繁簡分流問題探析

陳鳳貴，洪東冬

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽110034）

公正和效率是司法審判工作的永恒主題。2016年9月12日，最高人民法院發布《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出了提高審判質效的目標性要求，并規定了系列改革舉措，但這些舉措如何落地生根，需要認真思考。鑒于繁簡分流問題集中體現在基層法院，故筆者在走訪幾家基層法院了解情況的基礎上，結合其他法院實踐做法及相關經驗，尋求進一步落實《意見》所提出的繁簡分流具體措施。

一、繁簡分流含義解讀

曾經以為，繁簡分流是指按照訴訟規律，根據案件本身的復雜程度和處理上的難易程度，決定對案件適用普通程序或者簡易程序等進行審理，以控制成本，提高效率的制度。但在我國當下，社會司法需求不斷增長與司法資源明顯不足已經成為我國法治建設過程中所表現出來的一對主要矛盾，在此背景下提出的“繁簡分流”，則被實務界約定俗成地視為有利于解決“案多人少”矛盾的諸多事項，其具體觀點如下。

有觀點認為，“繁簡分流具體可以分為三個層次。第一層次，繁簡分流是指訴訟程序的繁簡分流，不同案件分別適用不同審理程序，實現簡案快審、繁案精審。第二層次，繁簡分流是指解紛方式的繁簡分流，既包括訴內的不同程序，又包括訴外的多元化解。第三層次，繁簡分流是指整個司法系統的繁簡分流，不僅包括訴內訴外的繁簡分流，而且包括司法資源的優化分配。”[1]也有觀點認為，推進繁簡分流要樹立“大繁簡、大分流”的理念，構建一個立體的、動態的、分層的分流“漏斗”，按照糾紛發生與案件審理的流程進行多層次分流。并認為準確認識繁簡分流的合理層次，應該包括：促進糾紛訴前分流；利用審前程序分流；選擇審判程序分流；圍繞爭議焦點分流[2]。

此外，一些地方法院還就繁簡分流進行了許多探索，比如：深圳法院為配合簡單民事案件的“門診式”或者“要素式”庭審，設計了令狀式、要素式、表格式裁判文書；湖南長沙縣法院推行“繁簡分流、事實分流、爭點分流”的“三分式”改革，庭前準備程序讓爭議焦點脫穎而出，庭審重點解決爭議焦點，裁判文書對無爭議事實直接確認、對有爭議的事實認定或者法律適用問題詳細說理[3]。可見，所謂繁簡分流，是指在遵循訴訟規律、遵守現行立法規定的前提下，按照司法改革所確定的原則、路徑和制度措施，尋求解決案多人少矛盾的辦法。其內容涵蓋能夠提高審判效率，節約司法資源，及時化解糾紛的諸多事項，包括糾紛解決方式的訴訟與非訴，糾紛解決程序的普通、簡易、小額、督促和實現擔保物權，糾紛解決過程中的庭前準備和開庭審理，乃至糾紛解決系統機制中的人員配置、物質保障、機構設置、職責劃分和文書制作等。

二、繁簡分流的實踐現狀

自2015年5月1日起，為了解決“立案難”問題，我國全面啟動和實行立案登記制。在“立案難”問題得到了有效化解的同時，法院內部本來就已經存在的“案多人少”矛盾更加突出，繁簡分流作為分流泄洪的重要舉措，在法院系統被提上了重要議事日程。各級法院，面對不斷增長的受案數量，一面負重前行，一面努力尋求提高效率、緩解壓力的辦法。如在各地法院司法實踐中探索的以完善多元化糾紛解決機制為核心的訴前分流；以民訴法立案前調解規定為依據的立案前分流；依據民事訴訟法就不同案件適用不同程序的規定進行的程序分流；發揮審前程序功能的開庭前分流等。但是，囿于繁簡分流本身即是一個復雜的系統工程，要受到立法規定、制度條件、司法環境、物質保障、人員素質等多方面的制約和影響，所以雖經積極探索，在取得一些經驗的同時，也發現一些問題和困惑。

