地方政府行為變異：一個共時性的分析邏輯

馬萬里　劉雯

內容提要 作為國家治理的執行機制，地方政府行為體現的是國家治理的具體活動和過程，地方政府行為變異必然導致國家治理績效的折損。對地方政府行為變異的解構表明，“內外邏輯”是基于地方官員的自利動機對地方政府行為的不當影響;“前后邏輯”是地方政府行為變異中的屆際機會主義問題，是地方官員作為先發行動者的策略性選擇;“左右邏輯”關注的重點是地方政府行為變異中的“同群效應”，揭示出地方官員決策的橫向關聯性;“上下邏輯”關注的重點是央地關系視域內地方官員與中央政府的策略性互動，表明地方官員決策的縱向關聯性。當政府行為研究趨向地方官員的心理邏輯時，“心理過程”成為政府行為研究的關注對象，即“地方官員心理與政府行為何以可能”的理論發問;“心理建設”成為重塑政府行為的實踐命題，即“地方官員心理與政府行為以何可能”的實踐探索。上述內容構成了“政府行為研究的共時性邏輯”，與周飛舟“政府行為研究的歷時性邏輯”形成更加完整的地方政府行為研究。

關鍵詞 內外邏輯 前后邏輯 左右邏輯 上下邏輯有心理維度的政府行為研究

[中圖分類號]D630;F061.3 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X（2021）01—0110—10

一、問題的提出

地方政府是相對于中央政府而言的，是統一國家之不可分割的組成部分。在中國國家治理的黨政結構下，地方政府作為中國特色的科層制，“本質上是人民政府和服務于人民的政府”，是“執政黨治理國家的要求和意志的執行體系和過程”。因此，地方政府是國家治理的執行機制，地方政府行為體現的是國家治理的具體活動和過程，地方政府行為好與壞事關國家治理的好與壞，開展地方政府行為研究具有重要的現實意義。

改革開放以來，市場化改革與行政分權改革的雙重背景下，地方政府逐漸由以往的中央政府代理人演化為具有獨立利益訴求的自主行動者，從而使地方政府在中國經濟社會發展中表現出截然不同的行為結果。一方面，地方政府對經濟發展樂此不疲，積極招商引資，采取各種政策手段促進經濟發展，充當“公司化政府”，地方政府因此表現出“地方發展型政府”等總體性行為特征。另一方面，非經濟領域被邊緣化，對于與經濟增長關聯度較小以及在短期內不利于經濟快速增長的事項，例如教育、醫療、社會保障、環境保護等社會發展事務，地方政府缺乏積極性，大量公共資源被用于有利于提升官員政績的“可視性公共產品”，從而產生現實場景中的政府行為變異。本文認為，關于地方政府行為變異的研究尚有進一步深化的空間。首先，何為地方政府行為變異？李軍杰認為，“‘變異這個概念是站在中央政府或者說是全局角度提出的，從地方政府的角度看，所謂的‘變異行為都是它在既定的制度約束條件下的利益最大化選擇，是理性的，是符合經濟人假設的”。盡管馬萬里從整體性視角定義了地方政府行為變異，即“與中央政府期望有差距，亦與社會公眾意愿不一致”，有利于從宏觀的角度理解地方政府行為樣貌，但卻因缺乏具象化的呈現而失于準確把握。其次，地方政府只是一種抽象化的組織，地方政府行為研究不能簡單地停留于地方政府層面，為了深入理解地方政府行為，應從地方政府的人格化代表——地方官員的角度理解地方政府行為，很多不當的地方政府行為均與地方官員的不當決策有關。最后，地方政府行為可以從歷時性和共時性兩個角度對其進行審視。所謂歷時性，就是以縱向的時間維度為基準，分析地方政府行為變異在歷史演進過程中的具體呈現。所謂共時性，就是基于橫向的空間維度，分析地方政府行為變異在某一給定的時空維度下的具體呈現。周飛舟基于縱向歷時性的角度，從財政包干制時期至今，梳理了地方政府行為邏輯的現實呈現，即利益結構導向下的地方政府行為（1978—1994）、制度邏輯（分稅制改革）導向下的地方政府行為（1995—2012）、邁向有歷史維度的政府行為分析（2013—），對地方政府行為進行了系統性的梳理。但已有研究尚缺少在某一給定的時間和空間下地方政府行為變異的具體呈現，即共時性邏輯。對上述問題的關注構成了本文的全部內容。

