基于Fuzzy-DEMATEL的水環境治理PPP項目風險因素分析

簡迎輝，崔志鵬

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

作為促進我國綠色城鎮化重要投資組成部分的水環境治理項目[1]，黨中央、國務院支持和鼓勵運用PPP模式對其進行建設運營。據統計，2019年5—7月，我國水環境治理PPP項目采購總金額高達660億元。但從實踐看，部分水環境治理PPP項目流標，存在需求與供給不匹配的問題，這其中原因較為復雜，既可能是需方PPP項目實施方案編制不合理，也可能是供方技術能力和資金實力不足，但不可否認，其中一個重要原因是由于水環境治理PPP項目的復雜性和特殊性，而導致其項目全壽命期風險較高，阻礙了社會資本方進入的積極性，因此深入分析水環境治理PPP項目的風險因素及其間的關系尤為必要。

PPP項目風險歷來是學者關注的重點。近年來，PPP項目風險研究主要集中在關鍵風險識別和風險分擔領域。風險因素有致因因素和結果因素之分，且存在關聯性。現有研究不僅關注識別關鍵風險因素，而且更為重視關鍵風險因素之間的依賴性。如蘇海紅等[2]利用屬性測度相關理論，從宏觀、中觀和微觀3個層面建立PPP項目關鍵風險因素評價體系；江小燕等[3]利用ISM-fuzzy與MICMAC方法，結合依賴性和驅動力對PPP項目關鍵失敗因素進行分類。合理的風險分擔是PPP項目成功的重要保證，劉新平等[4]就PPP項目實操中公私雙方風險分擔難以達成一致的問題，提出兩條風險分配的重要原則并將風險分配劃分為初步分配、全面分配和跟蹤再分配3個階段。莊學敏等[5]基于交易成本理論，分析了PPP項目風險分配的信息、制度、談判、道德和糾偏等問題，給出了風險分配的優化建議。王雪青等[6]利用博弈論計算合同雙方的風險偏好系數，進而對PPP項目風險進行分配。張玉寶[7]獨辟蹊徑從央行國庫管理視角出發，利用央行國庫數據以及修正的TOPSIS法對PPP項目風險分擔機制進行研究。

水環境治理PPP項目相關研究目前主要集中在可持續性[8-10]與績效評價[11-13]方面，風險研究主要是風險因素識別，如汪倫焰等[14-16]利用實際水環境治理PPP項目案例對項目風險予以量化并進行度量分析，但均未討論水環境治理PPP項目風險因素之間的內部關聯，也并未從風險分擔視角有針對性地識別風險因素。而水環境治理PPP項目風險致因關系復雜，對此深入分析有利于風險應對。DEMATEL法是研究因素間相互關系常見的方法[17-19]，可以對系統中的關鍵因素進行分析與識別。鑒于此，本文首先從社會資本方視角出發，對水環境治理PPP項目風險進行識別；然后引入模糊集理論彌補傳統DEMATEL方法的缺陷，探求因素間的相互關系，并從眾多風險因素中識別出關鍵因素；最后從綜合影響度、原因與結果3個方面對水環境治理PPP項目風險因素進行分類，以進行重點防范和應對。

1 水環境治理PPP項目特點

水環境作為環境的組成部分，是自然界中水的形成、分布和轉化所處空間的環境。水環境圍繞人群空間，可直接或間接影響人類的生活和發展，反之，人類的干擾和破壞對水環境亦有不可小覷的干擾和壓力，主要表現為各種水體水質污染及由此帶來的水資源短缺、水生態破壞等問題，即水環境具有易污染、易破壞等特性。水環境治理PPP項目是指政府和社會資本方共同出資設立項目公司作為治理主體，采用工程和非工程綜合措施修復、改善水質及水體，以實現流域或區域尺度整體生態恢復的任務或活動。水環境系統是一個復雜的，具有時、空、量、序變化的開放動態系統，這也決定了水環境治理PPP項目具有與一般純經營性PPP項目不同的技術經濟特點，主要表現為：

