反腐敗視角下英國政府開放合同數據的實踐與啟示*

翟 軍 孫小荃 孫美慧 李劍鋒

（大連海事大學航運經濟與管理學院 遼寧大連 116026）

1 引言

開放政府數據（Open Government Data，OGD）能夠促進社會創新和經濟發展，更有利于提高政府透明度，尤其在反腐敗上正發揮著積極作用[1-2]。2015年以來，二十國集團（G20）各成員國相繼采納《G20反腐敗開放數據原則》（G20 Anti-Corruption Open Data Principles），加大了“反腐敗開放數據”的實踐力度[3-4]。同年，歐盟開展了運用開放數據懲治腐敗的行動，英國是試點國家之一[5-6]。2017年，應“G20反腐敗工作組”（G20 Anti-corruption Working Group，ACWG）的請求，經合組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）構建了反腐敗開放數據的評估框架，總結了各國在政策/法規、開放范圍（預算、支出、采購與合同等）、數據可訪問性（標準化、互操作和元數據等）及數據利用上的“實踐和案例”[7]。與此同時，反腐敗成為開放政府合作組織（Open Government Partnership, OGP）的主要關注領域之一，《OGP 2019全球年度報告》的反腐敗部分重點闡述了79個成員國在“開放合同數據”（Open Contracting Data，OCD）和“受益人所有權透明”（beneficial ownership transparency）上的進展和國際合作情況[8]。

目前，國際上的反腐敗開放數據工作主要集中在“政府采購和合同”、“財政公開”和“受益人所有權透明”等領域[1,8]。2015年,G20將“開放公共采購及合同”確立為反腐敗基本原則之一[9-10]。2016年的倫敦反腐敗峰會上，英國等14個國家首次倡議“在公共采購的各個環節開放合同數據”[8]；繼而，在2016 OGP全球峰會上，以英國為首的五個國家組建了C5（Contracting 5）聯盟，推動開放合同數據標準、應用案例和最佳實踐等的國際合作[11]。目前，已有70多個OGP成員國承諾實施“開放合同計劃”（Open Contracting），采取行動披露更多的政府采購信息和數據[8,12]。

英國不僅是國際開放合同運動的積極推動者，其開放合同數據水平也處于領先位置。根據萬維網基金會發布的第五版（2018年）“開放數據晴雨表”（Open Data Barometer, ODB）,英國的總分數是76（滿分100），全球排名第一[3]。其中，合同數據得分95，只在“標識符”指標上丟失了5分，在15個被評估的數據領域中僅次于交通和法律，排名第三。而我國的總分僅31，在30個領導型國家中排名第24位，合同數據得分為65，在“機器可讀性”等三個指標上存在缺陷。英國在“開放合同”的政策、標準和數據服務上已取得顯著成果，對于我國各級政府的開放數據實踐及參與反腐敗國際合作具有借鑒和參考價值。

2 英國的相關政策及實施情況

英國的開放數據政策和反腐敗政策相互支撐，共同推動了“開放合同數據”的實踐活動。

2.1 開放數據政策

研究表明，國家政策法規是保障OGD成功的關鍵因素之一[13-14]。截至2018年，有19個OECD國家的開放數據政策或戰略包含“開放采購與合同數據”的內容[15]。英國已構建起較為完備的OGD政策和法律體系[16-17]，“開放合同數據”是其中的核心內容和主要任務之一。

2012年6月，英國內閣辦公室（Cabinet Office）發布《開放數據白皮書》（Open Data White Paper），全面闡述了其開放數據戰略、政策和原則[18]。《白皮書》明確開放數據的目標之一是建設透明的政府及反腐敗，承諾采取措施提高政府合同的透明度,將數據統一發布到data.gov.uk上。2013年6月，英國簽署《G8開放數據憲章》（G8 Open Data Charter）政策文件,將“財政與合同”（finance and contracts）確立為14個重點開放領域之一[19]。2015年2月26日，英國開始實施《公共合同條例》（Public Contracts Regulations，2015 No. 102），第四部分第七章要求政府合同要及時發布到“合同查找器”（Contracts Finder）——基于Web的開放系統上[20]。

