電子競技場域中政府主體的身份轉型與路徑重設
——從“舉辦和參與”到“監管和服務”

劉福元

（東北財經大學法學院，遼寧大連116025）

艾瑞咨詢發布的《2020年中國電競行業研究報告》［1］顯示，2019年中國電子競技整體市場規模為1 175.3億元，預計2021年將增長到1 651.4億元；2019年中國電子競技整體用戶規模為4.7億人，預計2021年將增長到5.5億人。盡管新冠疫情對2020年電子競技線下環節造成一定影響，但得益于電子競技游戲市場的穩定發展及游戲直播平臺的收入增長，市場規模仍將保持平穩上升趨勢［1］。近年來，電子競技及相關產業在我國及世界范圍內高速發展，已成為“新興產業”甚至經濟發展的“新動能”。電子競技及相關產業的高速發展，促使政府主體進一步思考其在電子競技場域中的身份定位與政策路徑，以及電子競技與傳統體育/競技項目的關聯與差別。“中國電子競技……受到中國政府政策影響深遠。同時扮演產業的監督規范者和促進產業發展的重要推手的雙重角色，中國政府的政策行為對于產業發展軌跡來說息息相關”［2］。然而，政府主體在競技體育中有效的政策，未必完全適用于職業體育；在職業體育中探索適用的政策，也未必完全適用于電子競技及相關產業。為在電子競技場域中充分履行監督規范和促進發展的職責，政府主體面臨的首要問題是管理模式的類型轉換以及政策路徑的重新構設。如何從“舉辦和參與”過渡到“監管和服務”，相應的管理體制和制度規范應如何轉型與重設是本文的研究主題。

1 舉辦和參與：政府主體的傳統身份及場域界限

1.1 傳統體育/競技項目的管理體制

在傳統體育/競技項目特別是各單項競技體育項目的場域中，經過長期發展與積淀，政府主體已形成了較為清晰的身份定位和富有成效的管理模式。其管理模式可以概括為4層結構同時運轉、相互協調配合的模式：國家體育總局作為國務院工作部門對體育活動進行宏觀管理；競技體育司作為國家體育總局的內設機構直接管理競技體育；各運動項目管理中心（包括水上運動管理中心、體操運動管理中心等，共21個）作為國家體育總局的直屬機構，分別具體管理單項競技體育項目；各單項體育協會（包括中國足球協會、中國武術協會等，共64個）作為中華全國體育總會的團體會員，同時又作為全國性、行業性社會團體，分別具體管理相應的競技體育項目。以4層結構為主體的管理體制，在競技體育、職業體育和電子競技場域中的適用情況存在明顯差別。

適用情況最理想的是競技體育場域。與社會體育、大眾體育和健身運動不同，競技體育更加重視運動質量和水平。為實現這一目標，必須對運動員進行系統培養和專業訓練，使其能在各類競賽中取得優異成績。運動員的培養和訓練是包括教練員、裁判員及其他輔助人員的認定和指派，訓練場館的建設和使用，國際、國內賽事的申辦和舉行等環節在內的復雜過程。政府主體在這些過程中都處于相對主導的地位——無論是以自己的名義舉辦，還是不同程度地參與，“管”和“辦”并非截然分開，而是相互融合，呈現以政府為主體、包含舉辦和參與的“辦管”模式，而非僅限于對市場主體的“監管”。此種模式之所以與競技體育如此貼合，是因為政府的“在場”是必要的，不能將競技體育完全交由市場主體自我管理。一方面，競技體育需要大量的物質和人員投入，但部分項目（如擊劍、手球、水球、冰球、曲棍球等）在國內缺乏廣泛的群眾基礎，難以形成規模性市場，通過門票、版權、廣告、器材等方式獲取收益較難，難以產業化運營，非政府主體難以集中足夠的資源培養世界頂尖的單項運動員；另一方面，由于奧運會、亞運會、單項世錦賽等國際性賽事帶有一定政治色彩，競技體育在一定程度上屬于國家行為，政府主體若“置身事外”，當成績不佳時會有失職之嫌。在這種形勢下，政府主體不得不親自組織或參與競技體育并發揮主導作用，形成所謂“舉國體制”。“只有依靠國家力量運用社會資源，才能為體育事業的發展提供良好的外部環境”［3］，“我國競技體育的發展離不開舉國體制”［4］。盡管政府主體已出臺相關政策性文件（如《國務院辦公廳關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》《體育強國建設綱要》等），開始將競技體育項目不同程度地推向市場，如果市場主體不愿承辦受眾較少的項目，“社會辦體育”的局面長期處于缺位狀態，政府主體仍然不得不繼續維持舉國體制的現狀。