a.準公益性強。水環境治理PPP項目綜合性強，投資規模較大，項目產品和服務多為(準)公共物品，外部經濟性明顯，私人成本難以完全內部化，一般采用政府財政缺口補助機制獲得回報。

b.治理技術集成難度大。水環境治理PPP項目是改善、提升當地或流域水環境質量的系統性工程，涉及水利、水務、管網、景觀生態等諸多業務領域，需求的治理專業技術繁雜，且內部依賴性不強，因而無論從建設，還是從運營維護角度看，治理技術集成難度大。

c.治理效果考核復雜。一方面，水環境系統的開放性、動態性，導致水環境治理PPP項目治理效果受到諸多制約因素和變量因素的影響，難以界定責任；另一方面，水環境治理PPP項目周期長，基于人的有限理性，在項目初期難以將項目全生命周期的質量要求充分和完整地予以明確陳述規定。

d.項目統籌協調困難。水環境治理PPP項目一般涉及多個業務領域，但在實踐中，往往以一個業務行政主管部門為實施機構，但我國條塊分割的現行體制導致實施機構統籌協調困難，很難滿足水環境治理項目內在的系統性要求。

2 水環境治理PPP項目風險因素識別

以“PPP”“風險”“水環境治理”等中英文為關鍵詞或主題詞，在CNKI、ISI Web of Science、ScienceDirect等數據庫進行組合檢索，獲取相關文獻進行風險因素頻數分析，舍棄不屬于社會資本方分擔的風險，如政府審批延誤風險等。同時考慮水生態修復技術的發展階段和水環境治理系統的集成、開放性，增設了水生態修復技術風險和技術集成風險2個風險指標。按照我國PPP項目實踐，社會資本方為PPP項目公司的控股股東，且常需提交連帶責任的股東擔保文件，加上其投標階段風險損失較低，因此假設社會資本方進行風險投資決策時，僅考慮中標后面臨的風險，且考慮的風險與項目公司等同，由此得到水環境治理PPP項目最終風險因素清單，主要包括融資風險R1、財務風險R2、項目技術與管理風險R3、政府規制風險R4和環境風險R55個一級指標，每個一級指標又下設若干二級指標。

a.融資風險由利率變動R11[20]與資金可獲得性風險R12[21]組成。①利率變動是指水環境治理PPP項目資金需求量大，實踐中債務融資比例通常較高，因此利率變動對項目融資成本影響大，尤其是利率預期上升時，項目財務費用增加，從而影響項目盈利能力。②資金可獲得性風險是在項目融資階段，社會資本方面臨資金籌措困難、融資結構單一等局面，無法籌措到足夠資金投入水環境治理PPP項目，造成資金可獲得性風險的發生。

b.財務風險由成本超支風險R21[20]與項目收益不足R22[15,22]組成。①成本超支風險是指水環境系統的開放性，導致水環境治理PPP項目極易受到外界干擾，加之項目特許經營期長，無論是建設期還是運營期較易發生成本超支現象。②項目收益不足是指水環境治理PPP項目產品和服務多為(準)公共物品，外部經濟性明顯，私人成本難以完全內部化，存在項目運營的收益不能收回投資或達到預定收益的風險。

c.項目技術與管理風險由技術集成風險R31[23]、水生態修復技術風險R32[23]、運行維護管理風險R33[16]與合同文件不完備風險R34[16]組成。①技術集成風險是指水環境治理PPP項目涉及專業廣泛且復雜，內部依賴性不強，若無法有效集成各技術工種，將導致治理成果難以達到預期水平甚至導致項目失敗。②水生態修復技術風險是指水生態修復技術適用程度不高或修復技術不夠先進、技術設計不完善等問題導致項目治理效果不理想。③運行維護管理風險是指水環境治理PPP項目屬于開放項目，受周圍自然、人文環境影響較大，在運營管理中可能面臨人為破壞、自然侵蝕問題；同時運營中人員技術水平不高、管理不嚴格也會對項目造成風險。④合同文件不完備風險是指由于合同文件錯誤、條款模糊或沖突、設計缺乏彈性或無法準確描述未知情景等合同不完備問題，可能導致雙方出現扯皮、推諉現象，降低項目運營效率，增加運行維護、移交與組織協調成本。

