水利水電工程移民土地補償中的社會公平問題研究

嚴登才，陳丹寧，陳明玉

(河海大學中國移民研究中心，江蘇 南京 210098)

為了減少溫室氣體排放，我國大力發展可再生能源，積極開發水電。為了實現2020年非化石能源占一次性能源消費比重15%的目標，我國加快啟動和推進西部水電基地建設。根據《水電發展十三五規劃》，到2020年末，金沙江中下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江和怒江水電基地開發程度分別達到54.9%、72.9%、86.9%、76.4%和33.7%[1]。隨著水電開發的不斷推進，還將有很多移民因水利水電工程建設而搬遷安置。

當前，水利水電工程移民的難度越來越大，社會敏感性越來越強。水利水電工程建設中因土地補償引起的群體性事件和移民上訪問題非常突出，影響了地區穩定與社會經濟發展，制約了工程建設的步伐[2]。對移民而言，公平是搬遷決策的重要衡量標準。土地補償中的群體性事件和上訪很大程度上是因為補償的結構性缺陷與移民公平心理相悖。為此，本文利用實地調查數據和二手資料，全面分析了20世紀80年代以來我國水利水電工程移民土地補償中存在的不公平現象，分析公平失衡與社會風險的關系，探索公平失衡的化解路徑，以期為今后移民工程的實施提供理論支撐和對策建議。

1 土地補償中存在的不公平現象

1.1 補償面積與土地性質改變中存在的不公平現象

20世紀80年代之前，我國尚未出臺《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》，土地測量與統計中存在很多問題，導致移民利益受損。①測量不規范。以1984年建設的巖灘水電站為例，土地面積測量以“習慣畝”作為單位，但1個“習慣畝”大概等于1.5個標準畝。此外，全淹村以上報到鄉鎮的年報統計土地面積替代實際淹沒土地面積。但是，當時移民為了減輕征購糧任務少報了土地面積。②錯登和漏登。2013年，小灣水電站移民社會穩定風險評估調查小組在庫區調查發現，犁巴沙小組實物量調查認定淹沒林地3.50 hm2，荒山6.49 hm2，最后經過復查核實后發現實際淹沒面積合計為24 hm2。紅巖小組在第一次登記造冊時登記淹沒旱地 1.35 hm2，但最終規劃報告中并未登記。對此，移民頻繁上訪要求重新登記。隨著實物量調查工作的逐步規范和技術手段的進步，加上實物量調查結果的公示與復核，淹沒土地面積測量中的公平爭議逐漸減少。盡管如此，實物量調查階段仍然存在不公平的問題。③土地性質變化(更)。譬如，通過航圖勘察的地類很難確認被征收土地原來的土地性質以及征地時的變化，對于按照何種(何時)地類計算補償和土地增值收入歸屬成為爭議的焦點。在小灣庫區，從規劃到實施將近10年的時間，一些土地的類型和性質發生了變化，移民認為按照實物量調查時的地類進行補償的做法不公平。在貴州一些地區，移民按照政府要求將耕地實行退耕還林，但是在征地時按照林地補償，而林地補償只有耕地的一半。

1.2 補償標準中存在的不公平現象

a.不同補償安置模式征地補償差異導致的不公平。①長期補償與一次性補償的價格差異。長期補償安置是指對移民進行生活安置的基礎上，以移民被淹沒法定承包耕地前3年的農作物平均產量為原始依據，根據當地糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均年產值，采取貨幣形式或實物形式對移民實行逐年補償，直到電站運行結束。電站報廢后，通過土地調整將土地返還給移民[3]。通常，大壩壽命為50～100 a，征地補償相當于按前3年平均產值的50～100倍，高于2006年《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中規定的最高限16倍。②同一工程不同安置模式的征地補償價格差異。以南水北調中線丹江口水庫淅川縣為例，縣內移民和出縣安置移民土地補償分別為27和33萬元/hm2，移民攀比嚴重，上訪問題突出。③不同形式長期補償的差異。長期補償有租賃、入股分紅、年產值補償和實物補償等形式。不同形式的長期補償在補償方式、補償年限、補償價格調整等方面存在差異。在廣西，早期長期補償以實物補償為主，后期長期補償以貨幣補償為主，糧食補償為輔。由于平均產值已經普遍提高，導致后期長期補償標準遠高于前期。在廣西昭平縣，昭平水電站長期補償標準為54 570元/hm2，下福水電站長期補償標準為18 945元/hm2，每公頃相差35 625元[4]。