在職業體育場域，現有體育管理體制的適用情況不甚理想。與競技體育不同，“職業體育是以體育比賽為商品進行市場交換的一種競技體育的商業活動”［5］，“體育俱樂部或職業體育聯盟是以組織價值最大化為目標，通過向社會提供體育產品而獲取利潤的一種經濟活動”［6］。職業體育主要表現為“商業活動”和“經濟活動”，其目標是“產權主體的價值最大化”。目前主要的職業體育項目（包括職業化的足球、籃球和半職業化的游泳、網球、乒乓球、羽毛球等）都有較為廣泛的群眾基礎，并已在不同程度上實現了產業化運作。在職業體育的內在邏輯中，比賽是一種“商品”或“產品”，目的是滿足“消費者”的觀賽需求并獲取收益，既不表現為國家行為，也缺少政治色彩——比賽中無論誰取得勝利都不具有政治意義，政府主體也不會因此獲得榮譽或承擔責任。在職業體育場域內，政府的“在場”并不是必要的，即便無政府主體的舉辦和參與，市場主體也能自行發展。但在職業體育場域內，政府主體不僅實施監管，而且在不同程度上主動參與其中。盡管職業體育和競技體育之間存在本質上的差別，但目前的體育管理體制同時適用于競技體育和職業體育。

有人認為，“政府是體育職業化的發起者，……職業體育是在政府的主導下，完善舉國體制，推動中國競技體育實現更快、更好發展的一種手段”［4］。因此，在職業體育中適用舉國體制有充分的正當性理由，即應當“明確政府推動職業體育發展的公共職能目標定位，充分發揮政府的體育公共服務職能，發揮舉國體制在人才培養、制度保障等方面的優勢，推進職業化運動項目的普及發展”［4］。此觀點難以自洽：①若要“推動職業體育發展”、發揮“公共服務職能”，并不一定采取舉國體制，政府主體并非必須“參與”職業體育中，其以“監管者”的身份從旁規范職業體育發展，并以“服務者”的身份為其提供優良的市場競爭環境，同樣能推動職業體育的發展。②“舉國體制”和“人才培養”并不存在絕對關聯，并非只有舉國體制才可以培養體育人才，為了更好地經營體育產品，市場主體必然需要培養高水平運動員，其投入并不必然弱于舉國體制下政府主體對職業體育的投入。市場主體在人才培養上的短板主要表現在難以形成具有一定市場規模的競技體育項目，而非市場規模較大的職業體育項目。③舉國體制并不能推動“職業化運動項目的普及”，恰恰相反，只有當某個項目已經形成了一定的群眾基礎，實現了“普及發展”，才有可能成為職業體育項目，而非先由政府主體確定某個項目進入職業體育，再通過舉國體制進行普及。換言之，職業體育項目是“自生自發”的，而非單純靠政府“普及”得來的；一個普及程度較低的項目不可能實現職業化，而政府主體也無法通過強制群眾參加或觀賽來普及某個項目。

1.2 電子競技中政府主體的場域界限

由于電子競技與競技體育的群眾基礎不同，其發展歷程也有別于職業體育，因此，前述以4層結構為主體的管理體制難以適用于電子競技場域。

相對于競技體育，電子競技有著十分廣泛的群眾基礎。例如，在參賽人數方面，2019年電子競技隊取代足球隊成為英國高校中數量最多的運動隊——73所英國高校共有685支電子競技隊，而足球隊的數量是662支［7］。在觀眾人數方面，2017年LPL（英雄聯盟職業聯賽）全年賽事直播觀賽人次超過100億，2018年MSI決賽觀賽人數超過1.27億［8］。電子競技群眾基礎如此廣泛的主要原因是其參與門檻較低，普通民眾即便未經專門訓練也可較為容易地參與（盡管與職業運動員的競技水平相差懸殊）。多數電子競技游戲的對戰系統可自動匹配水平相近的人。相對而言，競技體育如體操、跳水、花樣滑冰、跳臺滑雪等項目，未經訓練的普通民眾幾乎完全無法接觸。此外，參與群體的數量差別也決定了對應市場的體量差別，電子競技已逐漸形成了一個較為龐大的市場。這意味著，即使離開舉國體制下政府主體的支持，電子競技仍然可以正常運行和發展。因此，政府主體不應以傳統管理模式管理電子競技。

電子競技的發展以自生自發為主。競技體育自始以舉國體制的模式運行。職業體育中的各個項目首先作為競技體育項目而存在，后續才由舉國體制向市場模式過渡。電子競技自始就是民間自發的，政府主體不僅在發展初期沒有將之納入舉國體制，在后續的職業化進程中也沒有主導或推動。這與職業體育中政府先“在場”、后“退場”不同，電子競技中政府不僅未“在場”，而且設置了一些障礙。電子競技越過傳統體育/競技項目所經歷的政府舉辦模式階段，直接進入以市場為主導的產業化階段，這使得政府主體難以“接管”帶有民間自治性質的電子競技。同時，盡管電子競技與職業體育都有廣泛的群眾基礎，都采用市場化模式運作，并且電子競技一直在模仿、借鑒和優化職業體育的經驗和路徑，但目前國內一些旨在促進職業體育發展的政策措施并不適用于電子競技。2010年以來中央主要文件中有關職業體育的政策條款如表1所示。

