提法使與清末各級審判廳的籌建
——奉天審判廳籌建問題再審視

史 新 恒

(商丘師范學院 人文學院，河南 商丘 476000)

作為效法西方司法獨立的主要標志，各級審判廳的籌建是清末司法改革的重要內容與關鍵環節，而其在各省的漸次推行與在全國范圍的全面鋪開，則是由另一新設的省級司法行政機構——提法使——著力推動實施的。清廷官制改革中權限邊界的模糊劃分，在這一過程中更是紛繁復雜，使二者在眾多關系中糾纏不清。由此展開的各方呼喊與爭奪，更加混淆了利益的角逐和法治理想之間的界限。

然而，提法使在各級審判廳的創建過程中的權力主體和責任主體地位，和其在實際籌建過程中所發揮的關鍵作用，卻是終究無法抹殺和回避的。清廷把各級審判廳的籌設置于官制改革的框架下進行，加劇了司法改革的行政化色彩。尤其值得注意的是，提法使個人在此過程中的所思所想對事件的進程起著十分關鍵的作用。本文試圖以此為視角，通過梳理相關史料，力圖對此過程進行史實重建，并通過對此過程的審視重新深化認識清末司法改革的復雜與艱難，為當下中國的司法改革提供可資借鑒的思想資源(1)以往研究清末提法使和各級審判廳問題，多分別論述，或從其他視角，及更廣泛的清末司法改革的整體進程展開討論。進入21世紀以后，開始有學者對晚清審判廳展開研究。比較重要的成果有李啟成《晚清各級審判廳研究》(北京大學出版社2004年版)、俞江《清末奉天各級審判廳考論》(《華東政法學院學報》2006年第1期)、劉煥峰、郭麗娟《清末審判廳設置考略》(《歷史檔案》2009年第2期)等。上述成果在對基本史實作了梳理的基礎上，提出了若干頗有啟發性的見解。但同時亦由于客觀條件的限制，或對其籌建過程的描述較為粗略，“雖多方搜集資料，并對天津、京師、東三省創辦各級審判廳用力頗多，但仍以未能查到清末創辦地方審判廳的具體史料為憾。”(俞江《清末奉天各級審判廳考論》《華東政法學院學報》2006年第1期)或對奉天審判廳成立之后的運行情況展開討論。關于提法使的研究，參見拙文《效法西方話語下的自我書寫——提法使與清末審判改革》(《歷史教學》2010年第5期)、《清末官制改革與各省提法使的設立》(《求索》2010年第8期,該文被人大復印資料《中國近代史》2010年第10期全文轉載)、《分科改制:提法使官制向近代科層制的演進》(《求索》2011年第6期)、《清末提法使衙門的人事變革——以直隸為中心的考察》(《歷史教學》2011年第12期)、《清末司法官制改革中的臬司甄別》(《歷史檔案》2012年第3期)等。。

一、提法使奉旨籌建審判廳——一個文獻視角的考察

光緒三十三年(1907)五月二十七日，清廷頒布《各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭》，基于這個諭旨，各省按察使改為提法使，分設審判廳，先由東三省開辦，“俟著有成效，逐漸推廣”[1]510。由此觀之，為了降低改革的風險，清廷試圖走一條漸進改革的路子。同時，值得注意的是，從清廷頒布各省設立審判廳的那一天起，審判廳就與提法使緊密相連在一起，并最終發揮了對各級審判廳的籌設和監督的職能。但清廷的諭旨仍停留在框架性和表態性的層面，對于如何實施等細節性和程序性的問題卻沒有任何體現。繼清廷諭旨之后，法部頒布的《提法使官制》以書面文本的形式規定了提法使在審判廳籌設過程中的職能，并賦予其主體地位，從而既肯定了其在籌設審判廳過程中的權力，也以法律的形式規定了其應盡的義務,如《清法部奏定提法使辦事劃一章程》規定 ：“第五十條、各廳之設置，除遵照籌備年限酌量設立外，如因情勢改易或其他未便事宜，應須廢止或添設，及其管轄區域之宜變更者，即詳細體察，妥為改定；第五十一條、各廳工程營繕，應先繪具圖式，呈提法使審定，并送付總務科備查；第五十二條、各廳開廳時刻及開廳日期，由該科擬呈提法使酌定，一律遵行。”[2]345-350[3]實質上賦予了提法使對審判廳籌建的自由裁量權，包括審判廳的設置及其廢止或添設，審判廳的審判管轄問題、工程營繕、開廳時刻、開廳日期等都由提法使核定。從而籌建審判廳成為各省提法使的重要使命與職能。宣統元年(1909)十二月二十八日清廷發布的《頒行法院編制法諭》再次申明 ：“自此次頒布法院編制法后……其應欽遵逐年籌備事宜清單籌辦各級審判廳，并責成法部會同各省督撫率提法司，切實籌設。”[4]376

