要切實負起責任，認真對待相關工作?；鶎诱谋O督和考核機制是以結果為導向的評價體系，也是最為直接有效的評價體系。從目前貴州省基層政府治理情況來看，一些重要的民生經濟領域仍然沒有獨立的工作機構和工作人員來負責相關事宜，還是存在事務歸屬不明確、相關考核制度不健全或者考核不嚴的問題會直接影響到治理水平的高低。信息公開的主體是政府，政府應做好內部機構設置，給信息公開提供一個嚴謹的環境，再輔之以相應的考核制度。

（四）基層政府法治化建設不足

基層政府治理現代化不僅要求治理能力和治理手段的現代化，更需要法治作為根本保障。在貴州省基層政府治理過程中，仍然存在一定程度的有法不依、執法不嚴、違法不究的情況，甚至存在相關立法缺失等問題。例如基層政府在實際執法過程中，并沒有嚴格按照相關規定執行公務，加之自由裁量權的存在，執法的力度可能依人不同，無法真正實現嚴格執法。再例如基層政府在應對突發的公共事件中，缺乏相應的法律制度，做不到真正的有法可依，是基層政府法治化建設的漏洞之一。除了實踐層面的缺失之外，更為重要的是法治理念的缺失。即使有了完備的法律法規作為保障，基層政府只是按照制度辦事，沒有真正領悟法治政府的觀念，也屬于法治化建設不足的問題。

三、推進貴州省基層政府治理能力現代化的策略

基層政府治理能力現代化是實現國家治理現代化的一個部分，但是從整體來看，它不僅體現了基層政府響應中央號召和回應民眾意見的決心和能力，更體現了基層政府治理能力的高低。貴州省作為西部經濟發展較為落后的省份，諸多問題只有從基層政府治理能力建設出發，才能解決根本性的發展問題。

（一）積極轉變政府職能

新的社會現實在發生著改變，傳統的治理方式已經不再能最有效率地解決新出現的問題。社會現實已經從過去的單一治理主體轉變為多中心治理，要想轉變基層政府職能，可以從以下兩個方面進行：一方面基層政府增加相關技術投入，積極探索出更新更科學的治理方式；另一方面是增加專業的技術人員，同時注意對現有工作人員進行常規化的培訓。實現讓專業的人做專業的事，適當減少不必要的行政過程，提升決策水平和行政效率。治理手段代表了基層政府治理能力的高低，改進治理手段是提升基層政府治理能力的迫切要求。俞可平提出應促進公民社會發展，加大公民社會參與治理的力度[9]。要想提升基層政府治理能力，首要任務就是要全力摒棄“官本位”思想，牢固樹立“全心全意為人民服務”的意識。當下基層政府的治理能力的提高應以時代需求和社會現實為導向，樹立堅持與時俱進的治理理念和強化公共服務意識。當然更為重要的是基層政府要明確自身職能邊界，明確劃分好與市場以及社會的關系，完善好政府的經濟職能。在提供公共服務方面，加大建設基礎設施的投入，積極完善醫療、衛生、教育和文化相關領域的配套措施，持續推進政府職能轉變。

（二）增強基層政府與多元主體的溝通協調能力

從實現國家治理體系和治理能力現代化的角度出發，基層政府必須意識到當下治理環境已經變得多元且復雜。具體來說，可以從以下兩個方面來增強基層政府與多元主體的溝通協調能力：首先，基層政府依法適當增大公開信息的頁范圍，依法適當增加相關信息的內容，不斷豐富公開方式。運用好新媒體這項工具，向社會公眾及時傳遞信息。其次，基層政府設置專門的溝通部門，處理、回應和解決社會公眾反映的問題。最后，在制定一些事關群眾利益的政策時，盡可能增加向民眾采納意見的渠道。過去往往依賴于專家決策，這保障了決策的科學性。但政策在實際執行過程中，如果不能充分有效考慮到民眾的意見，不僅會大大降低決策的民主性，甚至會增加執行的阻力，效果適得其反。很多潛在的社會沖突，或者是突發的公共事件，都會影響到社會的穩定，而基層政府治理的最根本任務就是維穩。增強基層政府與多元主體的溝通不僅能增加政府公信力，還能實現維持社會秩序、保證社會穩定的作用。

（三）完善基層政府機構設置和考核制度

為了實現基層政府治理現代化，不僅需要各部門之間的配合，還需要各方權責分明。因此基層政府應進一步明確政府信息公開專職管理機構，充分認識到政府信息公開是基層政府之能力建設的重要內容。不僅如此，還要設置與工作人員實際掛鉤的績效考核制度，把政府信息公開等工作納入績效管理范圍，規定好周密的評價標準和考核標準。更重要的是，在實施績效考核全過程中要落實信息公開原則，做到各個環節公開透明，切實提高行政效能和行政質量。應該將相關績效考核制度作為一套完整的制度和程序，以考核結果為導向，運用考核的結果，來完成政府行為的監督，進而改善和提升政府治理、行政績效和問責水平。

（四）推進基層政府治理法治化建設

法治化建設是縣級政府治理能力建設的重要內容。推進基層政府治理法治化，實現基層政府由“人治型”向“法治型”政府轉變，具體來說，基層政府在推進治理現代化的過程中，首先要樹立依法行政的理念，同時推進相關立法工作，建立健全依法決策機制。更為重要的是要在基層政府中進行法治觀念教育，將法治觀念深入人心，讓法治化不只停留在制度層面，要想建設好一個真正的服務型政府，就要堅定不移地深化行政執法體制改革，要強化對行政權力的制約和監督，提高基層政府的責任能力，最終在基層治理中真正實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治化治理局面。