2011年至今，英國政府連續實施四輪“開放政府國家行動計劃”（Open Government National Action Plan, NAP）[21]，“開放合同數據”是貫穿于所有NAP的少數領域之一，且其重要性呈增長態勢，詳見表1。第一輪NAP（2011—2013年）響應卡梅倫首相“政府支出透明”的倡議，引入了“開放政府合同文檔”的內容。第二輪NAP（2013—2015年）在財政透明部分引入國際通用的“開放合同原則”（Open Contracting Principles），將“開放合同”定義為“在公共合同的整個過程，包括招標、評標、簽訂、執行和完成等階段，加強信息披露與公民參與的做法和實踐，以促進公平競爭，并確保采購活動的透明和問責”。第三輪NAP（2016—2018年）關于開放數據的七項承諾之首就是“開放合同”，目標是從2016年11月起，Contracts Finder和data.gov.uk上的合同數據陸續采用“開放合同數據標準”（Open Contracting Data Standard，OCDS）。為履行這項承諾，政府商業服務機構CCS（Crown Commercial Service）于2016年7月成立“開放合同指導組”，于2017年11月出臺《開放合同專項計劃》,完成了OCDS實施指南的開發等工作[22]。第四輪NAP（2019—2021年）關于開放數據的三項承諾之一是“開放合同數據”，目標是提高開放范圍（包括國際合同）、覆蓋整個合同周期及改善合同數據的規范性和質量，共有11項任務，占整個開放數據任務（共18項）的61%。

表1 英國國家行動計劃中“開放合同數據”的內容

2.2 反腐敗政策

2014年1月，英國政府發布《反腐敗計劃》（UK Anti-Corruption Plan），2016年5月進行了修訂，明確“開放數據”是反腐敗和提高政府透明度的有效措施之一，強調以開放數據標準（Open Data standards）收集和發布相關的數據[23]。《反腐敗計劃》提出66項行動,其中三個行動涉及公共合同，包括實施新的歐洲公共采購指令、向更廣泛的供應商提供信息和培訓以及改善地方政府的采購監管。

2016年5月，第三輪NAP提出制定新的《反腐敗戰略》（Anti-Corruption Strategy），2017年12月公布了政策文件，2018年12月進行了第一次修訂。該戰略建立起英國2017—2022年反腐敗政策和行動的總體框架（見圖1），包括“長期愿景”（vision）、“優先領域”（priorities）和“關鍵舉措”（approaches）三部分。圖1六個優先領域中的“公共采購”和“國家合作”的主要內容都涉及“開放合同數據”。公共采購反腐敗的目標是：識別和減輕腐敗風險、加強合同管理，為此將培育公共采購的“默認開放”（open by default）文化、以一致的格式發布數據、促進開放數據集的關聯和分析等。反腐敗國家合作的目標之一是在公共財政、合同和受益人所有權上提高國際透明度，為此英國將幫助16個發展中國家開放采購合同數據，推動“開放數據憲章反腐敗開放指南”國際合作項目，并與世界銀行合作為各國的開放合同等工作提供技術援助。

圖1 英國反腐敗戰略框架（2017—2022）

3 英國的開放合同數據標準

G20反腐敗開放數據原則總共有六條，其中的第四條是“可比較和互操作”（comparable and interoperable），要求采用國際通用的數據標準發布數據[9]。英國開放數據原則的第五條也要求使用“開放標準”（open standards，如W3C標準等）發布數據[18]。英國是G7國家中第一個采用OCDS國際標準的國家[22]。在英國所有的開放數據領域中，合同數據是第一個全面采用統一數據標準的領域[24]。這里的“開放標準”指的是在軟件互操作、數據或文件格式上，允許用戶免費或低成本使用、復制和分發的標準或技術，以創造公平、高效的競爭環境[24]。

3.1 標準的采納機制

英國政府非常重視在開放數據等工作中使用國際標準和開放標準，建立了完善的標準采納機制，包括成立“開放標準委員會”（Open Standards Board），制定“開放標準選擇原則和流程”等[25]。

