中外合作辦學(xué)終止現(xiàn)象歸因分析及對策建議

宋麗麗

（廈門城市職業(yè)學(xué)院 福建廈門 361008）

一、中外合作辦學(xué)終止機構(gòu)及項目現(xiàn)象分析

（一）低水平重復(fù)辦學(xué)，辦學(xué)質(zhì)量不一。一些地方教育機構(gòu)和學(xué)校在中外合作辦學(xué)的辦學(xué)過程中，沒有考慮到學(xué)校本身的的辦學(xué)目標(biāo)以及辦學(xué)能力，沒有仔細(xì)檢查外方學(xué)校的辦學(xué)資格和能力，而側(cè)重于管理學(xué)科、計算機和信息技術(shù)、金融學(xué)以及其他辦學(xué)費用相對較低的專業(yè)；另外，一些學(xué)校沒有認(rèn)真規(guī)劃合作教育的辦學(xué)模式、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)安排，沒有引進(jìn)高質(zhì)量的國外教育資源，在國外一些核心專業(yè)和課程，還有優(yōu)秀教師的引進(jìn)比例上，都是比較低的，很難真正提高辦學(xué)質(zhì)量，這也是當(dāng)前很多辦學(xué)項目終止的主要原因。

（二）辦學(xué)成本測算不標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一的收費監(jiān)管文件。《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》第五十一條規(guī)定，在中外合作辦學(xué)的過程中，各機構(gòu)在收費過程中，應(yīng)該按照學(xué)年或者學(xué)期進(jìn)行收費，不能預(yù)收，也不能跨學(xué)年或者學(xué)期收學(xué)費。中外合作辦學(xué)機構(gòu)在辦學(xué)項目中應(yīng)該有針對性地進(jìn)行辦學(xué)投入。但是，目前相關(guān)的成本測算準(zhǔn)則和收費文件還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)很多中外合作辦學(xué)的機構(gòu)和學(xué)校都沒有認(rèn)真、合理地計算辦學(xué)相關(guān)的生均培養(yǎng)成本。

（三）退出機制不健全，辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)管不到位。與一些發(fā)達(dá)國家相比，中國在跨境高等教育上的起步相對較晚，整體規(guī)模也不是很大，在此之前，中國也沒有專門針對高等教育質(zhì)量評估和監(jiān)管的框架。國務(wù)院學(xué)位委員會雖然也會對中外合作辦學(xué)的教育質(zhì)量、學(xué)術(shù)水平以及頒發(fā)的學(xué)歷學(xué)位證書進(jìn)行監(jiān)管和評估，但它并不是專門的質(zhì)量保證機構(gòu)[1]，很多終止辦學(xué)的中外合作機構(gòu)和學(xué)校，在很大程度上，辦學(xué)質(zhì)量都不過關(guān)。未來還是非常有必要建立專門的國家機構(gòu)來提高中外合作辦學(xué)的教學(xué)質(zhì)量。

二、中外合作辦學(xué)教育服務(wù)貿(mào)易下辦學(xué)公益性分析

（一）中外合作辦學(xué)的公益性與營利性。教育的公益性指的是教育帶來的利益具有社會性，公共性等特點，國家、社會以及民眾都是這個利益的主體[2]。相對的，教育也具有營利性的特點，值得一提的是教育提供者為社會提供教育工作，按照社會消費品的交易規(guī)則來獲取利益[3]。公益性與營利性永遠(yuǎn)是沖突的兩個問題，這在教育中也不例外，尤其是在中外合作辦學(xué)的教育過程之中。

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會中，提出了教育強國戰(zhàn)略。在國務(wù)院發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》文件中，也提出了對外開放教育策略，中國對外合作辦學(xué)作為當(dāng)下對外開放教育的一個重要形式具有重大的發(fā)展意義。那對于中外合作教育的公益性與營利性問題，目前也有相關(guān)的法律規(guī)定明確指出中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，但是也有文件指出中外合作辦學(xué)者要求取得合理回報的，可以按照相關(guān)條例執(zhí)行。

中外合作辦學(xué)中有公立的也有私立的，公辦性質(zhì)的合作教育理所當(dāng)然是公益性的。對于民辦的中外合作辦學(xué)，可以按照中國《民辦教育促進(jìn)法》及其實施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定獲得合理的回報。由此來看中外合作辦學(xué)的公益性與營利性在法律上是并存的。