（一）訴前分流

訴訟是解決糾紛的方式，但不是解決糾紛的唯一方式。為了建立必要的糾紛解決機制，保障排解糾紛的能力和效果，各個國家均探索多元化糾紛解決方式，多元化糾紛解決方式區分為訴訟和訴訟外糾紛解決方式（又稱“替代性糾紛解決方式或ADR糾紛解決方式”）。其中，訴訟外糾紛解決方式在我國包括和解、調解、仲裁和行政裁決。在當下繁簡分流的語意下，為了節約司法資源，減輕法院壓力，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決是必要的。

為了強化訴訟外糾紛解決方式的作用，我國從立法層面，一是強化了訴訟外糾紛解決方式的效力，包括賦予具有給付內容的公證債權文書、仲裁裁決書、經法院確認的人民調解協議的強制執行力；二是保障訴訟與訴訟外糾紛解決方式之間的銜接，如在《人民調解法》中規定，經調解達成調解協議后，雙方當事人可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。《民事訴訟法》為了對確認調解協議提供程序保障，在“特別程序”中專列一節規定了“確認調解協議案件”，以便實現訴調對接。實踐表明，這些訴訟外糾紛解決方式并沒有受到當事人的青睞，從我國推行立案登記制以來，不斷攀升的法院受理案件的數量，以及基層法院受理的寥寥無幾的確認調解協議案件，可以印證如下結論，即訴訟外糾紛解決方式功能軟弱，作用發揮不足。

（二）立案前分流

2012年《民事訴訟法》修改，增加了“立案前調解”的規定①《民事訴訟法》第122條：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外。”。基于此，一些基層法院建立了訴調對接中心，對案件在立案前進行過濾、甄別、分流和引導。具體做法是對當事人同意訴前調解的，引導當事人先行調解，對不同意訴前調解的，立即登記立案。這樣，可以使大量矛盾糾紛在進入立案登記前就得到有效化解[4]。但是，當我們就相關立法規定層面考察立案前調解，可以發現其存在的制度性缺陷。

《民事訴訟法》第122條規定的先行調解，即立案前調解。又依據《民事訴訟法》第123條的規定，對于符合起訴條件的，應當在七日內立案①《民事訴訟法》第123條：“人民法院應當保障當事人依照法律規定享有的起訴權利。對符合本法第119條的起訴，必須受理。符合起訴條件的，應當在七日內立案，并通知當事人；不符合起訴條件的，應當在七日內作出裁定書，不予受理；原告對裁定不服的，可以提起上訴。”。由此規定可以就立案前調解的時間條件得到答案，即可以用于立案前調解的時間只有七天。盡管該七日期間在立法本意上并非出于立案前調解考慮，而是為法院審查當事人的起訴是否符合受理條件的法定期間。即便不否定法院將審查起訴條件的七天時間同時用于調解，但僅僅七天的時間調解案件，也顯然時間不足。

2015年《民訴解釋》出臺，其以第208條規定了立案登記制②即“人民法院接到當事人提交的民事起訴狀時，對符合民事訴訟法第119條的規定，且不屬于第124條規定情形的，應當登記立案；對當場不能判定是否符合起訴條件的，應當接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證。”，結合2015年4月13日《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》第2條第2款內容：“對符合法律規定的起訴、自訴，人民法院應當當場予以登記立案。”也即立案登記制原則上要求人民法院對于當事人的起訴實行當場立案。由此，《民事訴訟法》規定的七日審查起訴時間，也被嚴格限制在了需要補充必要相關材料的情況，在補齊相關材料后，應當在七日內決定是否立案。

就以上規定分析，可以得出如下結論，即民事訴訟法雖然規定了立案前調解，但立案登記制并沒有為立案前調解留出時間。

（三）程序分流

為了遵循訴訟規律，根據案件繁簡確定相應審理程序，我國三大訴訟法在立法規定上對此都有考慮和體現，即在規定普通程序的基礎上還規定了簡易程序。以我國《民事訴訟法》為例，既規定了普通程序，也規定了簡易程序，且在簡易程序中設置小額訴訟，并且規定督促程序和在特別程序中規定了實現擔保物權案件的審理程序。