表1 中央主要文件中有關職業體育的政策條款Table 1 Policy provisions concerning professional sport from major official documents of central government

由表1可知，與職業體育不同：①電子競技場域中“職業俱樂部準入”“職業聯賽賽制”“職業聯賽理事會”“職業聯賽分級制度”等由不隸屬于政府的游戲廠商或其組建的行業聯盟決定，政府主體無法參與其中或進行直接干預。②行業聯盟無法超越甚至取代游戲廠商在電子競技場域中的主導地位。況且，作為國內電子競技行業統一聯盟的ACE（Association of China E?sports）已名存實亡；而作為國際單項組織的國際電子競技聯合會（Global Esports Federation，GEF）于2019年12月剛剛成立，運作情況還有待觀察。可見，政府主體“支持成立各類職業聯盟”“鼓勵發展職業聯盟”等措施在電子競技場域中難以起到實質作用。③“支持教練員、運動員職業化發展”“完善職業體育俱樂部的法人治理結構”“充分發揮俱樂部的市場主體作用”等舉措在電子競技場域早已存在，這些措施雖然可能會推動電子競技場域內各項制度進一步完善，但不會帶來根本性變革。

綜上所述，電子競技場域的特殊性表現在：①由于電子競技參與門檻低、與現代電子信息技術高度融合、軟硬件載體更為復雜和多元、更能考驗和挑戰參與者的思維、反應能力和心眼四肢協調能力等，擁有廣泛的群眾基礎，對應市場較為龐大，能以產業化的形式運行和發展，與難以產業化的部分競技體育項目形成鮮明對比。②電子競技以“電子”為載體，無論是作為賽事平臺的競技游戲，還是作為操作工具的計算機/手機硬件，或是作為信息連接橋梁的互聯網信息技術，都明顯有別于包括職業體育在內的傳統體育/競技項目。③雖然電子競技場域的運作機制類似于職業體育，但一方面，政府主體在早期并未將其納入職業體育序列中進行管理；另一方面，由于競技游戲存在版權歸屬，電子競技場域中游戲廠商、聯盟、協會等的地位、作用和相互關系也不同于其他職業體育項目。上述情況使得無論是競技體育還是職業體育，其對應的管理模式和制度規范都難以直接適用于電子競技。政府主體在競技體育和職業體育領域內長期采用的“舉辦和參與”的管理模式不適用于電子競技。這是傳統體育/競技項目下政府主體的身份特征在電子競技場域中的界限所在。對此，政府主體應當轉變管理模式，為電子競技制訂和實施符合自身特性的“監管和服務”措施。

在電子競技場域內，政府主體的身份轉型與路徑重設存在關聯，即不同的身份定位對應不同的政策路徑。具體而言，在傳統體育/競技項目中，政府主體的身份是參加人，既是行業主體，又是管理主體，二者融為一體。行政權力推動相應行業的運行和發展。對應這種身份定位的政策路徑為“舉辦和參與”——部分項目由政府主體直接舉辦，部分項目由政府主體參與關鍵事項。在電子競技場域內，政府主體應將身份轉換為“監管和服務”，即剝離和剔除行業主體的身份，只保留從事監管和服務的“管理主體”身份，相應行業的運行和發展遵循市場規律。對應這種身份定位的政策路徑為“監管和服務”——對行業主體的各項行為進行監督和規范，并提供多層面服務。在這一關聯中，政府主體只有首先實現身份轉型，厘清其在電子競技場域內的身份定位、職能和責任，才能采用對應的監管和服務措施。

2 包容審慎監管：電子競技場域中政府主體的監管路徑

2.1 電子競技項目的管理模式

電子競技目前不屬于奧運項目，也沒有統一的單項世錦賽，國家也未將對電子競技運動員的培養納入“舉國體制”。保持電子競技市場化運作不僅可使之更加開放和自由，而且也更符合政府對市場主體的管理模式。由于電子競技特殊的性質和地位，政府主體對其管理應當主要由監管和服務兩部分構成，并將其納入以簡政放權、放管結合、優化服務為核心導向的“放管服”行政改革框架中。“放管服”改革措施在電子競技產業中的特殊性表現在：①電子競技產業與其他國民經濟諸項產業處于并行關系。由于產業鏈條較長，與PC-移動產業、軟件產業、直播產業乃至教育產業和旅游產業等存在關聯關系，針對國民經濟各領域的“放管服”改革措施，如深化商事制度改革、推進投資項目審批改革、破除市場準入壁壘、施行減稅降費等必然可適用于電子競技產業的多數鏈條及其關聯產業。②電子競技產業中的“放管服”改革措施存在特殊性，其往往難以適用于其他產業和傳統體育/競技項目。例如，在監管模式中，作為“新興產業”和經濟發展“新動能”的電子競技產業，對應“包容審慎監管”這種監管模式。這一模式僅適用于最新出現的、與數字信息技術存在密切關聯、政府并不十分熟悉且并沒有充分管理經驗的產業。農業、采礦業、紡織業、建筑業等成熟產業不適用這一模式；在具體監管措施中，防沉迷、內容審查等一般不包含在其他產業監管中；賽事審批、賽事監管等措施亦有別于傳統體育/競技項目。