b.同庫不同策引起的不公平。“同庫不同策”是指同一水庫建設影響的不同區域采取不同的政策標準予以補償，主要是跨省工程。我國水利水電工程沒有統一的行政管理主體，是由多個部門分頭管理，從而導致同一工程的不同地區移民政策不統一。以溪洛渡水電站為例，工程建設涉及云南和四川兩省，四川采取以土安置模式，云南采取長期補償模式，兩省在安置模式和補償補助上的差異引起移民相互攀比，不利于工作的開展。

c.政策交替引起的不公平。新老政策交替導致政策前后補償標準不一致。譬如，按照前期政策編制大綱，移民搬遷時新政策已經生效，補償標準發生了極大的變化，但很多工程仍然按照前期政策執行。以三峽為例，土地補償按照1993年國務院頒布的《長江三峽工程建設移民條例》執行。但是，1999年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規定：土地補償費為被征收土地年產值的6～10倍；安置補助費為被征收土地年產值的4～6倍。但是，2000年之后的移民仍然是按照1993年的政策來執行的。為了彌補政策交替導致的不公平問題，不得不采取新增土地補償的做法。以浙江省為例，遷到本地的三峽移民可以獲得農村淹沒土地新增補償資金和生產安置費補差資金，合計10 610元/人[5]。但是，很多工程并沒有這樣做，對移民來說不公平。

d.補償標準未調整引起的不公平。①規劃與實施時征地補償價格存在差異。大中型水利水電工程從基準年到規劃水平年通常有5～8 a的時間。在此期間，物價水平有了較大的提高，而在實際補償中仍然按照基準年的標準實施，補償標準缺乏時效性。以橋鞏水電站為例，主體工程于2008年完工并蓄水發電，移民安置工作2009年開始，2011年才基本完成。由于移民安置工作滯后于主體工程建設，水庫蓄水后，土地補償仍然按基準年的標準執行。②沒有按照政策規定時調整補償標準。以長期補償為例，需根據糧食產量和價格水平調整補償標準，通常每3年調整一次，但存在拖延或延期調整的現象。隨著惠農政策的實施，工業反哺農民的力度越來越大，移民對于補償標準調整的敏感性越來越強。以巖灘庫區為例，一旦出臺新的惠農政策，移民就要求提高長期補償標準。在他們看來，國家對農民實行種糧補貼，只按照凈產值對他們進行補償是不合理的。一些移民抱怨，他們蓋上移民政策的“小被子”，卻被抽走國家政策的“大被子”。

1.3 征地補償款兌付模式中存在的不公平現象

a.征地補償費平均分配引發的公平爭議。征地補償費平均分配的典型代表是貴州實施的“人平法”，包括洪家渡、構皮灘、索風營和引子渡等電站。“人平法”是指以縣為單位，將本縣土地補償費和安置補助費按全縣生產安置人口進行平均計算然后兌付給相應的村組或移民個人。由于電站淹沒涉及的村民小組原有土地面積不同，所得到的征地補償應該也有差異。實施“人平法”后，導致人少地多的村、村民小組或承包戶所得的土地補償費用與淹沒的土地數量不相符，被認為存在“殺富濟貧”“平均主義”的問題[6]。這種平均主義做法與我國農村集體土地所有權的規定相違背。

b.根據淹沒土地面積發放征地補償費引發的公平爭議。根據淹沒土地面積發放補償的典型是貴州實施的“據實補償法”，包括三板渡等水電站。“據實補償法”是指，按照淹沒土地的種類、面積和審定的單價核算到村組或農戶，直接補償兌現給相應的所屬權人或使用權人(村組或農戶)，不直接補償到人。但是，“據實補償法”同樣存在公平爭議。①村民小組內新出生人口和合法的婚入人口都屬于移民，但因為沒有承包地無法享受移民待遇，沒有安置費來源；②貴州實行“生不增、死不減”的土地承包政策后，由于婚喪嫁娶、升學、當兵、務工、人口死亡、自然減員等原因，移民戶與戶之間土地面積相差較大，從而導致各戶之間土地補償費相差懸殊，成為庫區新的不穩定因素[7]。雖然長期補償同樣是以村民小組淹沒土地面積作為補償依據的，但補償費按照村民小組現有人口平均分配，并且根據人口變化進行動態調整，從而規避了據實補償中存在的公平爭議問題。導致“據實補償法”不公平的原因在于沒有對村民小組的人口和土地進行動態變化，從而導致補償依據與現狀不符。