（二）中外合作辦學(xué)公益性的意義。中外合作辦學(xué)的參與主體不僅包括中外雙方的政府、教育機構(gòu)，還包括中外教師還有學(xué)生等，而他們每一方的訴求也不同。從中國的政府、學(xué)校和師生的角度來看，中外合作辦學(xué)的初衷主要是引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)的專業(yè)、師資、教學(xué)體系等教學(xué)資源，補充國內(nèi)相關(guān)學(xué)科的教學(xué)空缺，推動國內(nèi)教育的發(fā)展與改革，提高國內(nèi)人才培養(yǎng)質(zhì)量。與此同時，引入中外合作辦學(xué)計劃，幫助國內(nèi)居民實現(xiàn)不出國就可以享受國際化教育的機會，大大減少了出國留學(xué)的教育支出，減少我國教育服務(wù)貿(mào)易逆差。從這個角度來看，中國在中外合作辦學(xué)過程中的主要訴求是公益性，但是外方政府允許境內(nèi)教育機構(gòu)進(jìn)行境外投資的主要目的還是想要通過教育服務(wù)出口的收入來緩解財政方面的危機，具有一定的營利性。

擴(kuò)大教育開放，提高教育國際化水平，已成為整個社會和國家的發(fā)展趨勢，因此，從客觀上來講，中外合作辦學(xué)還是公益性的，其作用不會受到教育機構(gòu)獲得的利益而產(chǎn)生改變[4]。

從以上分析之中，可以得出的結(jié)論是，中外合作辦學(xué)既是公益性的又是營利性的，但還是應(yīng)該堅持以公益為先，以營利為輔的原則。從保證教育質(zhì)量的角度來說，公益與營利是相輔相成的。中外教育合作的公益性是中國政府，教育機構(gòu)和學(xué)生的訴求，而營利性是國外的政府和教育機構(gòu)的訴求。為了確保雙方的共同福利，我們必須讓中外教育合作的辦學(xué)質(zhì)量達(dá)到各方的期待，從而幫助國內(nèi)引入優(yōu)質(zhì)的教育資源，培養(yǎng)高素質(zhì)的國際化人才。為了實現(xiàn)持續(xù)性的教學(xué)營利，中外合作辦學(xué)機構(gòu)必須將教學(xué)合作視為消費品的提供過程，確保中外合作辦學(xué)的質(zhì)量滿足市場期望和對等交易的市場規(guī)則。因此，建立適當(dāng)?shù)闹贫龋谴_保各方利益，加強質(zhì)量保證的適當(dāng)視角和有效途徑，這不僅體現(xiàn)了中外合作辦學(xué)的營利能力，也保證了中外合作的公益性。中國在辦學(xué)方面的對外合作必須繼續(xù)堅持公益原則，以促進(jìn)其健康發(fā)展[5]。

三、中方主導(dǎo)權(quán)的維護(hù)與辦學(xué)風(fēng)險管控失衡歸因分析

（一）中方主導(dǎo)權(quán)的維護(hù)：教育執(zhí)行力不夠、監(jiān)管機制不完善。目前終止中外合作辦學(xué)機構(gòu)及項目涉及的問題之一即教育主權(quán)問題。中外合作辦學(xué)機構(gòu)、項目中中方與外方開展教育合作，誰來執(zhí)行教育主導(dǎo)權(quán)問題，從源頭上影響著中外合作辦學(xué)機構(gòu)及項目的健康發(fā)展。中外合作辦學(xué)機構(gòu)及項目搭建的根本宗旨為立足中國大地引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源，那么就應(yīng)由中方執(zhí)行教育主導(dǎo)權(quán)，中外合作辦學(xué)允許外方合作者盈利性辦學(xué)，但是任何超越許可權(quán)辦學(xué)，致使中外合作辦學(xué)機構(gòu)及項目失去教育公益性原則，變?yōu)閮H僅以盈利為目的辦學(xué)，比如招生出現(xiàn)隨意性問題、教育行政權(quán)大于專業(yè)建設(shè)需求，在一定程度上嚴(yán)重影響了中外合作辦學(xué)的教育質(zhì)量。而以上中外合作辦學(xué)過程中出現(xiàn)的這些問題，追根溯源在于中外合作辦學(xué)監(jiān)管機制不完善，我們必須強調(diào)中國在中外合作辦學(xué)中的教育主導(dǎo)權(quán)問題。我們要從終止的234個機構(gòu)及項目中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，中國教育主導(dǎo)權(quán)地位不可動搖，就是要求在整個中外合作辦學(xué)體系之中，中國必須保證中方教育執(zhí)行力，不斷完善監(jiān)管機制，占據(jù)合作辦學(xué)中心發(fā)揮教育主導(dǎo)作用。由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好新時期開放教育工作的若干意見》就強調(diào)中外合作要“圍繞中心、服務(wù)大局，以我為主、兼容并蓄，提升水平、內(nèi)涵發(fā)展，平等合作、保障安全”，這一準(zhǔn)則也明確了中國維護(hù)教育主權(quán)的問題。