二、設立審判廳自奉天始——清廷和東三省官員的共識

東三省是滿洲女真發起的地方，一直被清廷視為龍興之地，在清朝貴族的心目中始終處于非常尊貴而重要的地位。同時，東三省建省未久，沒有內地省份成熟的機構建制，能夠減少改革的阻力。基于這兩點考慮，清廷決定在東三省先行試點。

在清廷的上諭頒布之后，奉天率先開始籌建各級審判廳。由于吉林和黑龍江兩省相對開發較晚，在清廷心目中奉天在東三省中居于最重要的位置，這是東三省設立審判廳自奉天始的重要原因之一。東三省的官員們在這一點上和清廷認識一致，認為奉天的地位較為重要，東三省總督徐世昌和奉天巡撫唐紹儀在向清廷聯銜具奏的《欽差大臣東三省總督徐奉天巡撫唐奏奉天各級審判廳開辦情形折》中說 ：“奉省為陪都重地，尤當從速創辦，樹厥風聲……況奉省交通利便，行一新政不獨外人觀聽所系，亦即國權消長之機，將來法律改良外可以范圍列邦，內可以鞏固憲政，新設各廳當為嚆矢。”[5]246奉天高等審判廳廳丞許世英在正式的公文和非正式的演說中也多次強調這一觀點，如其在《高等審判檢察廳請建筑廳署咨呈提法使轉詳文》和《高等審判檢察廳暨承德地方兩廳新署落成時許廳丞演說》中說 ：“東省肇造宏規，尤中外觀瞻所系，改良法律、擴張國權，此其緣起。”“我國預備立憲先從司法獨立入手，司法獨立又以改良審判為先，著而又以東三省先行試辦，又以奉天開辦審判廳最早，是朝廷之所期望者殷，國民之所指視者嚴，外人之所觀聽者眾。”[5]246-351由此觀之，奉天主政者把各級審判廳的創建看作司法改革的起點，既要以此改變外國人對中國的看法，重塑中國司法形象，又有以此來擴張國權的期待。反映了處于國家內憂外患中的改革者內心的憂慮與沉重。同時，也由此使得在移植西方司法制度的過程中伴隨著強烈的民族主義情緒，這種司法改革的目標追求與西方法治觀念追求的客觀、中立、超然的法治精神上的矛盾與沖突，必然反過來影響到改革的實際進程。

三、清廷政策在奉天的執行——以提法使吳鈁籌建各級審判廳為中心的考察

江西人吳鈁博學多才，自幼喪父，與其弟吳锜自為師友，后二人皆中進士，在其未任奉天提法使之時已開始關注司法改革。光緒三十二年(1906)十二月二十一日，時任京畿道監察御史的吳鈁，在對東西各國古今之司法、行政事宜精心研究，并與中國內地情形對比之后向清廷上奏《御史吳鈁奏厘定外省官制請將行政司法嚴定區別折》，力陳司法、行政分離之必要與急迫，并毛遂自薦說“臣熟察世界各國之情形與夫內地民生之疾苦”[4]390-391。

