職業教育質量第三方評估機制的現實問題及其化解

[摘要]職業教育質量第三方評估機制是落實職業教育管辦評分離體制改革的基礎。第三方評估機制在推進職業教育治理體系現代化建設、提升職業教育產教融合力度以及激發職業院校辦學活力方面具有重要的現實價值。然而，在現實中，第三方評估機制制度供給不足、法律法規缺失、評估人員專業能力和水平有限以及評估機構獨立性不強等問題，在一定程度上消解了第三方評估機制的權威性。為此，要化解第三方評估機制的現實問題，需要政府轉變職能，加大制度供給力度;國家要積極出臺合法法規，為其提供法律支撐;第三方評估機構要加強人員隊伍建設，提升專業能力和水平;職業院校要更新評估理念，第三方評估機構要提升自身獨立地位。

[關鍵詞]職業教育質量;第三方評估;機制;評估主體;路徑

[作者簡介]柯昌林（1977- ），男，湖北鄂州人，湖南司法警官職業學院，副教授，碩士。（湖南? 長沙? 410131）

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）01-0056-06

隨著國家治理能力以及治理體系現代化建設進程的不斷推進，管辦評分離的體制改革已經成為我國新時代教育改革的主題。職業教育質量第三方評估機制是獨立于政府評估和職業院校自我評估之外的第三種評價模式，其是由專門的第三方社會評價機構秉持中立的原則對職業院校辦學質量開展的評價活動。在實踐中，職業教育質量第三方評估機制也在不斷推進，形成了幾類典型的評估模式，積累了一定的經驗。但整體而言，我國職業教育質量第三方評估機制的發展現狀與制度預設依然有較大的差距，在現實中遇到了一定的障礙和困難。這些困難的出現，既有制度所限，同樣也有第三方評價主體自身的原因。職業教育質量第三方評估機制是一種與評估對象沒有直接關系的評價模式，但由于職業教育辦學體系的復雜性，使得其常常因為制度的不健全或是規范的缺失而無法充分發揮作用。因此，我們需要正確認知職業教育質量第三方評估機制的實踐困境，分析其困境及成因，進而為化解現實問題提供針對性的解決思路。

一、職業教育質量第三方評估機制的價值體現

（一）第三方評估機制是構建現代職業教育治理體系的重要路徑

推進職業教育治理體系現代化建設，并不僅僅是政府簡政放權就能實現的，也不是擴大職業院校辦學自主權就能實現的，而是需要深入推進職業教育的管辦評分離。作為社會參與職業教育評價的重要形式，第三方評估機制因其有專業性、中立性、客觀性等優點，能夠推進職業教育評價制度的進一步完善，也能夠在一定程度上提升職業教育治理體系的現代化建設水平。具體而言：第一，在評估主體方面，職業教育質量第三方評估機制注重行業企業、社會中介組織、科研部門、社會組織的參與，其在制度設計方面，就已經將職業教育管理、辦學和評價三大主體進行了分離，進而避免了管、辦、評的同質性。第二，在評估理念上，職業教育質量第三方評估機制始終秉持的是客觀、中立的理念，其評估過程獨立于政府與職業院校之外，不僅可以淡化傳統評估模式的行政色彩和政府干預，還能實現評估與管理、辦學的過程分離。第三，在評估方法上，職業教育質量第三方評估機制注重發揮中介機構特別是來自于職業教育行業內的專家、學者的獨立作用，推進了職業教育質量評估從過去的行政權威主導向專業權威主導轉移，實現了評估方式的現代化轉型。第四，在評估功能方面，職業教育質量第三方評估機制構建了政府、職業院校、行業企業、科研機構等多元主體合作的參與模式，既實現了多方參與評價的制衡性，同時也確保了多元主體參與的協同性，能夠在一定程度上提升評估的真實性。因此，職業教育質量第三方評估機制是推進職業教育管理從行政主導向多元主體分權治理的轉型，是倡導多元主體協同參與的紐帶，進而是推進職業教育治理體系現代化建設的一種較好的路徑。