1.中方主導(dǎo)權(quán)維護(hù)的必要性。強調(diào)中方在中外合作中的主導(dǎo)權(quán)，主要有以下幾個原因：首先，國際教育都有一定的商業(yè)性。教育作為一項存在于主權(quán)國家內(nèi)部的公共服務(wù)，面對日益開放化的教育，不僅需要扮演多元文化傳播渠道的角色，還會受到政府的經(jīng)濟(jì)和對外開放需求而逐漸被商業(yè)色彩所染，成為新興的世界服務(wù)市場的一份子。把握中外合作教育的主導(dǎo)權(quán)，有助于我國在中外合作過程控制教育的內(nèi)涵和質(zhì)量。其次，中外合作辦學(xué)必須具有中國特色，我們不應(yīng)被動接受和吸收外來知識和教育模式。中華民族獨特的文化傳統(tǒng)、歷史使命和基本國情也進(jìn)一步彰顯著我們需要扎根于本國文化，建設(shè)有中國特色和世界水平的教育。最后，維護(hù)中國的主權(quán)不單單是一個口號，而是在教育主權(quán)的背景下，掌握中外合作辦學(xué)中教育和教學(xué)活動真正的話語權(quán)和主事權(quán)。只有在中外合作辦學(xué)的過程中真正堅持了這個原則，合作教育的教學(xué)工作才能真正落到實處教學(xué)才能真正“名副其實”。

2.辦學(xué)主導(dǎo)權(quán)的流失與防范。在我國各地的中外教育合作辦學(xué)的過程中，盡管教育主權(quán)的爭取受到政府的高度關(guān)注，但是教育主權(quán)的流失問題并未引起相關(guān)機構(gòu)的重視。中國的一些教育辦學(xué)機構(gòu)甚至還沒有意識到教育主權(quán)的流失問題。從各地合作辦學(xué)的實際情況來看，當(dāng)前喪失教育主權(quán)有不同的表現(xiàn)形式和程度，主要表現(xiàn)為教育主導(dǎo)權(quán)的缺失、文化霸權(quán)主義的侵襲、教育市場的丟失、教育質(zhì)量堪憂、受教育者利益被侵害等[6]。

隨著當(dāng)前我國中外合作辦學(xué)規(guī)模的日益擴(kuò)大，相關(guān)的政府和教育機構(gòu)都應(yīng)該對主權(quán)流失問題加以重視，積極應(yīng)對，時刻保持高度的政治敏感性，加強監(jiān)管部門的審查和監(jiān)管，防范教育主權(quán)的流失問題。

（二）合作辦學(xué)風(fēng)險：引進(jìn)資源水土不服、管控失衡篩選機制不健全。

1.合作辦學(xué)風(fēng)險防控必要性。引進(jìn)外方優(yōu)質(zhì)教育資源，是中外合作辦學(xué)機構(gòu)及項目的核心目標(biāo)，按照《中外合作辦學(xué)管理條例》需要滿足四個三分之一的需求，即引進(jìn)外方課程比例、外方專業(yè)核心課占全部專業(yè)課的比例、外方教師所授專業(yè)核心課門數(shù)占全部課程門數(shù)的比例、外方教師所授專業(yè)核心課學(xué)時數(shù)占全部課程學(xué)時數(shù)比例都必須達(dá)到三分之一。但是要注意這種對外放教育資源的引進(jìn)并不是完全照搬、復(fù)制外方教育資源。由于教育除了人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等功能以外，還具有社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新的兩大功能，鑒于教育本身的特殊屬性，引進(jìn)來的外方教育資源很可能會出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象，不僅無法起到促進(jìn)優(yōu)化我國教育資源的作用，某種程度上還會形成“嫁接無果”的現(xiàn)象，降低甚至損害我國教育質(zhì)量。值得注意的是尤其在引進(jìn)無形教育資源的時候，例如國外的教育理念、國外的培養(yǎng)模式、國外的課程體系等，對這類國外教育資源要善于甄別，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)發(fā)展需要，明確“為誰培養(yǎng)人？”“怎么培養(yǎng)人？”等定位問題。注意與本土教育資源相融合，與我國社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，適應(yīng)我國的人才戰(zhàn)略需求。