在監管層面，對電子競技這一新興產業應當采取“包容審慎監管”的路徑。李克強總理《在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話》（2018）指出，應當“對新興產業實行包容審慎監管，為其成長留下充分空間”“新興產業是經濟轉型升級的希望所在……但這些新生事物在很多方面與傳統經濟有很大不同甚至完全不同”，政府應當“把大量不該管的事項交給市場或社會，把生產經營和投資自主權還給企業”。在此基礎上，《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（2019）進一步要求“對新技術、新產業、新業態、新模式，要按照鼓勵創新原則，留足發展空間……加強對新生事物發展規律研究，分類量身定制監管規則和標準。對看得準、有發展前景的，要引導其健康規范發展”。“放管服”改革應當“把政府從不擅長不應該管的企業經營、微觀管理和直接干預中解放出來，更加關注政策法規標準、宏觀指導管理和市場監督管理”［9］，同時“創新監管思路和方式，建立符合其特點的新型監管模式，在發展過程中處理好監管時機、監管方式、監管力度等問題”［10］。

（1）作為新興產業的電子競技產業植根互聯網、依托電子軟硬件，區別于傳統體育/競技項目。由于電子競技產業高速發展只有5年左右時間，政府主體很長一段時間對其并未充分認識，缺乏管理經驗。在這一背景下，政府主體不宜將傳統的舉辦和參與模式移植到電子競技場域中：一方面，政府主體現有管理人員和經驗難以勝任電子競技“企業經營”和“微觀管理”的管理模式；另一方面，“舉辦和參與”的模式并未融入電子競技的發展歷程，而監管只能針對市場主體已實施的行為。在電子競技已形成產業規模和發展路徑之后，政府主體不應再以傳統的管理模式介入電子競技場域。

（2）政府主體對電子競技產業的管理應偏重于監管，即讓電子競技行業按市場規律發展的同時，以法律規范的形式為之設定標準、規則和界限并加以監督，若出現違反公平競爭、公序良俗等原則和行業通用規則乃至于侵害他人或社會公共利益等情形，則應及時制止并施加懲罰。就“包容審慎監管”而言：在“包容”這一層面，近年來，電子競技在團隊性、公平性、競技性等方面所表達的精神內涵，在文化、教育、社交等方面所體現的正向作用已逐漸為社會所認可，中央和地方已有百余部規范性文件表明了對電子競技的肯定與扶持；在“審慎”這一層面，電子競技產業并不會帶來較大的社會風險，但需制訂有針對性的監管方案約束和引導其在發展過程中存在的問題。

（3）政府主體應制訂符合電子競技自身特性和發展規律的監管方式和原則。①綜合運用督察、審計、認證、授權、裁定和調解［11］等監管方式。總體而言，“政府……的監管，是……同時運用強制信息公開、標準制定、操作規程報備、緊急接管乃至市場準入的禁止、行政處罰等各種手段的一個綜合、持續的控制過程”［12］。電子競技產業較長的產業鏈條意味著不同的參與者需適用不同的規則，與之對應的監管方式也應呈現多樣化趨勢。②監管原則應體現以公平、有序為方向加強和創新監管。目前電子競技場域已出現了頭部企業所占市場份額過大、初創企業生存艱難等問題。政府主體不應區別對待不同企業，而應對企業出現的問題進行糾正并加以妥善指導，對違規或侵權行為追究責任。

2.2 電子競技項目的監管規范

2.2.1 制度規范方面

政府主體“監管和服務”的身份轉型應首先體現在制度規范中，應通過制度規范的形式加以固定或細化。盡管目前有關電子競技產業的監管立法還不夠系統和集中，但已有部分規范性文件納入了相關條款（表2）。

表2 部分規范性文件中的電子競技監管條款列舉Table 2 List of e-sports regulatory clauses from some normative documents

由表2可知：在規范文件方面，5部規范性文件中有4部是地方性規范，這與目前電子競技場域中中央立法相對較少、地方立法“先行先試”的狀況相吻合；2部規范性文件屬于針對性較強的“電子競技專項文件”，其余屬于宏觀“游戲產業”的文件。這既說明目前國內電子競技專項規范性文件相對較少，也說明由于電子競技是以游戲為載體，部分電子競技監管條款融合在游戲產業的監管中，同時說明對于后者的規定大多可適用于前者。

2.2.2 監管路徑方面

（1）5部規范性文件中有3部強調了事中事后監管，簡化審批程序/事前監管，從而達到“適當降低市場準入門檻”“鼓勵更多中小企業、社會資本參與電子競技產業發展”［13］的目的。這與當前“放管服”的改革方略相一致，但仍保留了一定的比例事前監管措施。如在廣東省文件所涉及的6個主要監管事項中，“言論監管”和“個人信息保護”等屬于事后監管措施，但“實名認證”“防沉迷”“廣告審查”“內容審查”等屬于事前監管措施。這說明在未成年人保護和游戲內容等方面的監管趨于嚴格。

