信息生態鏈下開放政府數據價值演化的研究*

趙 寧 黃鐵娜 曹 洋

（哈爾濱工業大學圖書館 哈爾濱 150001）

近年來，全球興起開放政府數據運動，截至2020年8月,已有78個國家加入開放政府合作伙伴計劃（OGP）,除了美、英、法等發達國家,印度、肯尼亞、巴西等發展中國家也加入其中[1]。為確保政府信息可以有效傳遞、協調運轉，提高信息的利用率和效能，我們可以通過在政府數據網站上的下載獲取、API接口接入開發、App應用展示等相關數據流轉和服務拓展，實現政府開放數據價值及二次創造的增值[2]，使得數據創造者、利用者等主體之間形成一個有機整體。因此，作為信息的整體管理，通過信息生態鏈對開放政府數據的流轉進行脈絡梳理，可以揭示價值傳遞與創造的過程和演化機理及其驅動知識經濟的發展情況。國外學者首先提出了信息生態的概念，1997 年美國學者托馬斯 ·達文波特將 “信息生態學”的理論引入信息管理中去分析復雜問題[3]。隨著時間推移，陸續有學者對應用的信息生態模式、影響因素和相互作用進行研究，但對信息生態鏈的運行機制等內核問題研究不足[4]。國內學者在國外已有的研究上延伸了理論研究，包括信息生態鏈的結構、演化機制等，并結合概念拓展到不同領域[5-6]。目前，信息生態鏈理論也被逐步引進到政務信息中，對于開放政府數據信息生態系統的研究，國外學者提出開放政府數據生態系統要素[7]、開放政府數據生態鏈形成研究[8]、以“生態系統”理念指導的開放政府數據利用的可持續性和價值創造[9]、利用相關支撐理論的價值評估，從技術標準、獲取、法律考量和數據模型來評估開放政府數據的利用和價值[10]。很多學者研究了開放政府數據價值實現和價值增值的理論框架[11-13]，從平臺角度分析開放政府數據共享價值實現的價值評估和從社會利用者的角度分析利用過程產生的增值價值[14-15]。目前的研究大多集中于網絡信息生態鏈間價值的增值和價值的流轉過程，隨著開放數據運動的興起，政府網絡信息生態鏈價值協同和創造是未來研究的一個重要方向。

1 開放政府數據信息價值網絡構建

1.1 開放政府數據特性

開放政府數據是由政府或其他公共機構收集、產生的數據，包括統計資料、地理數據、氣象數據、環境資料等公共數據[16-17]。和一般的數據相比，開放政府數據的特性包括：①一種信息資源共享模式，是任何人都可以自由地從政府和公共機構的網站上獲得的免費公共資源，可以隨時獲取、利用和分享的政府數據；②數據公開合法化，政府機構作為世界級資訊的主要出版者，而且是可靠數據的主要來源；③應用領域廣，其提供的開放數據包括政策法律、農業、制造、經濟、教育、醫療等各方面；④具有一定格式、開放性增值特點，開放政府數據以數據集的方式出現，具有統一的門戶網站，各國開放的數據集格式大多為CSV、PDF、HTML、XLS等，開放數據格式包括HTML、ZIP和XML三種；⑤促進創業和經濟增長，對開放政府數據的開發利用將具有經濟和科研價值，可對機構的發展和創新提供重要的信息情報，驅動商業創新，幫助其實現決策增值。開放數據產生的經濟價值每年估計在30億—50億，通過大規模應用創新得到釋放。開放政府數據包含非常重要的信息，對科學研究具有可靠的參考性，對其進行深度挖掘、分析和可視化可以呈現宏觀導向和科學發展趨勢，數據具有科研價值。

1.2 開放政府數據信息生態鏈模型

政府數據開放的過程，從數據生成、開放、利用、作用到反饋，是一個動態循環過程。開放政府數據符合信息生態鏈的內核特征，其互相作用組成的信息生態鏈系統基本要素包括：信息、信息人、信息環境。開放政府數據生態鏈三大基本要素相互聯系、相互作用構成復雜的系統，其信息生態結構模型如圖1所示。

圖1 開放政府數據信息生態鏈結構模型

（1）信息

數據是信息生態鏈傳遞的核心要素，開放政府數據生成、采集、加工、傳輸、分析和應用中所闡釋提供的各類信息和知識，賦予意義的數據形成“信息”要素，是信息生態鏈存在、維持和運行發展的價值所在，不僅鏈接信息人，而且鏈接各個生態因子，反映整個系統的流轉活動。