2.合作辦學(xué)風(fēng)險管控失衡原因分析。面對中外合作辦學(xué)，合作雙方在制定辦學(xué)戰(zhàn)略，提高教育質(zhì)量和管理水平等問題的討論和溝通中也會存在風(fēng)險；私人資本投資所需的“獲利能力”和教育當(dāng)局、學(xué)生及其父母之間的需求存在目標(biāo)沖突，這會導(dǎo)致大量的矛盾，從而增加了辦學(xué)的風(fēng)險。高昂的學(xué)費使學(xué)生及其父母作為主要利益相關(guān)者高度重視教育質(zhì)量，證書簽發(fā)和認(rèn)證。一旦出現(xiàn)問題，教育的負(fù)面社會影響將會更加嚴(yán)重[7]。出現(xiàn)這些風(fēng)險管控失衡的主要原因在于我國在中外合作辦學(xué)的風(fēng)險管控不到值分合作辦學(xué)機構(gòu)的法人種類模糊導(dǎo)致監(jiān)管困難、“合理回報”問題缺乏可操作性政策。當(dāng)前，中外合作教學(xué)的學(xué)歷文憑、學(xué)位證書的認(rèn)可、認(rèn)證滯后，始終面臨外方證書認(rèn)可困難的尷尬局面。當(dāng)前我國在中外合作辦學(xué)的相關(guān)法規(guī)政策存在滯后或者配套不完備，管理體制與觀念落后，政策的制定和執(zhí)行過程中，人力、物力、財力投入不足，中外合作辦學(xué)面臨引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源難的困境。相關(guān)文件雖然明確指出在中外教育合作辦學(xué)過程中，相關(guān)機構(gòu)依法享受國家規(guī)定的政策優(yōu)惠和福利，但具體的優(yōu)惠政策并沒有制定具體文件。

為了保證中外合作辦學(xué)的有效實施，及時做好相關(guān)的監(jiān)督檢查至關(guān)重要，但是當(dāng)前的中外合作辦學(xué)法規(guī)政策執(zhí)行的監(jiān)督尚不到位，相關(guān)的質(zhì)量監(jiān)控體系還有待完善。如果這些風(fēng)險沒有得到有效的控制，將直接影響中外合作教學(xué)的目標(biāo)實現(xiàn)以及辦學(xué)聲譽的維護(hù)。對一些高校的頻繁投訴和請愿表明，部分中外合作學(xué)校和項目在辦學(xué)方面存在更大的風(fēng)險[8]。

四、優(yōu)化中外合作辦學(xué)退出機制的對策建議

（一）優(yōu)化退出機制的必要性。作為一種重要的國際教育模式，中外合作辦學(xué)無論是在引進(jìn)國際上的教育資源，還是在推進(jìn)國內(nèi)的教育教學(xué)模式改革過程中，都能夠有效幫助國內(nèi)教育實現(xiàn)國際化，從而提高人才培養(yǎng)質(zhì)量與水平，能夠幫助提高中國教育的國際影響力和競爭力。目前，隨著部分中外合作辦學(xué)出現(xiàn)問題，一些機構(gòu)和項目在辦學(xué)質(zhì)量上存在不完善的地方，甚至有些機構(gòu)和項目已經(jīng)不適合繼續(xù)開展中外合作辦學(xué)活動，開始陸續(xù)退出教育市場的情況，退出的機構(gòu)和項目均是在中外學(xué)校經(jīng)認(rèn)真協(xié)商確認(rèn)無繼續(xù)辦學(xué)意愿、合作辦學(xué)協(xié)議業(yè)已履行完畢、實際已停止辦學(xué)且無在讀學(xué)生的前提下，學(xué)校申請終止辦學(xué)、教育行政部門正式啟動終止程序的。也就是說，這不會影響到中外合作項目參與學(xué)生的實際利益。對于已經(jīng)終止、退出的中外合作項目，教育部官方網(wǎng)站也提供歷史查詢，以維護(hù)曾接受終止中外合作項目教育學(xué)生的權(quán)利。這讓退出機制更暢通。

但是當(dāng)前的中外合作辦學(xué)的投資者對于退出機制不清晰，仍然缺乏明確的政策法規(guī)來指導(dǎo)和限制這一問題，關(guān)于這一問題的理論研究還很少，按現(xiàn)有法律、法規(guī)容易導(dǎo)致投資“有來無回”的法律風(fēng)險。我國應(yīng)該完善“強制退出”制度，加強合作辦學(xué)的權(quán)益保護(hù)。