上諭頒布之后，東三省總督徐世昌督飭時任奉天提法使的吳鈁切實考察和論證。吳氏首先擬定了提法使衙門及各級審判廳官制職掌，于光緒三十三年(1907)八月二十六日分繕清單具奏，給審判廳的籌建奠定了領導基礎和可操作性的依據。但是，作為破冰之旅的奉天走在改革的前沿也是異常艱難的，吳鈁感嘆 ：“惟奉省地方遼闊，舉行伊始，普及維艱。”他經過實際的調查研究，提出了一套籌設的方案，“先于奉天省城設立高等審判廳一庭，于奉天府設立地方審判廳一庭，于承德、興仁兩縣地方按巡警區域分設初級審判廳六廳，各廳均附設檢察廳，俟辦有成效再行逐漸推廣”。但由于經費困難和天氣原因，這種設計未能得到立即施行，而是采用了借房改設的辦法作為過渡。關于職能，吳鈁提出 ：“高等掌審理全省上訴案件，惟各屬尚未遍設審判廳人民上控者，向無已結、未結之限制，若不劃分界限，則階級錯亂，臨時必至分歧，今擬已設審判廳之處自應照章定級，未設審判廳之處，則凡上控各案已經該地方官訊結及應提審者概歸高等審理，未經訊結及不應提審者，由提法使分別批令該地方官秉公訊斷。奉天府所屬共十二州縣，距離過遠，管轄難周，今擬地方審判廳只審理承德、興仁兩首縣地面民刑訴訟之不屬初級者，一以為將來府不轄縣之規劃，一以為人民赴訴之便利，初級六廳各按本區域內受理該廳應管之事。自各廳成立之日起，凡屬承興兩縣管轄之處，除行營發審系屬特別裁判暫仍其舊，其余民事刑事案件悉歸審判廳管理，現奉天府承德興仁兩縣即不收其訴訟，其未結舊案在兩縣呈訴者歸地方分期接收，在奉天府上控系兩縣界內者亦歸地方接收，不屬兩縣者，概歸高等接收，遇有招解勘轉等件系審判廳之案即有各該廳徑行解司解院，不必由上級審判廳轉解。系各州縣之案，仍照舊例辦理。”[5]306

可見，奉天各級審判廳籌設是在提法使的親自參與和直接領導下完成的，同時也是其與高等審判廳、高等檢察廳共同努力、并肩作戰的結果。

光緒三十三年(1907)十二月初八日，奉天提法使照會奉天高等審判檢察廳，主要內容是回復在此之前高等審判檢察廳請提法使轉呈督撫的各廳開辦的情況，以及呈送章程規則暨公牘程式。奉天督撫批示道，“所擬各節大致尚屬周妥，仰即轉飭各廳先行試辦，如有未盡事宜及窒礙難行之處，仍由該司隨時體察情形督同各廳員斟酌損益、改良辦理，務期實行無阻，使民稱便，方于司法前途有所裨益”[5]309-310。這在實際上是提法使又一次被督撫授予辦理籌設審判廳之權。同時也可以看出提法使在本省各級審判廳籌設過程中的作用。

光緒三十四年(1908)三月初六日，奉天高等審判檢察廳接到了奉天提法使的照會，該照會轉發了奉天督撫關于奉天高等審判檢察廳由提法使轉詳督撫的批文，批準了奉天高等審判廳建筑高等地方審判檢察廳署之請，令其先行擇地堪估、繪圖呈侯核奪[5]316。