d.政府規制風險由考核標準模糊風險R41[16,24]、政策穩定性風險R42[20,25]、政府信用風險R43[20,26]與政府部門PPP項目監管能力R44[27]組成。①考核標準模糊風險是指當前水環境治理PPP項目成效考核要求尚未有明確的文件確定，仍在不斷探索和完善。在我國社會經濟迅速發展，環境標準不斷提升的背景下，考核標準模糊將對項目產生影響。②政策穩定性風險主要指非本級政府所能控制的政策變化風險，上級政府對已出臺政策中項目的建設、運營，移交的方式、內容、程序和標準進行修改從而引起的風險。③政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給水環境治理PPP項目帶來直接或間接的危害，如補貼不及時、未按時回購、政府違約等。④政府部門PPP項目監管能力主要指地方政府PPP知識儲備不夠充足、政府主要實施部門協調能力有限等從而對水環境治理PPP項目產生影響。

d.環境風險由環境破壞風險R51[28]、社會穩定風險R52[29-30]、不可抗力風險R53[29]與公眾輿論風險R54[31]組成。①環境破壞風險是指對環境的破壞性影響，如在處理污水時操作不當從而造成二次污染。②社會穩定風險是指項目周邊建設用地征收及沿岸建筑拆遷所帶來的社會穩定問題。③不可抗力風險是指簽訂合同前無法合理防范，情況發生時，又無法回避或克服的事件或情況，此處主要指自然不可抗力。④公眾輿論風險是指在PPP項目的建設過程中由于噪音擾民、阻礙出行等原因引起來自社會公眾的負面、虛假言論等，從而導致公眾有反對項目建設的傾向。

3 水環境治理PPP項目風險因素關系分析

3.1 因素關系分析方法

DEMATEL方法[32-33]以圖論和矩陣等工具為基礎，分析各因素對其他因素的影響度、被影響度，判斷各影響因素對總體目標的貢獻度，然后從多個影響因素中找出關鍵因素。在實際問題中，專家對因素間影響程度大小的描述存在模糊性，用精確數值表示因素間復雜的影響程度并不妥當。針對DEMATEL方法在因素表達上的局限性，本文基于模糊集理論，將三角模糊數概念引入DEMATEL方法，構建Fuzzy-DEMATEL方法以彌補其原有缺陷。具體實施步驟如下。

a.確定水環境治理PPP項目的風險因素，建立風險評價指標體系。

b.獲得模糊直接影響矩陣。運用問卷調查和專家訪談兩種方法，通過專家自身知識與經驗來判斷各要素之間的影響關系并打分。其中，問卷調查采用5標度語義變量描述各因素之間的關系[34]，見表1。

表1 專家打分轉化

c.獲得直接影響矩陣。根據表1將專家打分轉換成三角模糊數，進而運用CFCS[35](converting the fuzzy data into crisp scores)法進行去模糊化處理，最終計算得到直接影響矩陣Z，是一個非負矩陣：

Z=(zij)n×n

(1)

d.獲得綜合影響矩陣。對直接影響矩陣進行標準化處理，得到影響矩陣：

X=(xij)n×n

(2)

其中：

然后，計算風險因素綜合影響矩陣T=(tij)n×n：

T=X(I-X)-1

(3)

式中：I為n×n階單位矩陣。

e.計算因素的影響度R、被影響度C、中心度D和原因度S：

(4)

(5)

Di=Ri+Ci

(6)

Si=Ri-Ci

(7)

f.以中心度為核心，以原因度為輔助修正，計算水環境治理PPP項目風險影響因素的綜合影響度并記為CI。在此基礎上，以中心度為橫軸，以原因度為縱軸，構建能反映復雜關系的原因結果圖，判斷每個因素在系統中的重要位置并得到關鍵因素：