1.簡易程序適用的不規范性

目前司法實踐中，有資料顯示進入訴訟程序的案件，簡易程序和普通程序適用率的比例大概是7：3③2013年至2015年，民事案件簡易程序適用率分別為71.45%、67.98%、66.13%，參見李少平《大力推進繁簡分流 全面深化司法改革》，人民法院報，2016-09-14（5）.，甚至簡易程序的適用率會更高。更多的案件適用簡易程序審理，符合繁簡分流的價值追求。但是，沒有考慮適用普通程序審理結案的案件，其中包括適用簡易程序在先，但在適用簡易程序審理過程中，出于各種原因導致的審限不足而轉為普通程序的“簡轉普”情況。所以，如果按照立案后法院決定適用普通程序或者簡易程序的案件比例進行統計，適用簡易程序的比例會更高。之所以如此，主要原因：一是考慮我國審判組織與審理程序的“捆綁式”規定，即普通程序的審判組織必須是合議庭，簡易程序的審判組織只能是獨任庭，只有適用簡易程序才能解決法官人手不足問題；二是在程序的轉化方面，民訴法規定適用簡易程序審理的案件，在審理過程中，如果發現不適合適用簡易程序，可以轉為普通程序，而適用普通程序的不可以轉為簡易程序。也即實踐中出于對“案多人少”、提高效率而適用簡易程序的考慮，往往擴大對簡易程序的適用條件“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”的解釋。同時，看上去是適用普通程序，合議庭審判的案件，往往也只是一種形式，實質上仍是簡易程序，獨任庭審理。

2.小額訴訟適用情況并不樂觀

2012年《民事訴訟法》修改，在簡易程序中增加小額訴訟。規定對于適用簡易程序審理的案件，如果該案件的標的額在規定標準以下，即適用小額訴訟，實行一審終審④《民事訴訟法》第162條：“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第157條第一款規定的簡單的民事案件，標的額為各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資百分之三十以下的，實行一審終審。”。但是，小額訴訟程序在我國尚無成熟實踐經驗，立法也不完善。小額訴訟程序中如何處理當事人程序選擇權、救濟權，審理規則及審理機構都有待研究。實踐中法官、當事人、代理人均對小額訴訟表示顧慮，持消極態度。當事人擔心一審終審敗訴后救濟手段不足，不愿意選擇小額訴訟；法官擔心當事人一審終審后對裁判結果不滿，容易引起信訪或申請再審等，不愿意適用小額訴訟；包括訴訟代理律師也出于代理成本考慮不愿意代理小額訴訟。所以，實踐中的小額訴訟適用情況并不樂觀。

3.督促程序適用率低

督促程序是人民法院根據債權人就到期債權要求債務人給付一定的金錢或者有價證券的申請，向債務人發出附條件的支付令，以催促債務人限期履行義務，如果債務人在法定期間內不提出異議，該支付令即具有執行力的一種程序。督促程序可以迅速解決當事人之間對事實沒有爭議的債權債務關系糾紛。司法實踐中該類糾紛所占基層法院受案比例不在少數，且毫無必要通過繁瑣的訴訟程序解決糾紛。但實踐表明，督促程序的適用率并不高。2012年《民訴法》修改，為了提高督促程序的適用率，在督促程序和訴訟程序的銜接方面作出了調整。即在督促程序中，支付令失效的，轉入訴訟程序；在訴訟程序中，當事人沒有爭議，符合督促程序規定條件的，可以轉入督促程序①《民事訴訟法》第217條第2款：“支付令失效的，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外。”第133條第1款第1項：“人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理：（一）當事人沒有爭議，符合督促程序規定條件的，可以轉入督促程序。”。盡管如此，督促程序的適用率仍然未見提高。究其原因：一是因為客觀上支付令無法送達（直接送達或留置送達）債務人，不符合督促程序適用條件；二是法官主觀上有顧慮，不愿意受理支付令申請；三是多數當事人并不了解督促程序。