吳鈁在奉天督撫的一再催促下，詳細統籌督同高等審判廳廳丞許世英、署高等檢察廳檢察長汪守珍調查集議，并首先制定了在撫順設立地方審判檢察廳的方案，綜合考量了自然地理環境、人口、商業、交通等方面后，最終把千金寨選為撫順地方審判和檢察廳的理想之地。由于時值嚴冬，不具備施工條件，吳鈁提出暫時租賃民房開辦撫順地方審判廳，檢察廳附屬其內，包括對原有審判檢察廳的重新分劃組合等工作亦皆是在奉天提法使的親自領導下完成的。“原設有奉天府第二初級審判檢察廳，現即劃歸撫順，界內即作為撫順第一初級審判檢察廳，暫設一廳，如將來實系事繁，再行酌量加增，所有各廳員缺擬由高等及奉天府地方兩廳內撥員派署，以資熟手而節經費，原補之奉天府第二初級審判廳推事方瑛應改補撫順第一初級審判廳推事，俾副名實。”[6]這個方案獲得了奉天督撫的批準，并在奉天督撫與奉天提法使分別對有關人員任用之后，于光緒三十四年(1908)十二月初一日開辦。

奉天各級審判廳的設置大體上是按照行政區劃進行的，即在省城設立高等審判廳管轄全省上訴案件，府、直隸廳、直隸州設立地方審判廳，各縣設立初級審判廳。這種設置的方法是否合理姑且不論，值得注意的是當時奉天的行政區劃也處于不斷的變更之中，這種變更就使得原來審判廳的審判管轄不斷地被打破，如何回復到行政區劃變更之前的有序與平衡，成為一個新的問題不斷地被提出來，或要求對審判管轄作出重新解釋，或在審判廳的設置上作出新的調整。提法使在其中發揮了參與方案、協調各方的作用。撫順地區就遇到了這種問題。

上文已經論述了在提法使與奉天高等審判檢察廳的努力下，制定了撫順地區設置審判廳的方案，并獲得了奉天督撫的批準，定于光緒三十四年(1908)十二月初一日開辦。然而，方案提出之后，撫順縣知縣朱孝威提出了自己的看法，“興仁舊屬塔兒峪、四方臺兩處，前曾各設初級審判，惟權限過狹，若非添設地方審判廳，司法獨立機關仍難組織完備”。光緒三十四年(1908)六月二十二日，奉天高等審判檢察廳接到了提法使的照會，轉發了督撫的批飭 ：“值茲籌款維艱似應稍示變通，擬請將該兩處初級審判廳酌移一處，于撫順一面改省城地方審判為承撫兩縣地方審判，庶幾名實相符，權限分明，而民間亦有所遵循。”奉天高等審判檢察廳提出了自己的看法并咨呈提法使，認為審判廳的設置作為一個司法問題是嚴肅的，應該嚴格按照它的內在要求來辦理，根據當時審判廳的司法管轄區域與行政管轄區域一致的慣例，應該隨著行政區劃的變動而設立相應的審判廳，不應該因為經費緊張而隨意變更[5]11-15。光緒三十四(1908)年七月二十六日，奉天高等審判檢察廳再次收到提法使的照會 ：“查該司所議興仁縣改移撫順，應增設撫順地方審判廳，將奉天府地方審判廳原設刑民各二廳分出一庭，移于撫順，其不能劃分之典簿、主簿、錄事及應設檢察廳之檢察官均分別添設，并另設推事長、檢察長以為該廳監督各情形，名義即屬允洽，而司法范圍亦可借以逐漸推廣，應準如所議辦理，劃分區域、配置廳位、建立衙署及規劃一切庶務，事體頗繁，自不能不遴派妥員先行籌辦，即據該司查有法部主事程繼元才力強干、物望久孚、堪以委派，應準札委一專責成，所有該員籌辦一切事宜，應即隨時稟由該司核明，呈侯察奪，委札隨批發給，仰即遵照繳。”[5]11-15并轉發了督撫的批示，同意了該方案。