（2）表2中唯一一部中央層級的立法《電子競技賽事管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），在其“監管”條款中體現了“舉辦和參與”的成分。盡管《規定》的第二條將適用范圍限定為由信息中心主辦或合辦的國際性或全國性電子競技賽事，但該條同樣適用于“接受信息中心指導的其他電子競技賽事活動”；而信息中心是主管電子競技的政府主體，這就意味著所有在我國境內舉辦的電子競技賽事都適用《規定》。結合《規定》第十六條“對賽事進行計劃安排，制定相應的賽事規程”“選派、培訓裁判人員”“審定、公布賽事成績”等規定，可見信息中心的監管路徑不是“從旁監管”，而是“親身參與”，貫穿從計劃安排到成績公布的全過程。這說明在部分立法中政府主體的身份轉型依然不夠徹底。

（3）目前國內對于俱樂部和運動員的違規行為主要由相應的職業聯盟進行監管并施加懲罰，而促進行業自律、加強行業內部監管同樣是“放管服”改革的措施之一。雖然韓國對“不公正合約”等違規行為由《電子競技促進法》（2020年5月20日修正）等全國性法律進行規制，但筆者仍然認為，政府主體對于電子競技場域的監管應控制在一定的范圍內。在職業聯盟內部監管能有序運行的情況下，政府主體沒有介入其中的必要；而當聯盟的處罰存在爭議甚至有失公正時，則應由政府主體為俱樂部或運動員提供救濟途徑。這也更為符合“從旁監管”的身份定位。

2.2.3 監管事項方面

（1）審批程序。相比市場準入審批，電子競技場域中的賽事審批問題更為明顯。《體育賽事管理辦法》（2015）（以下簡稱《辦法》）第十一條規定：“商業性、群眾性體育賽事取消審批，合法的法律主體（包括全國單項協會）均可依法組織和舉辦，自行確定或協商確定舉辦地點。”由于電子競技賽事無法歸入《辦法》第五至七條“體育賽事分類”中的任何一類，所有電子競技賽事是否皆屬于“商業性、群眾性”賽事，其國際性賽事是否無須按照該《辦法》第四章的規定辦理審批手續，對此，《規定》第三條規定：“非信息中心主辦的國際性和全國性電子競技賽事，包括商業性、群眾性、公益性電子競技賽事，一律不需要審批，合法的法律主體可自行依法組織和舉辦此類賽事。”此處劃分“商業性、群眾性”賽事的標準為“是否由信息中心主辦”；而按照第四條的規定，“在華舉辦的國際電子競技賽事，按照主辦方、比賽性質和重要程度分為A、B、C三類，由社會中介機構舉辦的商業性、群眾性國際電子競技賽事不在此列。”此處劃分“商業性、群眾性”賽事的標準為“是否由社會中介機構主辦”，若不在此列則應按照《規定》第五條的規定辦理審批手續。由于我國部分電子競技項目的世界影響越來越大，國際頂級賽事落戶我國也成了較為常見的現象，但《規定》第三條和第四條對于國際賽事審批標準的規定并不一致，在適用上會產生爭議：“社會中介機構”的外延不確定，如果按照《規定》第四條的規定，電子競技賽事若非由具備體育類合法資質的中介機構作為主辦方皆需審批，那么審批的范圍可能過寬；如果按照《規定》第三條的認定標準，那么會弱化政府主體對像“英雄聯盟2020年全球總決賽”這樣規模龐大的國際頂級賽事的監管。在電子競技的賽事審批中應首先明確“商業性、群眾性”賽事的判斷標準。如果將“信息中心主辦”作為唯一標準，那么還應根據賽事規模、舉辦城市、參賽人數等因素進一步確定“事中事后監管”的規模和幅度。

(5)住房。農民的住房條件顯著改善，住房安全保障明顯加強。農民人均住房面積，從1978年的8.1平米，增加到2012年的37.1平米。全國農村居民人均住房價值，從1981年的160元增加到2012年25300元[注]國家統計局：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。2014年全國農村貧困人口人均住房面積27.4m2,相當于全國農民平均的64.5%。近幾年政府解決農村貧困人口住房不安全問題的支持力度不斷加大，農村住房不安全問題初步得到解決。