1.4 其他土地相關問題中存在的不公平現象

a.失去公共資源帶來的收益。在少數民族地區，移民的收入很多一部分依賴于牧草地和林地等自然資源[8]。在瀾滄江流域，搬遷前移民依靠這些公共資源從事采集、漁獵和挖藥材等生計活動，這部分收入是他們重要的經濟來源。搬遷后，即使給移民配置了土地，但他們失去了公共資源帶來的收益。此外，在一些地區，搬遷前移民擁有很大面積的“消落地”。由于全年不同時期降雨量不同及水庫調水等因素的影響，水庫的水位不可能是全年在淹沒線上、水位消退后裸露的土地便形成了“消落地”。搬遷后，移民的這部分“隱性”損失自然無法得到補償。

b.無法利用淹沒線上剩余資源。根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規定，在水庫周邊淹沒線以上屬于移民個人所有的零星樹木、房屋給予補償，但對于淹沒線以上集體的剩余資源(耕地、林地)則不予補償。搬遷后，距原住地較遠的移民無法對線上剩余資源進行管理，面臨剩余資源的閑置和浪費，甚至存在被庫區未搬遷人口私自占有的問題。雖然水電站建設并沒有淹沒這些資源，但給移民造成了損失，增加了他們的管理成本，甚至失去這部分土地的收入。

2 土地補償中的公平失衡、社會風險及化解路徑

2.1 公平失衡類型

“不患寡而患不均”是中國人心中堅守的公平法則。在水利水電工程中，補償是移民最關心的問題。當農民面對國家強力介入時，他們會問：你打爛了我一個碗，總應該賠我一個一模一樣的碗吧[9]？實際上，這是中國農民的公平觀與補償觀，即“補償能夠彌補損失”，也是滋賀秀三[10]所說的“常識性的正義平衡感覺”。一旦這種平衡感被外力所干擾，移民就會為一張臉和一口氣而戰斗，而不是標的物本身。其次，“一碗水端平”也是農民的公平觀與補償觀。應星[9]認為，差序格局的社會結構既強調上下、貴賤、內外、親疏的序別，也強調同一序列上的均平，強調在維持差序格局下的平等對待。基于此，應星將中國農民心中有關公平的理據劃分為“三個平等世界”：①以自己為參照的平等世界，即我現在的生活、地位和利益不應受到非法的剝奪；②以同類為參照的，即政府在政策上對同樣的農民身份應該同等對待；③以人本身或者公民為參照的平等世界，即要求與其他公民完全同等的權利[11]。結合水利水電工程土地補償中的不公平現象，筆者將其劃分為兩種類型，即基線公平失衡和參照公平失衡。基線公平失衡是指，與沒有水利水電工程建設的情況相比，個體所擁有的土地(面積、類型和質量等)及其附著的收入出現減少或下降等問題所導致不公平。參照公平失衡是指與不同安置模式、不同批次、不同地區/流域水利水電工程移民相比，移民所能享受到的土地補償少所導致不公平。

造成基線公平失衡的主要原因主要有3個：①補償政策在保持一致性時缺乏一定的靈活性，如按照基準年的標準實行土地補償；②以規劃的數據代替移民最終實際所得，如將規劃土地面積、質量等同于實際所得；③以淹沒作為衡量損失的標準，忽視隱性收入和損失，如對淹沒線上剩余資源不予補償。概而言之，政策、規劃和規范層面上的“所得”與“所失”與移民實踐中“所得”與“所失”的差異是造成基線公平失衡的主要原因。造成參照公平失衡的主要原因在于水利水電工程移民政策不一致。移民政策的內部沖突，如長期補償模式與其他模式，長期補償的不同形式之間相互“打架”；同一流域和同一水利水電工程移民政策沖突。