原法部主事程繼元于光緒三十四年(1908)七月二十六日接到提法使照會轉發的督撫札委其籌辦撫順地方審判廳事宜之后，于八月初六日赴撫順、千金寨、塔峪等地方查看，觀察到千金寨的繁盛程度已超過撫順數倍，并提出了自己對于行政、司法機構設置的看法，“竊惟政治上之地理宜分司法、行政兩途，行政取其沖要，司法重在繁難”，所以，“撫順地當孔道，為省城東北之沖，行政官駐此則指揮便利，千金寨戶口極繁，又為中日民人雜居之地，往往刁徒勾結、欺壓善良，司法官駐此則法律之保護較為周切，故就現在情形而論，撫順縣宜駐撫順，審判廳宜駐千金寨”。光緒三十四年(1908)九月初三日，提法使照會奉天高等審判檢察廳轉奉督撫批示，一切按程繼元的方案辦理[5]15-20。

撫順地方審判廳廳署的位置確定之后，因為天氣變化并沒有立即動工興建，而是在塔峪租賃了一所民房先行開辦，作為權宜之計。天氣變暖之后，撫順地方審判檢察廳繼續為此展開交涉，咨呈高等審判檢察廳要求速建廳署，奉天高等審判檢察廳繼續與提法使交涉，提法使轉詳督撫請示。宣統元年(1909)三月二十日，奉天高等審判檢察廳接到了奉天提法使的照會，轉達了督撫的批示，飭民政司迅速派員前往堪估，并札度支司撥款興筑[5]20-22。

繼撫順之后，高等審判廳廳丞許世英、署高等檢察廳檢察長汪守珍向奉天提法使提出建設高等審判檢察廳和承德地方審判檢察廳廳署的請求，“高等據全省審判最上之階地方，受理重要及不服初級之訴訟，省會之區，廳署實未便終于遷就，開辦借租之房屋既已狹小，地勢又均非適中，原系一時權宜，于事實上殊形窒礙。矧近來民刑案件日有增益，必須添設法庭，擴充房舍，尤應先時預備，請予建筑奉天高等并現時承德地方審判廳檢察廳署”。奉天提法使吳鈁轉詳東三省總督兼奉天巡撫徐世昌，徐氏當即批令相擇地址，并飭民政司會同派員堪估工程、擬繪圖樣。

奉天提法使經過調查之后，設計了一套非常詳盡的方案，“擇定省城小南門內舊通濟倉地址，及西首官有隙地一區，約一百六十方丈，足敷建筑廳署之用”[5]33-38。而且，奉天提法使對廳署的總體布置、房間分配和樓下與墻外的群房也作了詳細的規劃。最后還對工程作了預算。此方案得到了徐世昌的支持，徐氏飭交民政司轉由工程局核實復估，“用公家舊存之大木料及鐵道所存枕木約可折價銀三千五百余兩，由省城罪犯習藝所承辦，以犯人充作小工，按平民工價酌減二成發給，約可省銀兩千四百余兩，用勸業道造磚廠所造之磚，只給運費，又可省銀七千四百余兩，統核全部工程實共需庫平銀三萬八千余兩，除折抵價款外公家應撥給現銀兩萬七千余兩”由度支司如數撥付，于光緒三十四年(1908)十月開工[5]33-38。

奉天提法使在高等審判檢察廳和承德地方新署落成典禮的訓詞中介紹了自身參與、組織籌備審判廳的狀況，“當光緒三十三年(1907)十二月，本司籌備審判，迫于事勢，急求成立，遂賃借宗人府為高等審判廳，購買發審局所租民房為承德地方審判廳，地面狹隘，房舍卑陋，賴各廳僚貳同心進行，規模粗備，然因廳廨之草率，對于訴訟人民有種種之不便，對于外來參觀賓客，生無窮之欠缺，迭次稟奉督撫憲發款建筑新廳，經兩年之久始觀厥成”[5]343-345。并對新建的審判廳寄予了諸多期望。高等審判廳廳丞許世英也表達了其與提法使及督撫共同謀建審判廳之事，“鄙人所以于開辦之初即稟商督撫與法司謀建審判廳也，溯自光緒三十三年(1907)十二月朔日”[5]246-351。