“開放標準委員會”由內閣辦公室負責組建，成員是來自政府、學術界和工商界的專家和志愿者，承擔標準采納的決策工作。目前委員會由11人組成，主席來自GDS（Government Digital Service），成員分別來自國家檔案館、肯特大學、亞馬遜和SAP公司等。“開放標準原則”（Open Standards Principles）于2012年首次被提出，2018年進行了最新修訂，明確了選擇和采納標準應遵循的基本原則[26]，主要有：①標準要滿足用戶需求和解決實際問題，提高數據的清晰度和一致性，對用戶免費，易于理解和使用；②使供應商有平等機會獲得政府合同；③支持靈活性和變化，包括新舊系統的數據轉換、訪問數據的API接口等；④降低可持續成本，包括降低系統復雜性、跨政府機構共享和重用IT解決方案和組件等；⑤考慮與現有系統的兼容性和互操作性；⑥標準制定、選擇和使用過程公平和透明。

GDS的政策文件規范了標準的選擇流程，分四個階段：①建議階段，政府機構人員或政府外的公眾提出問題、挑戰或用戶需求，建議采納某一標準；②響應階段，各方參與評論和改進建議；③提案階段，建議者撰寫提案，提交給“開放標準委員會”；④決策階段，“開放標準委員會”召開會議，投票給出決策結果：接受、有條件接受或拒絕，并公布在國家檔案館網站的專門欄目“Standards Hub”中[27]。

針對第三版“開放數據晴雨表”（ODB）揭示的只有28% 的合同數據是機器可讀的問題，在2016年5月12日公布的第三輪NAP宣布采用OCDS后，Warren Smith于2016年5月25日提出采納OCDS的建議，分別于2016年8月2日和11月8日提交正式提案及其修訂版，于2016年12月15日得以最終通過。

3.2 標準的主要內容

“開放合同數據標準”由開放合同合作組織和萬維網基金會聯合開發，得到了世界銀行項目的資助，于2014年發布草案，2015年發布1.0版，2017年5月發布1.1版[28-29]。

OCDS通過定義一個通用的數據模型（Common Data Model），實現政府采購過程所有階段的數據和文檔被披露（見圖2），既支持提高合同的透明度（反腐敗），也利于對合同數據進行更深入的分析（開放數據）。

OCDS已形成由數據模型、模式定義、編碼規范和實施指南等組成的標準體系（見表2），全方位支持機構將內部的采購數據轉化為結構化的OCDS數據。標準體系的核心是“數據模式定義”，給出了“構造塊”（amounts、periods、items等六個核心構造塊）所包含字段和數據文件的元數據的形式化定義。

英國為OCDS的實施提供了一組指南、規范和技術[22,30]，包括API規范、URI設計指南和機構標識符服務等，見表3。其中，OCDS數據獲取的API是高效的開放數據服務的基礎，詳見下節。

圖2 政府采購的全過程及相關數據

表2 OCDS標準體系的組成

表3 英國支持OCDS實施的指南與技術

4 英國的開放合同數據服務

英國政府建設了提供開放合同數據服務的專門Web系統——“合同查找器”（Contracts Finder，網址：www.gov.uk/contracts-finder），供用戶和供應商查找中央政府機構的最新采購公告和合同，獲取機器可讀的結構化OCDS數據，公平地參與政府的采購活動。該系統由CCS（Crown Commercial Service）于2011年2月首次推出；2016年7月，CCS開放合同指導組確定“合同查找器”為實施OCDS的切入點；2016年11月，系統發布了2014年12月以來的所有OCDS數據。

“合同查找器”的搜索功能非常完備，可以依據關鍵詞（keywords）搜索，也可以組合合同地點（contract location）和公告類型（notice type）等進行高級搜索。例如，當搜索關鍵詞“library”時能夠找到19條合同信息，搜索“school AND cleaning”時能夠找到6條合同信息。更為重要的是，系統還提供了RESTful風格的API接口，供用戶應用自動獲取OCDS數據，見表4。這些接口向所有用戶開放，使用時沒有任何限制，通過程序或瀏覽器發送GET或POST請求即可調用API而得到JSON或CSV格式的數據。