2.2 公平失衡與社會風險

a.兩個層次的公平失衡都可能誘發社會風險。其中，基線公平失衡誘發社會矛盾與風險可能性最大，其次是參照公平。在土地補償中，基線公平失衡最直接的影響就是移民搬遷后收入下降，陷入次生貧困或介入型貧困的窘境，成為誘發社會風險最直接的原因。以巖灘水電站為例，由于失去了土地，移民頻繁上訪和組織示威游行，最后不得不對他們進行“二次補償”，即對淹沒土地實行長期補償。參照公平失衡會導致移民相互攀比，拒絕搬遷或上訪要求享受同等待遇。以龍灘水電站為例，以土安置移民要求和其他水電站一樣實行長期補償，拒絕搬遷。最終，龍灘水電站移民安置模式由以土安置改為了長期補償。

b.公平失衡具有“差序”性。如果基線公平失衡，那么參照公平會更加失去平衡。以貴州實施的“人平法”為例，土地補償費縣內平均分配的做法規避了縣內移民的攀比，但對那些資源較多的移民來說則是不公平的。人平法尋求的是參照公平，但導致基線公平失衡這種做法是不可取的，也是誘發社會風險的重要原因。因此，首先需要保障基線公平，然后通過創新安置模式和制度等方式彌合參照公平失衡。

c.采取市場化或“類市場”方式實行公平交換，規避失衡風險。長期補償之所以在實施過程中的公平爭議較少就在于它與移民的公平心理高度契合。長期補償的總收益遠高于一次性補償，與移民的經濟理性高度一致。長期補償的實施在一定程度上使移民避免了異地遠遷的命運，其附著在土地上其他收入沒有受到影響，如淹沒線上剩余資源可以繼續利用，原有的采集和藥材收入可以繼續獲得。因此，在市場經濟條件下，需要減少行政干預，將土地補償與市場銜接起來，減少社會風險，維護社會公平。

2.3 公平失衡的化解路徑

a.要保障基線公平。在土地補償與配置過程中，確保基線公平有助于減小工程建設對移民的負面影響，避免出現將工程建設成本轉嫁給移民的問題。基線公平是保障移民生存與發展的關鍵。這就要求做到以下幾個方面：①完善和規范實物調查，通過公示和復核方式保障移民土地測量做到公平公正。②保障移民搬遷前后土地面積與質量不降低，避免出現后靠移民土地流轉沒有資金來源、配置的土地少于規劃面積、配置的土地無法使用、外遷移民土地無法配置等問題。因此，需要采取提高土地補償標準或通過制度銜接的方式彌補資金缺口。③對于移民土地之外的其他收益需要通過優化安置模式的方式使影響最小。受投資預算和安置區環境的限制，搬遷后移民要想找到完全相同的替代物的難度非常大。應該說，基線公平失衡很大程度上是無法避免的，因為損失分布是不均衡的，無法采取統一的措施予以界定和補償。但是，在對移民收入進行調查和生計重建規劃時需要考慮到這些隱性損失[12]，通過后期扶持使移民收入不降低。

b.要彌合參照公平。①創新移民安置模式。當前，長期補償是一種與其他土地補償制度銜接較好，能滿足移民基線公平和參照公平的嘗試。因此，需要提高長期補償的政策地位，將其納入我國移民政策體系當中，并對其不斷進行完善。②在保持政策的相對穩定性和一致性的同時需要具有適當的靈活性。譬如，根據物價指數對不同階段土地補償標準進行動態調整。③政策進行修訂或調整時，要對政策轉換對移民的影響進行充分論證，對因政策調整而利益受損的移民進行適當的補償，保證不會造成政策實施前后移民補償標準的巨大落差。④對于具有爭議的補償，需要采取“就高不就低”的原則進行協調，如新老政策交替、同庫不同策和政策滯后都應如此。⑤堅持“以人為本”和“搬遷轉變成發展機遇”的原則，建立水利水電工程移民安置政策協調機制，銜接水利水電工程移民安置的相關政策、技術標準，維持移民政策的連續性、平衡性和穩定性[13]，實現移民政策中征地補償與配置標準的一致性，避免攀比和不公平。

3 結 論

由于制度建設不完善、制度改革滯后于實踐和移民政策內部沖突等多方面的原因，在水利水電工程建設征地補償中存在不公平的做法，如補償面積小于實際淹沒面積、因投資主體多元化和移民安置周期長導致同地不同價、安置模式導致的補償價格差異、新老政策交替與政策滯后導致的政策差異、土地補償款兌現導致的個體差異、附著在土地上的隱性收入無法得到補償等。這些不公平現象可以劃分為基線公平失衡和參照公平失衡兩種類型。兩種類型的公平失衡都會誘發社會矛盾和風險。為了實現水利水電的可持續，土地補償需要充分考慮移民的權利和利益分享，確保他們的生計有所提高，且利益沒有受到損害。