4.實現擔保物權的局限性和程序困惑

為了能夠及時實現享有擔保物權的債權人、建設工程施工合同承包人的權利，同時考慮出質人、設置了留置擔保的債務人或所有權人的利益，與《物權法》之規定相銜接，2012年《民事訴訟法》修改時，在特別程序中增加規定了實現擔保物權案件②1999年10月1日施行的合同法第286條對建設工程價款的支付問題明確規定：“發包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發包人在合理期限內支付價款。發包人逾期不支付的，除按照建設工程的性質不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發包人協議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。”2007年10月1日起施行的物權法第195條明確規定：“抵押權人與抵押人未就抵押權實現方式達成協議的，抵押權人可以請求人民法院拍賣、變賣抵押財產。”其第220條規定：“出質人可以請求質權人在債務履行期屆滿后及時行使質權；質權人不行使的，出質人可以請求人民法院拍賣、變賣質押財產”；其第237條規定，“債務人可以請求留置權人在債務履行期屆滿后行使留置權；留置權人不行使的，債務人可以請求人民法院拍賣、變賣留置財產。”。2015年《民訴解釋》又就此進行了更為詳細的規定。但是，司法實踐中實現擔保物權程序的適用仍然很少。原因在于：其一，當事人對實現擔保物權程序了解不足；其二，實現擔保物權程序本身的局限；其三，法院對于適用實現擔保物權程序的顧慮；其四，實現擔保物權案件的一些具體程序事項仍在探索中，如可否適用公告送達問題、案件審查標準問題、主債務人訴訟主體地位問題，乃至可否提出管轄權異議、案件收費標準等，這些程序性問題，形成司法實踐中的困惑，加之實現擔保物權案件需要審查的事項繁多，如果再因無法聯系到被申請人而公告送達，則其審理時間不比普通程序周期短，故法官寧可適用普通審理程序以保障裁判結果的穩妥，也不適用實現擔保物權案件的特別程序。

（四）開庭前分流

訴訟程序中如何處理審前準備和開庭審理兩個階段的關系問題，我國曾經經歷過兩個極端的實踐過程。先是職權主義時期的“重審前、輕庭審”，幾乎把百分之百的工作都放在了審前階段，庭審走過場；后是向當事人主義訴訟模式轉變過程中的“強化庭審功能”，曾經有法院提出并被推廣的“一步到庭審判模式”，又將百分之百的工作放在開庭審理階段，庭前對案件情況一無所知。實踐證明，以上兩種做法都是錯誤的，前者無法讓當事人以“看得見的方式”實現公正，后者多次反復開庭造成司法資源的無益消耗。

經過審視國內司法實踐，參考、研究域外法實踐經驗，我國學界對于審前準備階段的問題進行了深入研究，提出打造審前程序，并概括總結了審前程序的功能，即：及時（或提前）化解糾紛；實現案件分流；通過確定爭點、固定證據，為開庭做好準備。2012年，我國《民事訴訟法》修改，第133條規定：人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理：1.當事人沒有爭議，符合督促程序規定條件的，可以轉入督促程序；2.開庭前可以調解的，采取調解方式及時解決糾紛；3.根據案件情況，確定適用簡易程序或者普通程序；4.需要開庭審理的，通過要求當事人交換證據等方式，明確爭議焦點。2015年《民事訴訟法的解釋》出臺，進一步規定了“庭前會議”制度①《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法的解釋〉》第224條：“依照民事訴訟法第133條第4項規定，人民法院可以在答辯期屆滿后，通過組織證據交換、召集庭前會議等方式，作好審理前的準備。”，為了更好地實現審前程序的功能，明確規定庭前會議的內容可以包括：1.明確原告的訴訟請求和被告的答辯意見；2.審查處理當事人增加、變更訴訟請求的申請和提出的反訴，以及第三人提出的與本案有關的訴訟請求；3.根據當事人的申請決定調查收集證據，委托鑒定，要求當事人提供證據，進行勘驗，進行證據保全；4.組織交換證據；5.歸納爭議焦點；6.進行調解。也即通過庭前會議，明確雙方分歧，確定雙方爭點，排除程序障礙，固定相關證據，及時化解糾紛。

應該說，關于審前準備和開庭審理之間的關系問題，在理論上厘清了，在立法上也規定了，但是實踐中究竟如何操作才能真正做好審前準備，實現審前程序功能，目前仍然處于探索階段。走訪發現雖有法院積極探索利用審前程序分流案件、化解糾紛，但經驗不足，效果不佳。

（五）糾紛解決系統機制尚在實踐探索中

以“司法去行政化、去地方化，實現獨立審判”為切入點的新的一輪司法改革，明確提出了“法官員額制”“法官責任終身制”“法院經費統一管理”等，為糾紛解決系統機制的形成奠定了基礎，也框定了輪廓。目前，我國新的一輪司法改革尚在進行中，一些具體舉措也在各級法院，尤其是在基層法院實踐探索中。