表4 “合同查找器”提供的獲取OCDS數據的API接口

這些OCDS數據的月度清單還被政府商業服務機構CCS定期發布到英國政府開放數據的統一平臺data.gov.uk上。從2014年12月至2020年4月，名稱為Contracts Finder Notices的系列數據集已達65個，時間跨度為65個月，發布CSV格式的合同清單文件2 000多個。同時，data.gov.uk開辟專欄data.gov.uk/data/contracts-finderarchive/，開放2011年2月11日至2015年2月25日的政府合同歷史數據，這些數據非OCDS數據，在“合同查找器”上找不到。

在地方政府層面，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭都有專門的公共部門采購服務系統，分別是Public Contracts Scotland、Sell2Wales和 eTendersNI 。

此外，英國的合同數據也同時出現在歐洲開放數據平臺（www.europeandataportal.eu）和歐盟開放招標數據平臺（opentender.eu）上，促進了數據的跨國界流動，彰顯了反腐敗開放數據的國際化趨勢。

5 對我國的啟示

2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱“信息公開條例”）及2019年5月15日起施行的新修訂的《信息公開條例》，都明確各級政府應主動公開“政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況”[31]。2015年7月，財政部文件（財庫〔2015〕135號）規范了“政府采購信息公開”的范圍，包括招標公告、采購文件、中標結果和采購合同等[32]。中國政府采購網（www.ccgp.gov.cn）及地方分網作為信息公開的主渠道，發布了大量中央單位和地方單位的采購公告。隨著政府開放數據工作的開展和深入，越來越多的采購數據也出現在各級政府的開放數據網站上，見表5。不同于信息公開的網頁展示（知情權），開放數據提供了機器可讀的數據供下載或訪問，在數據的再利用、集成和分析上具有更大的優勢（使用權）。

表5 我國政府開放數據網站中的采購及合同數據情況表

我國政府公共采購領域的開放數據政策與實踐得到了G20反腐敗工作組和經合組織的關注[7]，其研究報告指出我國的相關信息和數據還存在異構、數據不完整和不及時等問題，應在數據標準、數據接口、中央政府和地方政府的協同等方面加強和改進工作。復旦大學數字與移動治理實驗室發布的《中國地方政府數據開放報告》顯示我國地方政府的“優質數據集”主要集中在商事主體、司法、氣象、食品和藥品等領域[33]，表明我國的采購與合同開放數據在數量、質量和容量等方面有著很大的提升空間。在此背景下，我國應重點從以下四個方面學習和借鑒英國的做法和經驗。

5.1 優先開放政府合同數據

“高價值數據優先開放”是國際上開放政府數據的普遍做法，合同數據由于在政府透明、反腐敗和創造公平的競爭環境上的重要作用而成為各國的優先開放領域[34]。在這一點上，英國的表現最為突出。

表6 我國政府開放數據政策提出的重點開放領域

“重點開放或優先開放領域”也是我國政府開放數據政策的核心內容之一[33]。從表6可見，相關政策的重點集中在民生保障領域，如信用、交通、氣象和企業登記監管數據等，對政府采購數據的開放重視不夠。這與《信息公開條例》對政府采購的重視形成了反差，造成實際工作中“數據開放”明顯滯后于“信息公開”。因此，我國一方面應在政策層面保障政府采購與合同數據的優先開放地位，促使公開的信息轉化為開放的數據；另一方面，在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》修訂時，應考慮增加“合同數據開放”的內容。

5.2 積極參與國際合作

隨著經濟資源的全球配置和數據的跨國界流動，反腐敗和開放數據領域的國際合作愈發重要，聯合國、G20、世界銀行、經合組織和歐盟等都開展了卓有成效的工作。英國是國際合作的積極發起者和推動者，發起成立了開放政府合作組織（OGP）和開放合同的C5聯盟等。

我國于2005年批準《聯合國反腐敗公約》，努力推動反腐敗追逃追贓務實合作，積極倡導構建國際反腐敗新秩序。2016年在我國舉行的G20峰會一致通過了《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》和《2017—2018年反腐敗行動計劃》，在“公共部門廉潔性與透明度”部分包括提高公共合同、預算程序和海關等公共部門的透明度[35]。相對照的是，我國政府在開放數據的國際合作上影響力不大、作用不突出，可以在“一帶一路”框架下，以開放合同數據為抓手，帶動開放數據的國際合作，以數據要素的流動促進數字經濟和反腐敗的國際合作。