（二）優(yōu)化退出機制的建議。

1.建立質(zhì)量評估和法律體系。實際上，中外合作辦學(xué)的終止也屬于一種法律關(guān)系。法律關(guān)系的終止可以分為兩種：一種是自然終止，另一種是因故終止。如果是中外合作辦學(xué)的一方強制退出導(dǎo)致的合作辦學(xué)終止的話，是屬于第二種情況的因故終止。所以一定要避免終止之后的糾紛，最佳途徑就是提前簽訂好中外合作辦學(xué)協(xié)議，加強對合作辦學(xué)協(xié)議的審查，避免雙方因“強制退出”而發(fā)生資產(chǎn)、財務(wù)、學(xué)生權(quán)益保護(hù)等方面的法律糾紛。

為終止中外合作機構(gòu)辦學(xué)的實施提供法律上的合規(guī)性，可以通過修改《中外合作辦學(xué)條例》中的一些內(nèi)容，對“強制中外合作辦學(xué)機構(gòu)的退出”等情況下的具體規(guī)定，以及相應(yīng)的行政處罰基本標(biāo)準(zhǔn)、清算作出明示，[8]并給予辦學(xué)機構(gòu)相應(yīng)的申訴權(quán)，做到有法可依。

2.加強高校責(zé)任意識，保護(hù)學(xué)生權(quán)益。中外合作辦學(xué)和普通國內(nèi)辦學(xué)機構(gòu)的主旨都是以學(xué)生為中心，目前中外合作辦學(xué)退出的機構(gòu)和項目有許多共性，都屬于學(xué)校內(nèi)部某些專業(yè)或領(lǐng)域辦學(xué)項目的終止，一般來說，它屬于高校內(nèi)部的專業(yè)調(diào)整，合作辦學(xué)項目的終止對于校內(nèi)學(xué)生來說是十分不友好的，如何保護(hù)學(xué)生的權(quán)益是退出機制應(yīng)該考慮的一個核心問題。因此，高校和地方政府都應(yīng)該加強自身的意識，以提高校內(nèi)辦學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)學(xué)生為初心。當(dāng)前的各個合作辦學(xué)機構(gòu)的普遍做法都是，即使要求學(xué)校或項目停止運營，也依然允許學(xué)校運營，直到最后一屆學(xué)生畢業(yè)再結(jié)束一切運營。即使中外合作辦學(xué)雙方存在多方利益糾葛，但是仍要確保“以學(xué)生為中心”，盡可能要求合作雙方在違反法律法規(guī)的具體事項上，及時整改，最大程度確保學(xué)生能夠享受招生入學(xué)時各項章程中所承諾的教育[8]。

3.終止辦學(xué)遵循基本原則，切勿盲目。退出機制是基于對教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效果的監(jiān)測分析，衡量項目和機構(gòu)在教學(xué)培養(yǎng)目標(biāo)上的偏離程度，對其可預(yù)見的不利于辦學(xué)的發(fā)展趨勢予以警示，從而達(dá)到預(yù)防和調(diào)整中外合作辦學(xué)質(zhì)量下降的作用。退出機制建設(shè)的基本原則應(yīng)當(dāng)包括：學(xué)校的辦學(xué)是否與學(xué)生和社會的需求相適應(yīng)；合作辦學(xué)過程中引入的優(yōu)質(zhì)教育資源的目標(biāo)是否與實際辦學(xué)的效果相一致；辦學(xué)情況是否公開透明；相關(guān)制度和處罰機制是否完善等等。一個良好的辦學(xué)強制終止機制應(yīng)該為中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目提供參考的原則，為中外合作辦學(xué)的健康發(fā)展保駕護(hù)航，各個辦學(xué)機構(gòu)和項目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守辦學(xué)退出機制，政府和教育機構(gòu)對于不符合辦學(xué)要求和自愿退出辦學(xué)的合作教育項目，應(yīng)當(dāng)給予政策指導(dǎo)。

結(jié)語

中外合作辦學(xué)的穩(wěn)步發(fā)展，對于堅持?jǐn)U大開放，加強我國教育，推進(jìn)文化交流，不斷提高我國教育質(zhì)量和國家軟實力具有重要意義，但是，在目前中外合作辦學(xué)還有一些機構(gòu)和項目存在各種各樣的問題，退出機制有助于保護(hù)學(xué)生和家長的權(quán)益，凈化市場，也能使新合作辦學(xué)機構(gòu)和項目辦學(xué)單位在辦學(xué)過程中保持更加審慎的態(tài)度，而不是盲目地急于辦學(xué)。因此，辦好中外合作項目，一定要建立完善的退出機制并有效運行，才能做到真正幫助中外合作辦學(xué)更新?lián)Q代、汰劣選優(yōu)，提升學(xué)校辦學(xué)實力和辦學(xué)聲譽。