(8)

(9)

3.2 因素關系分析過程

邀請10名專家對水環境治理PPP項目各風險因素之間的關系進行評價，專家們分別是環境保護投資單位、工程咨詢單位、工程施工單位的管理人員，均從事過PPP項目與水環境治理相關的工作，有著較為豐富的實踐和管理經驗。本文利用MATLAB等工具對專家打分數據進行處理，利用Fuzzy-DEMATEL方法探究各風險因素間相互關系并遴選出水環境治理PPP項目的關鍵風險因素。

3.2.1計算綜合影響矩陣

用EXCEL對打分數據進行分析整理，得到社會資本方視角下水環境治理PPP項目風險因素之間的三角模糊數矩陣，根據式(3)，得到風險因素綜合影響矩陣T(表2)。

表2 風險因素綜合影響矩陣T

3.2.2計算風險影響因素的中心度和原因度

根據T和公式(4)～(7)，計算出每個因素的中心度和原因度(表3)。

表3 水環境治理PPP項目風險因素原因度和中心度

3.2.3確定風險因素屬性與關鍵因素

a.風險因素屬性確定。根據S值與0的關系，風險因素可分為原因因素和結果因素兩類。若因素原因度S>0，則稱其為原因因素，原因因素容易影響其他因素；若因素原因度S<0，則稱其為結果因素，結果因素易受其他因素的影響。由此可得風險因素中原因因素為利率變動、技術集成風險、水生態修復技術風險、合同文件不完備風險、考核標準模糊風險、政策穩定性風險、政府信用風險、政府部門PPP項目監管能力、環境破壞風險、不可抗力風險、社會穩定風險，結果因素有資金可獲得性風險、成本超支風險、項目收益不足、運行維護管理風險、公眾輿論風險。

b.風險因素原因結果圖繪制。以D為橫軸、以S為縱軸建立笛卡爾坐標系，標出16個風險因素在坐標系中的位置，得到水環境治理PPP項目風險因素原因結果圖(圖1)。

圖1 水環境治理PPP項目風險因素原因結果圖

c.關鍵風險因素確定。依據式(8)(9)計算各風險因素的綜合影響度CI，同時以CI>0.062 5(即1/16=0.062 5)為篩選條件，選擇綜合影響度大于0.062 5的影響因素作為水環境治理PPP項目的關鍵風險因素，并按綜合影響度大小排序，可得水環境治理PPP項目關鍵風險因素及其排序(表4)。

表4 風險因素綜合影響度排序

3.2.4研究結果分析

a.風險重要程度排序。綜合影響度集合了中心度與原因度兩項重要指標，是風險因素重要程度的綜合體現。

b.原因因素與結果因素分析。由圖1、表3可見，水環境治理PPP項目風險因素可分為11個原因因素和5個結果因素。原因因素中排序前3的因素有：政策穩定性風險、政府信用風險與社會穩定風險。這些因素的影響度遠大于被影響度，在整個系統中不易受其他因素的影響，但可以主動影響其他因素。而在結果因素中，排序前3名的為項目收益不足、成本超支風險和運行維護管理風險，這意味著這3個結果因素被影響度遠大于影響度，在整個系統中相對于其他結果因素更容易發生變動，也是水環境治理PPP項目風險失控的主要表現形式。