（2）信息人

在信息生態鏈運轉下，在不同環節應用開放政府數據的角色分為數據生產者、數據傳遞者、數據序化存儲者、數據分析者、數據利用者及數據監管者。①數據生產者主導開放政府數據信息生態鏈的起始環節，由各政府決策部門、職能部門、行政組織組成。它們有兩種渠道生產數據，一是其工作所不斷產生、更新的數據，二是搜集個人、企業、組織等渠道而來的數據。數據屬于公共資源，進入信息生態鏈中循環和被利用，可以促進整個生態鏈的持續運轉；②數據傳遞者作為開放政府數據推送的相關環節節點，通過匯集數據資源，上傳及發布傳遞信息，比如各種媒介加工工具和平臺；③數據序化存儲者負責對所傳遞“信息”的加工和分類環節，政府作為收集數據的組織管理機構，作為記錄和存儲的主體，進行收集、記錄序化和存儲，產生相應的數據集，分類和目錄化存放相應格式的數據集；④數據分析者通常是提供數據服務和技術支持的數據分析機構、組織或者個人，以開放政府數據為基礎進行分析處理、整合、挖掘，開發出相應的數據信息產品，產生利用價值，包括數據統計分析、科研信息報告、商業經濟決策、社會內容管理等方面的研究報告、App應用、各類融媒產品等；⑤數據利用者包括社會公眾、社區、科研團體、企業、政府部門，是利用數據分析者提供的數據信息產品，進行相應的應用和采取一定行動的主體，通過對數據的利用，發揮數據的價值，產生一定的效益。數據利用者屬于信息生態鏈的需求端，通過對數據信息產品的使用，反饋信息給數據分析者，促進其對開放政府數據的進一步開發；⑥數據監管者主要把控信息生態鏈中各個環節，與其他主體協同監管，制定各環節的技術標準與規范，有的數據生產者充當了監管者的身份和角色。

（3）信息環境

信息環境指影響整個信息生態鏈的因素之和，這里包括內部微觀環境和外部宏觀環境。信息內部微觀環境離信息主體較近，指對其產生直接影響的相應的信息環境因子的組合，包括信息本體內容、信息技術、信息時空、信息法規、信息倫理，也是直接影響信息生態系統的因素；信息外部宏觀環境離信息主體較遠，其作用影響信息環境因子，包括經濟、社會、文化、法律、科技和政策因素。

1.3 開放政府數據信息價值網絡

開放政府數據信息生態鏈包含眾多節點，構成的主體是不同的信息人，其實質就是不同種類主體之間的信息流轉，通過傳遞和利用開放政府數據信息產生價值的過程。信息鏈從商業的角度表現為數據供應商、數據制造商、數據中間商和數據消費者，反映主體之間的依存關系、多元復合關系。上下游信息鏈是生產者到消費者，整個生態鏈系統相關價值就是利用開放政府數據的價值創造，基于閉環系統政府數據開放價值創造過程，是通過利用開發的App或者報告，產生經濟利益，從而通過實際效益評估生態系統效果，反饋給數據中間商，優化工作流程，生成新產品、新信息。數據價值鏈和數據流是雙向的，開放政府數據生態結構是一個動態的價值網絡，其上下游機構不斷進行數據、信息的流轉，開始反應和催生循環，各節點機構實現了價值的創造。價值流動的客觀因素，是由信息因素作用的結果，開放政府數據信息生態鏈的價值網絡如圖2所示。

圖2 開放政府數據信息生態鏈的價值網絡

圖3 開放政府數據價值實現因果關系圖

政府通過開放民生、金融、安全等領域的數據資源，提升政府信息透明度和民眾的辦事效率，促進相應數據價值的產生，由其加工分析的信息，產生相應的研究、決策、管理和產品中所反映的數據價值，其過程需要一定的創造機制。相關因素的關聯驅動、需求環境的作用促使數據加工生產形成相應的信息產品，信息產品的價值具有相應的屬性，與用戶密切相關，通過價值的產生和傳遞，形成價值網絡。價值創造、價值傳遞、價值循環是開放政府數據生態鏈價值增值發展的核心，而價值循環主要是開放政府數據生態鏈主體之間的價值認同和分配，其價值“增值”是開放政府數據信息生態鏈健康發展的關鍵。

2 開放政府數據增值體系系統分析

2.1 驅動創新因素價值實現分析

開放政府數據創新價值會繼續作用于政府、社會和科研企業，推動公眾參與的積極性。文章基于系統動力學的方法，用Vensim工具構建了開放政府數據價值實現因果關系圖，見圖3。