（2）賽事監管。電子競技已被國家體育總局批準為正式體育競賽項目，其主管機構是體育行政部門，運作機制類似職業體育。雖然在基本特征和表現形式等方面與傳統體育/競技項目存在明顯差異，但電子競技和傳統體育/競技項目在通用性監管和服務措施方面存在共通之處。在制度規范尚未健全的電子競技場域可以對照或借鑒傳統體育/競技項目中不含“舉辦和參與”的通用性措施。如表2中《關于促進上海動漫游戲產業發展的實施辦法》明確將具有較強通用性的“信用監管”列為事中事后監管體系的核心。《體育總局關于進一步加強體育賽事活動監督管理的意見》（2018）（以下簡稱《意見》）第十一條規定：“……應當制定本項目賽事活動信用管理規定，建立各類體育賽事活動主體的信用記錄，充分運用信用激勵和約束手段，加大對體育賽事活動誠信主體激勵和對嚴重失信主體的懲戒力度。……（二）對組織水平低、社會效益差、有明顯安全隱患或制度不完善等情形的賽事活動組織機構，且經過整改仍不能達到最低賽事活動組織標準要求的，可以將其列入黑名單等信用記錄并在本單位官方網站向社會公布。對多次擾亂秩序、妨礙公共安全等情形的賽事活動相關人員，可以將其列入黑名單等信用記錄并在本單位官方網站向社會公布。”《意見》從信用記錄、失信懲戒、組織機構和相關人員等方面做出較為全面的規定。電子競技賽事和傳統體育賽事組織流程相似，且都具有市場主體參與和一定的商業色彩，可以對照上述較為成熟的規定并結合自身特性修改適用。“投訴處理”亦是具有通用性的監管措施，《浙江省體育賽事管理辦法》（2017）第十八條規定：“體育主管部門……發現涉嫌不符合體育賽事條件、標準、規則等規定的情形，或有關單位、個人提出相關建議、投訴、舉報的，應當及時予以處理。”雖然該《辦法》的規定尚不十分詳細，但相應的受理、辦理、決定和答復等程序仍應在細化后納入電子競技專項管理文件，以豐富和完善電子競技場域中的賽事監管工作。

（3）經營管理。電子競技可以對照或借鑒傳統體育中相關通用性管理措施。表3為各地方體育經營活動管理法規中的監管條款。

表3 各地方體育經營活動管理法規中的監管條款列舉Table 3 List of regulatory clauses from local management rules of sports activities

由表3可知：①地方性法規對“準入條件”和“人員資質”方面的規定較為全面、細致，且覆蓋率較高。這說明對于體育經營活動的監管目前主要聚焦市場準入審批，即對公司企業準入條件的審批和對相關人員職業資格的審批，而并未在電子競技文件中查找到有關經營條件、人員資格、審批或備案程序方面的規定。盡管部分電子競技公司/俱樂部兼具公司和社會團體性質，需在市場監督管理部門和民政部門辦理雙重登記，但由于其還從事運動員的選拔、訓練和參賽等傳統體育項目的活動，還應將相關的資格資質納入準入條件。②各地涉及內容監管方面的規定具有覆蓋率高、條款表述基本一致的特點，且為宏觀性規定，都為禁止從事賭博、暴力、淫穢、迷信等活動。相較而言，規定電子競技性管理法規中的內容監管相關規定明顯更為細致。如在表2中，廣東省規定不僅禁止出現僵尸、瘟疫、盲目拜金、多人戀愛等內容，而且將游戲聊天、命名、公戶系統、游戲名稱等各項載體納入監管。作為電子競技的載體，游戲軟件相比傳統體育項目能納入更多的文化性內容，如果包含不當政治傾向、危害公序良俗等內容，則傳播范圍廣、速度快、難以消除影響，危害青少年群體身心健康，因此，對于電子競技及游戲內容的監管比其他事項更為嚴格。③部分地方政府在“容量和噪聲”方面也做出了規定，對體育場所的人員容量、噪聲控制等做出一定要求。制訂電子競技管理性文件可以參考這類通用性規定。

3 創新服務方式：電子競技場域中政府主體的服務路徑

3.1 電子競技項目的服務模式

“服務”既是“放管服”改革方略的組成部分，也是政府主體的核心職能。政府主體應“從過去的重管理輕服務，轉為以提供公共服務、滿足人民的需求為中心，創建‘服務行政’，進而實現‘小政府，大服務’的理想狀態”［14］。李克強總理《在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話》（2018）指出：“各級政府要強化服務意識，創新服務方式”“著力消除障礙、搭建平臺，為創業創新提供精準到位的服務”。具體到電子競技場域中：

（1）政府主體應把對電子競技產業的“服務”與“舉辦和參與”區分開來。政府主體應提供政策或行政上的支持和幫助，間接推動和促進電子競技產業發展，而不是取代市場主體，接手電子競技產業自行加以發展。正如新公共服務理論所認為的，政府的主要職能既不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是“服務”。因此，政府主體的任務既不是親自參與市場主體的經營活動，也不是控制或決定市場主體的發展方向，而是“建立明顯具有完善整合力和回應力的公共機構”［15］，為市場主體提供優良服務。電子競技作為新興產業，政府主體一方面需為其提供多層面的支持和幫助，另一方面又不能干預電子競技主體的自主權，不能將這種支持和幫助變成參與和控制，應始終精確地把握度量和邊界。