本文首先基于社會學理論定義地方政府行為變異;其次以地方官員這一政府決策主體為出發點，以地方官員、地方政府、本屆政府與下屆政府、同級政府、中央政府問的互動為基底，解構地方政府行為變異中的“內外邏輯”“前后邏輯”“左右邏輯”“上下邏輯”;最后，展望國家治理現代化視域下“有心理維度的政府行為研究范式”的可行性與必要性。上述內容構成了“政府行為研究的共時性邏輯”，從而與周飛舟“政府行為研究的歷時性邏輯”形成更加完整的地方政府行為研究。

二、地方政府行為變異：基點、內涵與解構

本文基于組織學的視角，以黨政“一把手”為代表的地方官員為出發點，力求對地方政府行為變異給出更加合理的解釋。由于“組織行為學關注的是人們在組織中做什么以及這種行為如何影響組織的績效”，因此，借用此概念，地方政府行為研究關注的主要是地方官員在地方政府組織中做什么以及這種行為如何影響了地方政府行為績效，地方官員作為“政策子系統的中心人物”而主導地方政府決策。正如周黎安所言，“為理解地方政府的決策與行為，我們必須深入理解這些主要地方官員個體層面上的激勵與行為”。在“行政發包”的現實制度背景下，盡管中國是高度集權的國家，但由于中央政府將除了國防、外交等之外的幾乎所有事務全部“發包”給了地方政府，離開了地方政府，中央政府寸步難行。特別是改革開放以來，伴隨著地方分權的不斷擴大，地方政府的權限不斷增加，提升了地方政府與中央政府討價還價的能力。而“守土有責”內在地要求賦予地方官員管理所轄區域一切社會性事務的權力，包括經濟發展、公共服務供給、基礎設施改善，等等。因此，中央政府擁有所有發包事務的“決策權”，地方官員在中央政府給定的權限范圍內具有“執行權”，正是地方官員的“政策執行”建構了中央政府的整個決策系統，從而形成了中國政府治理中獨特的“雙頭壟斷”特征。由于權力的邊界模糊，加之信息不對稱，中央政府難以有效監管地方官員的決策行為，使地方官員成為“地方權力”的主導者和主要實施者（即“一把手”現象），自由裁量權在包括官員利益在內的地方利益的引導下變成了一種“合法傷害權”。地方官員之所以“選擇性執行”或“變通執行”中央政府的政策，就在于地方官員有獨立的利益訴求，有實現自我利益的權力資源和實施手段，從而產生現實政府場景中的諸多“異化”“偏離”行為，也使得地方政府行為變異呈現出“人格化”而非馬克斯·韋伯理性官僚制下“非人格化”的特征。

越軌社會學和社會心理學為我們理解地方政府行為變異提供了新的思路。所謂越軌，是指“表現為那些反常規的、違反常理的、不道德的、罪惡的、違反法律的行為，其共通的性質就是這些行為超越了人們認可的慣常的行為方式”，僭越了社會正常的認知、期望或行為方式，產生變異問題。地方政府的存在本身是一種特殊的使命，它解決的是社會公共事務和公共問題，涉及的是公共利益，本質上是國家公共權力公共性的體現。作為這一使命的荷擔者，地方官員應具有一種更高水平的倫理，他們的職責是代表國家和政府行使公共權力，“他們能夠在多大程度上捍衛國家公共權力的公共性，國家公共權力的內在善性就能夠得到多大程度的保全”。一旦公權私用，并且僅僅在維護和增進官員利益方面發揮作用的話，政府行為就會被打上官員不當干預的烙印，影響政府決策的權威性與有效性。因此，地方政府行為變異，形式上表現為偏離了公共利益的價值軌道，違背了公共性這一公共權力內在善性的要求，本質上是地方官員基于自利動機對地方政府行為的不當干預，即“公權私用”，使地方政府行為超越了人們認可的慣常的行為方式。因此，如果地方官員的決策是基于公共利益導向的，那么，地方政府行為是公共利益的價值載體;如果地方官員的決策是基于自利導向的，那么，地方政府行為主要體現為官員的利益偏好，從而產生地方政府行為變異。