可以看出，開放政府數據價值實現是系統內驅力，影響企業、科研單位的使用，從而影響數據的獲取及存儲，通過整合、分析、關聯數據，提供數據增值產品，整個過程是一個正反饋回路。開放數據使用意愿越強烈，相關領域開放政府數據獲取量越多，其整合信息的生成量越多，則研發的App數量越多，能得到更多開放政府數據的創新價值。開放政府數據質量和用戶使用期望會影響開放政府數據價值的實現，其保障機制如政策法律、技術支持、組織服務和資金投入都和價值呈正相關。驅動創新的因素，包括提高公眾參與的積極性，加強保障機制的建設、提升工作效率和商業創新，而開放數據價值增值的根本在于相應App產品研發數量及數據再生率的增加。

2.2 基于終端的增值維度

創新是價值增值的來源，在開放政府數據的基礎上，基于專業化的分析和開發，遵循相應的制度流程，進行組織服務和資金投入形成相應數據的價值增值維度，可以是全鏈終端價值增值、開放政府數據信息生態鏈主體的數據價值實現、數據流動環節上利益相關者的協同增值。開放數據信息生態鏈全鏈終端價值增值體系如圖4所示，開放政府數據信息生態鏈主體的數據價值實現如表1所示。

圖4 基于終端的開放數據信息生態鏈價值增值體系

全鏈終端價值增值、開放政府數據信息生態鏈主體的數據價值增值是利益相關者利用和再利用開放政府數據，促進價值生成及增值，助力業務創新、商務發展、科學決策，提升行政效率。因此我們需要以不同領域的需求為導向，依靠研發創新、要素服務創新，實現信息生態鏈整體價值最大化。開放政府數據的價值增值為原料性的生產與供應、核心數據產品的研發和綜合性的開放。

2.3 基于環節的協同增值

隨著開放政府信息生態鏈發展，數據流動環節中利益相關者的協同增值，如圖5所示，出現協同創造價值、合作競爭的模式，由于擁有的資源和核心競爭力不同，通過開放政府數據組織協同、資源協同、戰略協同創造價值。

其中組織協同是信息生態鏈上游環節內部節點之間的交流協作，打破部門間的約束，包括政府平臺上的共享數據和合作，避免信息孤島的產生，使得各子系統建立有機結合，需要構建多維度、多部門統一的開放政府數據框架以及協同標準化平臺，各節點企業間可以對業務和技術進行共享研發和創新；資源協同包括通過資源互補創造價值，由于各科研單位、企業等節點生態位的差別，其擁有的資源不同，可以通過彼此交換資源去互補創造價值，比如政企合作，而相似科研單位、企業等節點目標產品類似，存在競爭關系，也存在合作關系，相似的生態位可以互換資源進行最優配置實現價值最大化目標，彼此協同創造的價值大于獨創價值，比如開發企業間的合作；戰略協同是根據實際公眾需求進行相應的研發和創造，由于不同的研發單位、企業定位不同，信息產品組合會產生更多的價值增值需求。

表1 開放政府數據信息生態鏈主體的數據價值實現

圖5 信息生態鏈數據流動環節上利益相關者協同增值

3 開放政府數據價值增值演化機理

3.1 價值增值演化階段

圖6 開放政府數據價值演化路線

開放政府數據本身不足以產生價值，其產生價值首先是政府將數據開放出來，接著利益相關者通過利用與再利用數據創造價值，然后是價值被獲取。根據生命周期演化的角度，相應的開放政府數據信息生態鏈價值增值演化過程可分為以下三個階段，其演化路線如圖6所示。

（1）初期階段：基于開放政府數據生成有效信息價值增值模式。在此階段，政府數據開放的數量會增多，政府、行政組織及其他公共部門積極參與開放數據運動，使得更多的數據透明化，打破部門間的壁壘，實現跨領域的互聯互通，一站式獲得數據變得更容易。政府能夠做到及時更新，開放政府數據以及據此加工得到的有效信息增加，其信息價值也隨之大幅度提升。

（2）成長階段：基于開放政府數據質量形成信息產品的綜合效益增值模式。開放政府數據質量受到數據量和數據質量的影響，隨著信息技術的發展，逐步建立靈活多樣的數據共享模式，提供更高效的數據檢索功能等具體內容，利用技術為數據提供了良好的開放數據格式、元數據方案、API調用等，使得開放政府數據質量相應提高，幫助用戶更好地下載和調用接口獲得數據；平臺的建設功能齊全，系統響應及時，利用技術優勢產生App等信息產品，技術環節占據開發優勢，用戶體驗更加滿意。但同類開發人或者企業節點多，會產生數據資源競爭和類似的信息產品，使得開放政府數據信息生態鏈發展放緩。該階段主導性的研發部門、企業會成為核心，負責整合服務較弱的節點。