（二）第三方評估機制推進了職業教育產教融合和校企合作的深度

職業性是職業教育質量評估的基礎和邏輯起點，而職業性本身是內嵌于行業企業之中的。職業教育質量評估不能脫離職業和職業性的要求，必須遵守產教融合和校企合作的基本規律。因此，吸納行業企業參與職業教育質量第三方評價是提升產教融合力度的一種方式。長期以來，我國是行政主導的管理和辦學體制，使職業教育質量評估缺乏合理的監督和分權機制設計，與職業教育辦學有著密切關系的行業企業被排除在評估機制之外。行業企業在這個過程中缺乏足夠的話語權，致使其無法參與職業教育辦學全過程，也就無法發揮其作為辦學主體和評價參與者的職能。職業教育質量第三方評估機制，其制度設計的核心就在于要將職業教育評估權、監督權、反饋權更多地交給行業企業和社會組織，充分發揮這些主體在評估、監督以及反饋中的作用，將行業技術規范和職業崗位標準納入評估指標，以破除職業院校人才培養過程與產業發展脫節的弊端，提升職業教育產教融合、校企合作的深度。

（三）第三方評估機制可以充分激發職業院校辦學活力

改革開放40多年來，我國以政府簡政放權為核心的行政體制改革取得了明顯的成效，職業院校作為職業教育資源配置的主體，其地位得到了一定程度的提升，但在政府評估機制下，職業院校是被動的評價對象，參與評估的空間和機會是極為有限的。職業院校迫于評估的現實壓力，往往將更多的精力放在各種“材料”的準備上。面對政府評估機制的問題，職業教育質量第三方評估機制的主要目標就在于構建一個管理、評價相分離的體系，通過充分調動行業企業、科研部門、社會中介組織的參與積極性，將政府評估的權力轉接過來，實現政府管理與評估過程的分離，進而解決政府集管理和評估于一體的問題。第三方評估機制在實施過程中，注重突出職業院校的主體地位，評估主體與職業院校的地位是平等的，是一種合作式的伙伴關系。第三方評估主體在開展評估活動過程中要尊重職業院校的意愿和辦學自主權，在認同職業院校辦學特色和辦學優勢的前提下，通過協商合作來強化職業院校的辦學質量意識。

二、職業教育質量第三方評估機制的現實問題

（一）第三方評估機制的制度供給不足，政府放權有限

近些年來，盡管我國各級政府出臺的很多政策文件肯定了職業教育質量第三方評估機制的地位，但這些政策文件多是宏觀指導，缺乏具體的、實質性、可操作性的規定，導致第三方評估權力來源及實施過程較為模糊。從政策依據看，實踐中實施的職業教育質量第三方評估機制只是政府授權或政府委托的一種形式，而不是一種直接來源于法律且獨立于政府之外的權力體系，無法獨立行使評估權。造成此種局面，從表面上看，缺乏足夠的制度支撐是第三方評估機制無法獲得實質權力的原因，但仔細深究，其根源還在于政府的放權不足。換言之，由于政府職能轉變的有限性以及未能徹底放權，使得第三方評估機制無法獲得真正的權力。這就導致了實踐中的第三方評估機制有較強的行政化色彩，很多第三方評估主體并不是真正的第三方，其獨立地位無法得到保障，評估的中立性和專業性有所缺失。由此，第三方評估機制要落實，還需要系列的制度設計來完善。

（二）第三方評估機制的法律法規缺失，缺少有限的法治監管

法律法規的保障是賦予第三方評估機制法律合法性的基礎，對第三方評估機制的運行非常重要。就我國當前的現狀看，第三方評估機制雖然有政策上的合法性，但并沒有相關的法律法規支撐。從長遠看，缺乏法律支持是對第三方評估機制合法性的一種消解。因國家層面法律法規的缺失，造成了評估過程、評估方式的不規范。為了彌補法律依據的缺失，部分地方政府出臺了相應的地方性法規或政府規章，對第三方評估機制的運作做了一定的規范。例如，北京市政府出臺了《關于委托第三方機構開展教育評估監測工作暫行辦法》、山東省政府出臺了《山東省第三方教育評價辦法（試行）》等。但這些地方出臺的規范性文件大部分屬于地方政府規章，法律位階較低，效力和強制性也比較弱，加上這些規范性文件對第三方評估機制具體操作規程等問題規定得不夠詳細，也無法為職業教育質量第三方評估機制運作提供太多的法律支持。在我國現有的教育法、職業教育法中，并沒有相關的條款和規定來對第三方評估機制做出規定，更沒有對第三方評估主體資格、評估主體與評估對象的關系和權利義務做出規范。從最近幾年全國人大常委會發布的立法規劃看，并沒有將教育第三方評估機制納入其中，相關法律的出臺依然需要漫長的等待。正因如此，評估時政府干預的情況時常存在，使得第三方主體對自身的權力屬性、運作存在疑問，也在一定程度上降低了第三方評估的社會公信力。