（2）政府主體對電子競技產業的“監管”和“服務”應當同時并舉，二者是一體兩面、相互融合的關系。“在政府的許多規劃中，服務和管制皆互為一體”“管制行動在增進公共利益的同時，同樣提供服務”［16］。《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》第一條第（二）項要求，“寓管于服”“推進政府監管與服務相互結合、相互促進”；《體育總局關于進一步加強體育賽事活動監管和服務工作的通知》（2019）第五條要求，“組建體育賽事活動監管與服務專家庫。選配體育賽事活動組織經驗豐富的教練員、裁判員、媒體人員等專家擔任體育賽事活動監督員”，專家監督員既監督賽事活動的合法合規情況，也為賽事活動提供專業化服務。電子競技場域也有類似規定，如《關于促進上海電子競技產業健康發展的若干意見》第九條第17項規定：“完善上海網絡游戲出版申報管理服務平臺建設，提供‘一體化、一站化’便捷服務。”福建省《平潭綜合實驗區關于加快推進電競產業發展的實施意見》第四條第（一）項規定：“在區行政服務中心設立綜合服務窗口，由專員協助入駐企業申領《網絡文化經營許可證》《增值電信業務經營許可證》……等業務許可審批、年審、續延。”其中各類申報、許可和備案屬于監管，而“一體化、一站化”“由專員協助申領”屬于服務，在監管中包含服務，從而在批準電子競技企業取得準入資格的同時，最大限度地為其提供服務。

（3）政府主體在電子競技場域中應創新服務方式，所提供的服務不應局限或固化在某一對象、手段或事項上，而應積極探索新的服務領域和新的服務方式。①在服務對象上，政府主體應當為各層面的電子競技從業者提供優質服務，包括為游戲開發商提供高效的審批服務及知識產權保障，為賽事運營商提供地理、場館、交通、觀眾等信息服務及賽事舉辦時的安全保障，為俱樂部、職業戰隊和運動員確定合理的競賽規程和身份、職業等各項保障，為賽事的贊助方、參與人、主播、周邊產品經銷商等提供公平有序的營商環境等。②在服務手段上，政府主體應結合電子競技從業者的意見，設定服務標準、主動提供相關的市場信息、為行政事務的辦理提供引導和幫助、各機關之間協同提供服務等。③在服務事項上，政府主體應了解并熟悉電子競技產業各方面的需求，“在管理體制、人才開發、投資融資、財政稅收、用地用能、貿易便利、公共信息服務平臺、知識產權保護、經驗推廣等方面，提供全方位的服務”［10］。同時，政府主體還應理順與電子競技企業之間溝通協調的渠道，以保證行政服務的便捷性和實時性。

3.2 電子競技項目的服務規范

表4 部分規范性文件中的電子競技服務條款列舉Table 4 List of e-sports service clauses from some normative documents

3.2.1 立法狀況

①目前已有較多的電子競技專項文件設置了服務條款，并且服務條款明顯多于監管條款（表2），這既說明地方政府對電子競技肯定與扶持的態度，也說明相較于監管，服務的方式更為靈活和多樣。②服務方式的種類在不同文件中的分布尚不均衡，在部分文件中服務種類較多，能夠充分體現出“創新服務方式”的基本要求，而在部分文件中種類單一。如《關于促進上海電子競技產業健康發展的若干意見》和《靜安區關于促進電競產業發展的實施方案》分別規定了6種服務方式，而福州市平潭區和西安市曲江新區相關文件分別只規定了1種服務方式。

3.2.2 服務路徑

①上述文件中規定的“服務”多數都是政府主體主動去為電子競技企業做某事，而非政府鼓勵或要求電子競技企業自行做某事，這更貼近于行政服務的初衷。②部分規定，如北京市相關文件中“強化激勵機制，對創新類游戲產品給予……支持”“舉辦國際游戲創新大會，匯聚全球創新人才”等規定，與韓國《電子競技產業振興法》（2012年版）中資金投入、人才培養等規定［17］，韓國《游戲商業法》（2020年版）中幫助游戲出海、扶持中小游戲公司、建立游戲促進局、稅費減免等規定［18］類似，更接近一種產業發展的政策措施。但筆者亦將之定性為一種較高層級的“服務”——其既不屬于監管措施，也不屬于法定職責，而是一種主動實施的支持和幫助。③各地規范性文件中部分服務，如創新支持、國際會議、統計數據庫、產業宣傳等在傳統體育項目中較為少見，一些無法形成產業規模的單項競技體育項目難以匹配這些服務，這再次印證了電子競技作為經濟發展新動能的地位。