三、繁簡分流的理性思考

旨在解決“案多人少”矛盾，以提高司法工作效率為宗旨的繁簡分流，并不是簡單地孤立地存在，而是在司法改革的大背景下，以司法公正為主旋律的基礎上，挖掘現有司法資源的潛力，提升訴訟和訴訟外糾紛解決方式排解社會糾紛的能力和效果。基于以上對繁簡分流含義的理解和對繁簡分流現狀的描述，考慮進一步推進繁簡分流的辦法，應當處理好以下問題。

（一）繁簡分流與訴訟外糾紛解決方式

人民法院是國家司法審判機關，是以國家公權力，通過行使審判權，負責審理案件，以解決基本民事、行政、刑事糾紛的國家機構。作為行使審判權載體的訴訟活動，其在性質上不同于任何一種訴訟外糾紛解決方式。出于化解“案多人少”矛盾的繁簡分流，其內涵雖然涵蓋訴訟外糾紛解決機制，但其要旨在于：一是使得更多的糾紛在訴訟外得到解決，盡可能從源頭上控制“案多”問題；二是對于法院已經受理的案件也可以借助其他糾紛解決主體的幫助和配合，能夠及時化解糾紛，提高效率。推進繁簡分流應當正確理解法院在訴訟外糾紛解決方式中的作用。訴訟外糾紛解決機制的構建與完善主要依靠黨政有關部門及相關社會力量，法院不是也不應該成為訴訟外糾紛解決方式的主體。對于推進繁簡分流《意見》中所強調的“完善多元化糾紛解決機制”，對法院而言應該是在訴訟與訴訟外糾紛解決方式的銜接方面依法處理，包括接受仲裁申請保全、執行仲裁裁決、對訴訟外調解進行司法確認，以及法院內設調解機構以借助外力化解糾紛和搭建平臺為訴訟外糾紛解決方式提供支持等。基于此，對于有的法院在推行繁簡分流中向社區、企事業單位等派駐法官的做法，使得有限的司法資源又被進一步稀釋，不符合繁簡分流的宗旨，也不應該是繁簡分流的內在要求。

（二）繁簡分流與現行立法規定

繁簡分流要求法院在遵守現行立法規定的前提下，挖掘潛力、提高效率，尋求緩解壓力的辦法，而非限制法律適用、曲解甚至違反法律規定，片面追求效率。司法實踐中仍然存在的錯誤傾向：一是為了追求形式上的效果而不當適用法律。如為了追求形式上實現訴前化解糾紛的效果而對符合條件的起訴不予立案登記，強行委托調解；還有的為了體現立案前調解的效果，在立法并沒有為立案前調解預留時間的情況下，以征求意見的方式做當事人工作，甚至直接告知當事人先行調解，違背當事人真實意愿，在接受當事人起訴材料后，推遲立案時間，固執地進行立案前調解。二是出于對督促程序和實現擔保物權程序、特別程序、單方審查所做裁判容易被撤銷等顧慮，對于本來符合督促程序和實現擔保物權程序條件的案件，不愿或不敢適用督促程序和實現擔保物權程序。

（三）繁簡分流與程序保障

以實現節省時間和訴訟成本為目標的繁簡分流，在訴訟過程中簡化送達、簡化裁判文書、圍繞訴求或爭議要點進行庭審（簡化庭審）等實踐方式，以至于有學者認為收案量的急劇攀升已在相當程度上重新塑造了民事審判實踐，或者說產生了一種與以往共通認識頗為不同的“新非正式制度”。也有學者憂慮，“如果不厘定繁簡分流的理念基礎和價值目標，只是簡單地擴大簡易程序的適用范圍，將使剛剛起步的程序正當化進程毀于萌芽狀態[5]。并指出以緩解法官負擔為目的而不是方便當事人程序救濟的制度，全面限制當事人的程序權利將嚴重損害程序正義。提出尋求建立體現不同價值取向的多元程序，以當事人程序選擇權作為過濾簡易程序和復雜程序各自缺陷的理性裝置，以緩解簡易程序和程序保障之間的價值沖突。審視我們正在推行的繁簡分流，簡易程序的適用并不規范，督促程序和實現擔保物權程序沒有達到預期效果。所以，非常有必要在考慮緩解法官負擔的同時，更重要的是要尊重當事人的程序選擇權，打造和構建出當事人樂于接受的程序規則和制度。