5.3 建設數據標準

國際合作的主要內容之一是數據標準的合作開發與共同采納。目前，開放合同數據的OCDS標準已經被40多個國家或地區采納，被應用到英國、美國、加拿大和墨西哥等國的30多個開放合同網站上[36]。除了OCDS，它的升級版OCIDS（Open Contracting for Infrastructure Data Standard）[29]、受益人所有權數據標準（Beneficial Ownership Data Standard）[37]和開放財政數據包（Open Fiscal Data Package，OFDP）[38]等國際標準正處于研制階段，它們都面向反腐敗開放數據領域。同時，英國還采納了政府援助數據和國際發展數據的國際標準，正建議通過“表格數據”（Tabular Data，即CSV格式數據）的RFC4180標準[24]。美國也加大了各類“數據標準”的開發和應用力度[39]，如XBRL（eXtensible Business Reporting Language） 和 DAIMS（DATA Act Information Model Schema）已應用到美國政府支出數據的開放上[40]，地理數據標準（Geospatial Data Standards）、就業數據標準（Workforce Data Standards）和財務管理數據標準（Financial Management Data Standards）的研制工作已被納入國家行動計劃。

OECD的報告指出，開放合同領域最主要的挑戰是數據的互操作性和標準化[15]。我國也面臨同樣的問題和挑戰[41]。表7展示了我國各開放數據網站的中標數據集的數據模式——數據文件包含的數據項（字段），它們在字段個數、名稱和類型上差距很大，異構問題突出、互操作性和標準化程度低。

表7 我國各開放數據網站中標數據集的數據模式比較

2020年3月1日起施行的《政府采購信息發布管理辦法》（財政部令第101號）規定政府采購信息發布應當遵循格式規范統一、渠道相對集中、便于查找獲得的原則。因此，我國應積極研究和引進國際標準OCDS，開發適應本土特點的開放合同數據標準體系，以數據開放推動信息公開的標準化和規范化，不僅有利于國際合作，還能幫助解決現階段存在的數據異構、不完整等問題[7]。

5.4 重視保障數據質量

政府采購與合同數據是政府和企業決策的重要依據，對數據的準確性、完整性和及時性等質量指標要求較高，因為劣質數據會導致決策失誤、甚至帶來巨大損失。英國第四輪NAP開放合同數據的任務之一是改善合同數據的規范性和質量。OCP戰略（2019—2023）把關注的焦點從“標準”轉移到“數據質量”等方面，將采取措施幫助數據發布者實現從數量到質量的轉變[36]。

我國政府開放數據網站上的采購數據還存在更新不及時和格式不規范等質量問題。例如，北京市政務數據資源網上的“政府采購公告信息”的最新更新日期是2019年2月1日，上海市公共數據開放平臺上的“工程設計中標信息”的最新更新日期是2020年1月2日，深圳市政府數據開放平臺上的“市政府采購中心—開標信息”等數據集雖能及時更新，但也存在“開標時間”格式不規范的問題。

因此，我國在開放數據數量增長的同時，更應重視保障和提高數據質量，建立數據質量指標體系、質量評價和考核機制，優化數據發布流程，引入質量檢查、數據清洗等環節，完善用戶質量監督和反饋機制，持續改進數據質量。

6 結語

英國的開放政府數據和反腐敗都走在了世界前列，開放合同數據是兩者的最佳結合點之一。本文從反腐敗和建設公平的競爭環境的全新視角，系統介紹了英國開放合同數據的政策保障、標準采納和數據服務情況，反映了國際開放數據運動的發展趨勢，如反腐敗、國際合作和標準化等。

大數據時代，政府信息公開向數據開放轉換和升級已是必然趨勢。但我國政府采購與合同信息公開向數據開放的轉型還很緩慢，應在政策支持和法律保障、標準化建設和質量保障上加大力度，同時積極參與國際合作，通過數據開放促進政府信息資源管理、采購流程和反腐敗工作的變革。