（三）第三方評估人員短缺和評估能力不足，影響了評估的專業性

權威性在很大程度上來自于專業性。專業性水平的高低在一定程度上影響機構組織運行的過程。毫無疑問，專業性是職業教育質量第三方評估機制的核心要素，一旦這個要素缺失，其評估過程的科學性和評估結論的權威性就會受到質疑。職業教育質量評估活動是一項綜合職業、職業性及教育教學過程的評價認定工作，對評估主體的資質、專業人員的素質和水平具有較高的要求，但我國第三方評估體系發展比較滯后，評估人員短缺，評估的專業性、權威性尚不成熟和完善。事業性質的評估機構其評估人員多是政府部門、科研部門、普通高校、高等教育研究機構和高職院校的管理者、研究者、教師，而來自行業企業的專家、技術人員較少。他們雖能應付職業院校的評估管理工作，但因缺乏足夠的專業評估知識和技能，對專業性的評估明顯力不從心。同時，市場上獨立運作的第三方評估機構雖中立性和獨立性較強，但因缺少事業編制或參公編制，加上薪資待遇不高，無法在短期之內吸引具有評估專業知識和受過評估技能訓練的人進入，特別是對行業企業人員缺乏足夠的吸引力。就實踐而言，不論是事業性質的第三方機構還是社會獨立運作的第三方機構，由于缺乏行業企業人員的參與，這些評估機構所能夠運用的評估方法、技術還是普通教育評估的那套方法和技術。即便是有部分專業的教育評估機構，其也沒有能力制定出一套適合于不同職業院校的通用評估標準。可見，評估人員專業性不足及評估機構能力的缺失，也會在很大程度上削弱第三方評估機制存在的正當性，影響其獲得社會認可的機會。

（四）職業院校的認知思維僵化，第三方評估主體獨立性不足

職業院校作為第三方評估的對象，其認知思維對第三方評估的實施有直接影響。從現有的評估實踐看，職業院校并不熱衷于第三方評估，對第三方評估機制的價值、意義和作用的認知不到位。職業院校在面對第三方評估的過程中，通常采取的是消極應對策略，認為是政府部門強加的任務，對第三方評估主體提供的信息、數據有隱瞞或造假的情況，未能將第三方評估作為改善自身辦學質量，促進自身發展的動力和依據。職業院校對第三方評估機制的認知思維和僵化的態度，主要是受到了職業院校管理體制的影響。職業院校出于自身利益考量，不愿意社會第三方主體介入其辦學過程和辦學治理中，對第三方評估主體采取了一定的抵制心態。另外，我國第三方評估主體自身的獨立性不足，也影響了職業院校的態度。我國職業教育質量第三方評估服務多數屬于政府購買服務范疇，政府部門通過招標的形式來獲得第三方評估對職業院校開展服務。盡管開展第三方評估活動的主體有很多屬于法律意義上的社會組織和民間機構，這些評估機構的性質有從公共事業單位向群眾組織過渡的色彩，但如果仔細分析這些民間機構和社會組織的歷史脈絡、隸屬關系、管理體制等內容，就不難發現這些機構依然帶有強烈的半官方色彩。除了體制上對政府部門的依賴之外，在資金來源上，第三方的民間機構、社會組織也難以維系自身的獨立性。因為第三方評估機構所依賴的經費來源是從政府處獲得購買評估服務的報酬，在評估資金、活動經費等方面受制于政府部門，難以擺脫政府對評估活動的影響。

三、職業教育質量第三方評估機制危機的化解路徑

（一）各級政府部門要加快職能轉變，強化對第三方評估機制的制度供給

職業教育質量第三方評估機制的制度供給不足，實際上與教育主管部門簡政放權力度不大等有直接關系。由此，各級政府特別是教育主管機構應該加快職能轉變，合理界定自身角色定位，凸顯服務本質。