（3）成熟階段：基于滿足精細化、多元化和個性化需求階段。技術的完善，數據挖掘、生態化技術等的應用，推動了開放政府數據應用的發展，表現在整個開放政府數據信息生態鏈的提升，匹配信息環境因素，開放政府數據產生的信息價值，會以更加智能的方式進行，產生的價值增值能夠提升服務效率和效果，整個服務支撐、各個開發節點差異化發展，處于協同競爭的狀態。

3.2 價值演化階段特征分析

通過對開放政府數據信息生態鏈價值增值階段的分析，未來，開放政府數據信息生態鏈的價值會呈現復雜化、多結構化和精細化的特征，其信息價值的增值演化階段及特征如表2所示。

表2 開放政府數據信息生態鏈價值演化階段特征

根據演化階段特征分析，總體而言，對信息的需求從單一化往多元化發展，從原來的單個環節價值增值、多數據主體協同，轉化為多要素匹配的信息產品，從而提升信息產品質量和政務效率，增強信息生態鏈有創新和服務能力。

4 開放政府數據產業對策

開放政府數據的價值增值，取決于開放數據信息生態鏈系統的健康發展，需要根據信息生態鏈不同主體的性質制定發展目標和相應對策。

4.1 用戶需求倒逼視角

目前越來越多的政府開放不同領域的數據，但是相關數據的利用并沒有隨之增長，現階段政府及相關部門的數據意識不夠深入，與公眾的互動不足。政府需要調查用戶偏好和市場需求的數據，注重需求匹配，調查了解公眾使用數據的意愿和方式，重視與用戶的互動，以用戶及其相應的個性化需求為導向，激發用戶使用數據的積極性，并在相關部門的數據管理和監督下，保證數據質量，優化利用方式，提供一站式服務，提高數據利用率，打造政府數據價值增值趨勢。

4.2 政府生產主體視角

隨著開放政府數據的數量、質量要求的提升，精細化、個性化等有針對性的信息產品是公眾更為需要的。對于數據的智能披露價值可使得數據產生預期的價值，包括促進政府部門提高工作效率，幫助用戶做出決策等；不可預期的價值，包括促進創新創業和經濟增長，提升政府公信力等；針對相關領域的開放政府數據，可以應用大數據管理系統，將領域采集數據、個人數據和政府數據關聯起來，對于價值網絡匹配環節，設計可行性方案，提高產業交叉性，設計服務內容和提供相應數據以產生相應的價值，提高開放數據質量，提升政府對于開放數據的治理水平。

4.3 運營管理主體視角

數據生態鏈的運營主體可以借助商業模式，統一規劃數據運營戰略和政策環境，包括：進行標準化管理，健全體制，建立相關服務的孵化器，降低數據獲取成本和用戶的行業壁壘，吸引大批數據的再利用開發商，劃分開放數據企業和業務活動類別，逐步建立工業化標準流程，保證整個信息生態鏈的運轉效率，做到精準服務。

5 開放政府數據價值增值發展建議

對于開放數據的價值增值，筆者通過分析提出以下幾點建議：①促進生態鏈各環節主體間的合作，評估整個信息生態鏈，催生信息產品。生成平行主體之間需要打破部門壁壘，進行數據的互聯互通和獲取；生產上下游之間，需要政府和私營企業加強合作，大量用戶數據被企業所掌握，相關企業對于市場和用戶偏好有更多了解，結合開放政府數據，可以更加深入挖掘開放政府數據的價值，有效滿足需求，創造經濟效益。②促進協同創新，對于多元主體參與的開放政府數據生態鏈的復雜系統，加強內在和外在動力，基于協同理論的開放政府數據共建共享，政府開放數據產生主體、使用主體各個子系統間建立健全多類型的運營機制，圍繞核心企業，制定信息產品目標，研發組合會產生更多的價值增值需求。③注重價值增值的分配，對于開放政府數據產業，信息生態鏈的發展需要考慮各主體之間的差異性，通過評估信息鏈價值增值與各主體的貢獻，平衡不同主體的需求，建立相應的鼓勵機制，保持開放政府數據信息生態鏈發展平衡。