（四）保障司法救濟權與制裁濫用訴權

以保障當事人司法救濟權為目的的“立案登記制”，基本上破解了我國多年以來存在的立案難問題。與此同時，一些人利用立案登記制不當行使訴訟權利，虛假、欺詐訴訟多有發生。雖然2012年《民事訴訟法》修改，考慮到虛假訴訟問題，在基本原則中規定了民事訴訟的誠實信用原則，在第三人制度部分規定了第三人撤銷之訴制度，并對虛假訴訟明確規定了駁回起訴及罰款、拘留和構成犯罪的追究其刑事責任的制裁措施。但是，由于虛假訴訟具有一定的隱蔽性，實踐中如何在實體上識別和在程序上確認，尚缺乏可以準確判斷的標準和可操作的具體規范，虛假訴訟尚未得到有效遏制。實行立案登記制以保障司法救濟權利是正確的，嚴厲制裁虛假訴訟也同樣重要，但如果沒有切實有效的制裁濫用訴權的辦法，則有限的司法資源會被虛假訴訟所消耗。繁簡分流解決案多人少矛盾，有必要在源頭上控制法院受案數量，但控制的辦法除完善訴訟外糾紛解決機制，使得更多的糾紛通過訴訟外方式得到化解外，嚴厲打擊虛假訴訟，以形成震懾，在當下司法環境中更具意義。

四、推進繁簡分流的具體措施

基于以上分析，筆者認為雖然繁簡分流包括訴前分流，但訴前分流依賴于訴訟外糾紛解決機制的成熟，法院期待有更多的糾紛能夠通過訴訟外糾紛解決方式得到化解，以減少法院受案數量，但以審判為核心的法院司法活動雖在一定程度上能夠影響訴訟外糾紛解決機制的完善與成熟，但無法起到決定性作用。此外，立案前調解因為缺少時間保障，不具有可操作性，實踐中雖經動員有同意調解暫緩立案的當事人，但調解成功后也需立案并制作調解書結案，調解不成的仍需立案審理。故鑒于訴前分流問題的復雜性和立案前調解的制度性障礙，落實繁簡分流的具體措施，重點關注法院立案后的繁簡分流，在遵循訴訟規律，遵守現行立法，結合司法改革所確定的大的框架的前提下，著眼于提高法院司法工作效率，落實《意見》所確定的繁簡分流具體措施。

（一）遵循司法活動認知規律進行程序分流

1.立案環節甄別分流

立案環節是訴訟程序的開始，從效率角度講，應該是案件分流的最佳時機。但是，立案環節對案件繁簡的確認存在局限。其一，法院僅能審查起訴人或申請人所提供的材料，而且就訴訟案件而言，僅能審查起訴材料；其二，不了解對方當事人情況，包括能否聯系到對方當事人并能夠送達，對方當事人是否進行答辯和如何答辯；其三，在訴訟案件中更無法判斷在立案后的訴訟過程中原告是否增加、變更訴訟請求，被告是否提出反訴，等等。所以，對于《意見》所確定的“推進立案環節案件的甄別分流”，應該理解為法院基于當事人的請求、所依據的事實理由及證據情況，根據立法規定，結合司法實踐工作經驗作出初步判斷并對案件予以分流處理。（1）對于符合《民事訴訟法》第157條規定條件，屬于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件，決定適用簡易程序；（2）尊重當事人程序選擇權，支持和鼓勵當事人選擇適用簡易程序，督促程序和實現擔保物權程序；（3）區別類型化案件直接轉入速裁機構。