3.2.3 服務事項

（1）信息、技術服務。這方面的法律規范與部分現行體育法律規范存在相似之處，如：《廣西壯族自治區體育市場條例》（2016）第六條規定，“縣級以上人民政府體育行政部門應當……為體育經營活動提供信息咨詢服務”。《無錫市體育經營活動管理條例》（2016）第二十四條規定，“體育行政部門應當向社會提供信息咨詢服務，將有關從事體育經營活動應當具備的條件、辦理程序、期限等向社會公示”。信息、技術服務包含著多種具體方式：①專家委員會，即由政府主體聘請相關領域的專家組成委員會為電子競技從業者提供信息服務。如：《關于推動北京游戲產業健康發展的若干意見》提供選題策劃、游戲開發等研判咨詢服務；《靜安區關于促進電競產業發展的實施方案》提供電子競技企業、賽事活動等信息服務；《西安曲江新區關于支持電競游戲產業發展的若干政策（試行）》的專家咨詢委員會職能更加豐富，能夠參與宏觀的產業政策和發展規劃制訂、中觀的企業和項目標準制訂，以及微觀的基金評審、賽事和俱樂部評級等諸項工作，而非僅限于信息咨詢服務。為最大限度地發揮專家委員會的功能，應當將其提供的信息服務嵌入電子競技產業的各個層面，同時豐富專家庫專家數量、明確專家資格標準，以避免在帶有競爭性的評審程序中出現公正性問題。②公共服務平臺，即政府主體搭建的面向電子競技從業者的服務系統。一方面，由政府主體直接提供服務，而非通過聘請專家間接進行；另一方面，更突出“公共”性，即與電子競技相關的公共事務皆可納入服務范圍，這使公共服務平臺在提供產業信息咨詢之外，還提供包含電子競技教育咨詢、知識產權維權援助等在內的多方面服務。③技術支持，即政府主體為電子競技從業者提供數據庫及相關技術方面的服務。電子競技產業的發展必然需要行業內部和外部的大數據信息作為決策基礎，如：上海市靜安區為電子競技產業建立專門數據庫，其數據類型更為集中且更有針對性，雖然數據庫設立成本較高，但能節省搜索和過濾成本；福州市平潭區與長樂數據中心合作，使用現有的外部數據庫提供數據服務，其“責任單位”不僅包括職能部門，而且包括區智慧島中心和智慧島公司，實質上屬于政企合作，即政府主體通過第三方的資源來為特定對象提供服務。這一模式雖然節省了設立成本，但由于集中性和針對性受限，搜索和過濾成本有所提高。上述2種模式皆具可行性，各地應當考量行政成本來選擇適合自身實際情況的模式。

（2）立法服務。《靜安區關于促進電競產業發展的實施方案》為運動員、俱樂部、場館等行業標準和規范的制訂與頒布提供服務。一方面，這些標準和規范能約束電子競技從業者，具有監管性質；另一方面，電子競技場域中的各項規則尚不健全，政府主體可自行或委托專家從電子競技和法律的專業角度協助制訂規則，這種協助具有“服務”性質——立法服務兼具監管和服務的性質。《體育總局關于進一步加強體育賽事活動監管和服務工作的通知》（2019）第四條規定，“體育總局……加快構建相互銜接、配套支撐的標準體系，加快研究制訂辦賽指南和參賽指引，明確各類賽事活動舉辦的基本條件、標準、規則和程序，……規范賽事活動從業行為”，其中雖然也涉及立法工作及各項標準和規范，但實質上為政府主體自行立法以規范從業者，而非協助從業者制訂規則，更偏向于“監管”而非“服務”，這再次反映了傳統體育和電子競技場域的差別。

（3）知識產權服務。傳統體育規范更強調“監管”，重視禁止并懲戒侵權行為，如《大連市體育經營活動管理條例》（2014）第十三條規定：“體育活動的名稱、徽記、旗幟及吉祥物等標志按照國家有關規定予以保護。利用上述標志從事體育經營活動的，應當征得權利人同意。”電子競技專項文件則更強調“服務”，強調保護權利人的合法權益。與傳統競技、體育項目相比，作為電子競技載體的游戲軟件具有版權歸屬，電子競技產業中各環節與知識產權緊密聯系，知識產權服務是電子競技產業中關鍵的服務項目之一。表4中的文件有5部規定了知識產權保護措施。此外，在電子競技領域中，游戲本體、轉播、直播等部分的版權歸屬較復雜，其所對應的服務措施也更為復雜，如《關于促進上海動漫游戲產業發展的實施辦法》（2018）規定了維權援助、案件查辦、爭端解決和權屬登記4個層面的服務措施，基本覆蓋了知識產權保護的各個方面。

（4）其他服務。表4中規范性文件規定的產業宣傳服務，有助于樹立電子競技在社會輿論中的正面形象，資金引導、金融服務、產業基金和財政扶持等資金服務有助于為電子競技企業的設立、發展和規模升級提供資金支持。應參照《國務院辦公廳關于印發完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020年）的通知》（2018）第一條第（三）項規定和《浙江省體育賽事管理辦法》（2017）第十七條規定，在服務事項中增加關于賽事服務方面的內容，以在電子競技場域中形成完整的服務體系，讓政府主體包容性監管和全方位服務的職能得到更充分的發揮。