緊接著設立營口、新民各級審判檢察廳的工作開始著手，其過程基本是撫順的如法炮制，提法使吳鈁在奉天督撫的飭令下督同高等審判廳廳丞許世英、署高等檢察廳檢察長汪守珍辦理。經過一番調查研究之后，提法使制定了設置方案，“擬于營口設地方審判一廳、初級審判一廳，新民設地方審判一廳、初級審判一廳，均附設檢察廳，按照奏定章程分級管理，該廳府所轄境內民刑訴訟、其分給法官、支給薪公，均照省垣酌量減少，暫行租賃民房略加修葺，法庭則務求整齊，群室則僅取敷用，業已組織就緒，請派員定期開庭，所有以前積案，查照奉天府審判廳成立時辦法暫由該廳府自行清理，分期由審判廳提收，以免擁滯，仍以三個月收盡為限”。督撫和提法使分別對審判檢察廳作了相應的人事任用之后，定于宣統元年(1909)三月十五、二十日相繼開庭，新任署理各員仍由提法使隨時考核，對于確實能夠勝任的奏請法部補授實缺[5]30-33。

宣統元年(1909)七月，東三省總督和奉天巡撫聯合批飭提法使與民政司開會討論輯安縣令李廷玉條陳的沿鴨綠江設立審判分庭辦法，其理由和辦法大致為 ：“輯安地處邊疆、瀕臨鴨江、人民稀少，風俗頑梗，沿江一帶所屬地界綿長千里，中韓人民雜居一處，時起爭端，地方官廳距離甚遠，鞭長莫及，愚民無知，動輒釀成交涉，惟有沿江趕緊分設審判廳，專以辦理中韓民人刑民訴訟交涉事宜，以輔地方官耳目之不及，且沿江一帶伏莽甚多，搶劫之案時有所聞，小民每以控訴無門隱忍不報，為此陳報沿江分設審判廳辦法并謂提前開辦實于地方裨益匪淺。”[7]同月，奉天提法使為了幫助解決營口地方審判廳積案，派熟諳法律，精于聽斷之員到營口幫審，其薪水等全部由提法使署撥給，不在審判廳經費項下開支[8]。

四、結語

清廷的法制改革和官制改革各有其自身秩序與制度設計，同時，二者同為憲政改革的一部分又互相交織在一起，設立專門的審判機關——審判廳，廢除按察使的審判職能，而改制為提法使，職權范圍也相應代之以司法行政，是清廷司法改革中的重要一環，并且經過清廷和法部的賦權，由其協調各方關系，推動各省審判廳的籌建，是清廷重要的推動改革的手段與制度安排。

奉天提法使在奉天省內籌建各級審判廳工作整體來看較為積極和努力，且較有成效。從提法使吳鈁關于奉天設立各級審判廳的奏折、為了選址在奉天全省范圍內對各地的經濟、社會、交通、商業等方面作的系統調研與考察論證，到審判廳設置方案的富有邏輯和充分說理的論證，以及不遺余力與各方溝通的事實，包括飽含深情、以訓詞名之的演說，均充分展示了提法使個人對審判廳籌設的重要作用。

同時，提法使既聽從清廷諭旨，又受命于法部，還聽命于督撫，尤其是在審判廳籌建過程中，無論土地、房屋等基礎設施，還是籌辦經費，均仰賴督撫，又進一步導致人事權仍受制于督撫的尷尬境地，自身尚且難以獨立，事實上造成了各省審判廳獨立運行的艱難。

不過，提法使吳鈁的舉措與努力，最終在一定程度上還是推動了奉天省法制改革的進程，而且對其他省份產生了一定的示范效應，在這一效應的影響下，全國范圍內籌建審判廳的活動開始逐漸鋪開。

清廷首先從東三省開始試點的方針和路線設計無異有其科學依據，也是相對合理的，從理論上來講，符合經濟學的風險規避(Risk Averse)原則，能夠減少改革的阻力，降低改革成本，把全局掌握在自己的掌控之中。

同時，在三省之內選一省首先籌建，是清廷試點政策在東北的延續和發展，也有規避風險、減少阻力、降低改革成本的考量。