2.根據送達情況再次分流

案件能否適用簡易程序、督促程序和實現擔保物權程序，均與能否找到被告或者被申請人并對其送達相關。根據《民事訴訟法》和《民訴解釋》的規定：訴訟案件應當在法院受理案件后5日內將起訴狀副本發送給被告；督促程序中，人民法院受理申請后，經審查債權人提供的事實、證據，對債權債務關系明確、合法的，應當在受理之日起十五日內向債務人發出支付令；人民法院發出支付令之日起三十日內無法送達債務人的支付令自行失效；實現擔保物權案件中人民法院受理申請后，應當在5日內向被申請人送達申請書副本、異議權利告知書等文書。依據以上規定法院向被告或被申請人及時送達，并根據送達情況分別處理：（1）能夠送達的，則適用相應程序進行審理。（2）無法送達的，則立案環節決定適用簡易程序審理的案件需轉為普通程序進行審理；適用督促程序的，在申請人不表示拒絕的情況下直接轉入訴訟程序；適用實現擔保物權特別程序審理的案件，從有利于徹底解決糾紛考慮，向申請人行使釋明權，由申請人決定選擇繼續適用實現擔保物權特別程序，抑或另行提起訴訟[6]。

3.審前階段依法分流

對于適用普通程序審理的案件，通過審前程序的證據交換、訴答過程，以及庭前會議以明確當事人之間有無實質性爭議抑或爭議的焦點問題。按照《民事訴訟法》第133條的規定，當事人沒有爭議，符合督促程序規定條件的，轉入督促程序；可以調解的，調解解決；必須開庭審理的，固定證據，明確爭議焦點。

（二）著力破解“送達難”

“送達難”已被司法實務界公認為制約審判效率提高的“老大難”問題。對于“送達難”的原因，具體表現方式有：“留置送達見證人不愿合作；委托送達協助不力；受送達人拒不配合或躲避送達；送達地址常變化；送達成本居高不下等”[7]。為了解決送達難問題，各地法院探索嘗試各種辦法，包括：在機構設置上成立專門工作組；通過與電信公司建立聯系，有效發揮電話實名制的作用，在確認被送達人電話號的方式，以短信送達；專門研發送達語音留痕系統，等等。還有的法院在直接送達、留置送達均不能的情況下，同時啟動郵寄送達和公告送達，以避免因郵寄送達不能導致時間上的拖延，同時為了解決兩種送達方式發生沖突的問題，無論郵寄送達還是公告送達，均確定相同的開庭時間。最高人民法院也在關注并著力解決送達難問題。在《意見》中明確，當事人在糾紛發生之前約定送達地址的，人民法院可以將該地址作為送達訴訟文書的確認地址。另外，要充分利用中國審判流程信息公開網，建立全國法院統一的電子送達平臺。就此，基層法院期待電子送達平臺發揮作用，同時積極影響當事人在簽訂合同時與對方約定送達地址。

（三）落實審判工作的信息化建設

制約訴訟效率的具體因素除前述“送達難”外，還有外地當事人非因本人主觀原因不能按時到庭，證人應該到庭但難以到庭，以及書記員庭審記錄的速度和質量問題等。落實審判工作的信息化建設，包括采用遠程視頻方式開庭、同步視頻作證和利用智能語音識別技術、庭審錄音錄像替代書記員記錄，以及推進檔案電子化，等等。審判工作信息化要求兩個方面的保障，一是物質保障，即投入場所、設備和資金；二是技術保障，即提供科技手段的技術支持，并需培訓相關審判人員等掌握技術和熟練使用設備。

（四）提高審判人員業務能力

繁簡分流主要體現為制度、機制上的調整、改造和創新，但要使這些調整、改造和創新確實發揮其作用和功能優勢，離不開人的作用，尤其是審判人員的決定性作用。包括：其一，習慣了通過開庭審理來處理案件的審判人員如何開好庭前會議是挑戰；其二，習慣了“原告訴稱、被告辯稱、審理查明、本院認為”這種格式化裁判文書寫作方式的審判人員如何撰寫要素式裁判文書也是挑戰；其三，立法上強調裁判文書的說理性，而實踐中又要求裁判文書的簡明扼要，如何處理好二者之間的關系，同樣是挑戰。以上均要求審判人員要有深厚的理論功底、準確的領悟立法規定的能力、豐富的實踐經驗，以及對于訴訟過程和審判程序的高超駕馭能力。

（五）實現審判輔助性事務集中管理

區分審判核心業務和輔助性事務，對于送達、保全等輔助性事務集中管理的辦法，應該是各地法院實踐探索并行之有效的成功措施。專事送達、保全等事務的人員，可以積累經驗和技巧，及時有效地處理這些輔助性事務，同時也使得審判業務人員從這些具體的輔助性事務中擺脫出來，將全部精力投入到審判核心業務中，以提高審判質量。