針對2014年以來我國PPP項目實踐中存在的認知和不規范運作問題，PPP模式配套政策推陳出新速度快，且具有追溯性，PPP政策穩定性風險較大，這一方面對PPP項目合規性有所影響，從而影響項目財政支付的合規性，項目收益將受到嚴重影響；另一方面對PPP項目使用者付費要求越來越高，這對水環境治理PPP項目實施方案的編制，尤其是項目打包要求更高，進而影響項目缺口補助機制及其收益能力。而我國環境保護政策日趨嚴格，這一方面導致水環境治理技術創新和變革壓力大，另一方面合同中關于考核標準的彈性條款會因環境保護要求提高而有所提高，水環境治理技術創新變革和考核標準的提高皆有可能導致項目成本超支的潛在風險。此外，水環境治理PPP項目特許經營期一般長達10～20年，未來環境的不確定性較大，這導致項目的運行維護和管理的不確定性增加，尤其是水環境治理項目常常涉及征地拆遷和移民工作，如果征地、移民工作遺留問題多，不僅會增加項目建設和運行維護成本，而且還會給項目運行維護管理造成不利影響，更嚴重的還會造成社會穩定問題。

財權和事權的不對等決定了我國地方政府尤其是落后地區地方政府應用PPP模式進行水環境治理的內在動力較高，而落后地區地方政府脆弱的財政支付能力稍遇經濟環境波動，即可能導致PPP項目收益無法得到保障和項目合同無法履約的問題，存在較高的地方政府信用風險。從我國PPP項目區域分布來看，無論是項目數量還是未來財政支付金額，經濟落后地區都更為占優。我國特殊的政府官員任命機制，也導致頻頻出現“新官不理舊官債”的現象，因此，地方政府信用問題是現階段社會資本方最為擔憂的問題。

4 結論與建議

4.1 結論

水環境治理PPP項目的復雜性和特殊性決定其壽命期內風險較高，這影響了社會資本方的投資意愿。通過相關文獻的整理，綜合水環境治理PPP項目的特點和既有的實踐經驗，從社會資本方視角歸納出水環境治理PPP項目的風險因素，進而利用Fuzzy-DEMATEL方法分析識別關鍵風險因素及其內在依賴關系，得到以下結論：

a.從綜合影響度來看，水環境治理PPP項目的關鍵風險因素有6個，即項目收益不足風險、運行維護管理風險、成本超支風險、資金可獲得性風險、考核標準模糊風險、政府信用風險。

b.從風險因素內在關系看，政策穩定性風險、政府信用風險與社會穩定風險是原因因素中影響力最強的3個因素，而項目收益不足、成本超支風險、運行維護管理風險是結果因素中最易受影響的因素，這3個結果因素也是水環境治理PPP項目風險失控的主要表現形式。

4.2 建議

a.引入資源補償理念，創新項目回報支付機制。水環境治理PPP項目可提高水土涵養，改善水環境、水生態，政府機構在編制實施方案時應充分考慮此效益，構建資源補償機制，將土地改良開發、供水、林下經濟、生態旅游、特色農業等項目“捆綁式”開發，從而降低水環境治理PPP項目收益不足的風險。

b.改革政府財稅體制，保持政策延續性。按照國際經驗，在基礎設施和公共服務供給中，采用PPP模式供給的比例一般不超過20%，因此加大政府財稅體制改革，理順財權和事權關系，“開前門，堵后門”，逐漸改變一些地方政府視PPP模式為基礎設施和公共服務供給“靈丹妙藥”的錯誤觀點，從而避免出現人為不規范運作的主觀故意，而這也是保持PPP政策延續性的根本所在。

c.設計柔性合同條款，明確考核標準變更處理原則。如前所述，拘囿于水環境系統的開放性、動態性以及PPP項目合同的長期性，治理效果考核復雜且考核標準存在動態變化的必然性，需考慮PPP項目合同的柔性和不完全性，明確再談判觸發機制和考核標準變更處理原則。

d.建立約束懲戒機制，提升政府公信力。契約精神和信用是市場經濟的核心所在，PPP作為(準)公共物品的供給模式，其本質是政府和社會資本之間的商業交易。針對政府部門的失信問題，應建立約束懲戒機制，通過審計監察和信用體系建設，提高政府部門的失信成本，并做好政府失信責任追溯和承擔工作，以此來促使集監管和合作伙伴雙重角色于一體的各級政府轉變思維，以契約和信用為PPP項目合作要義，使社會資本方“敢進入”也“愿進入”水環境治理PPP市場。