三、地方政府行為變異中的“內外邏輯”

“內外邏輯”關注的核心是地方官員對地方政府行為的不當影響，地方政府行為變異體現為地方官員決策的偏好錯位，即地方官員決策存在滿足上級政府偏好、滿足當地居民偏好與滿足自身偏好之間的選擇差異。地方官員作為自利的行動主體，雖然具有現實中的中央代理人、地方政府的人格化代表、社會公眾的代理者等多元角色，但利益最大化才是其決策的出發點與落腳點。與追求效用最大化的消費者和利潤最大化的生產者不同，地方官員是處于特定政治關系和政治生活之中，作為理性經濟人，地方官員的各種物質、精神、心理需要通過官位集中表現出來，官位越高，“權力、收入、社會聲望”也就越高，此時，“職位拜物教”替代了商品拜物教，成為地方官員的決策目標。地方官員在做出決策方案選擇的時候，首先考慮的是這一方案是否會傷害到自身的政治利益，政績導向為官員狹隘的利益偏好設置了邊界（見圖1）。

圖1 自利導向下的官員決策偏好

偏好錯位實則是官員基于自利動機對地方政府決策施加的不當影響，凸顯了地方官員自利與公益的沖突和德性困境，進而決定了地方政府作為“地方國家、地方政府、科層組織”在現實中的不同呈現樣態。因此，利益沖突情境下的自利動機是官員對政府決策實施不當影響進而決定地方政府行為好壞的激勵根源，從而揭示出地方政府行為公共性偏離的背后實際上是官員的利益邏輯成為地方政府行為的主導邏輯。

綜上，“內外邏輯”下的官員偏好錯位問題表明，只有公權公用，且僅僅在維護和增進公共利益的過程中實現官員利益，地方官員的自利行為才有其合理性;如果公權私用，且僅僅在維護和增進官員個人利益方面發揮作用的話，地方官員的自利行為就不合理。當自利動機戰勝其他動機并占據官員價值譜系與行為邏輯的主導地位時，對地方政府決策實施人為干預、不當影響的外在行為便會滋生，從而產生地方政府行為變異。

四、地方政府行為變異中的“前后邏輯”

“前后邏輯”關注的核心是地方政府行為變異中的屆際機會主義問題。所謂屆際機會主義，是“由于地方官員屆別之間或屆內頻繁的地區間調動而形成的地方政府在經濟競爭中為了顯示政績而急功近利，尋求短期經濟行為的傾向”。屆際是指地方政府每屆任期間的屆別更替，本屆政府任期結束，下屆政府任期開始，政府任期是連續的，但主政的地方官員卻不一定相同。由于任職限制，地方官員主政一方一般不能超過兩個任期，加之任期內的交流、異地調動等不確定性因素，地方官員急于在任期內實現政績最大化，因而會作出有利于自己而不利于下屆政府和官員的決策，即現時利益偏好，從而誘發屆際機會主義行為。地方官員晉升提拔過程中，硬性的任期限制、年齡約束與頻繁的異地流動，更加激勵地方官員主要關心任期內的政績提升，對超出任期的政績一般不會予以太多關注，這意味著官場競爭有可能促生地方官員的短視化行為，使地方官員急于在任期內出政績，以獲得晉升。

屆際機會主義的典型表現就是圖求短期內的利益最大化，以掠奪式方式透支使用下屆政府的各類資源，如大量出賣土地，大量擴張債務，以及產業發展規制上的短視行為等。以隱性舉債為例，屆際機會主義的典型表現就是卸責舉債。由于時間的不可逆性，本屆政府可以將舉債帶來的收益內化，而將償債成本向下屆政府轉移，基于同樣的邏輯，下屆政府可以繼續向下下屆政府轉移償債責任。加之地方債的“黃金法則約束”與“市政建設債”特征（即地方債只能用于資本項目支出），與地方官員的政績訴求具有內在的契合性，投資項目越多，債務規模越大，經濟增長速度越快，地方官員晉升的可能性就越大。因此，舉債的權責時間分離強化了地方官員屆際機會主義動機下的卸責舉債。

本文認為，地方政府行為變異中的屆際機會主義產生的原因在于以下兩個方面：地方官員主觀上因有限理性而導致的機會主義動機與客觀的制度軟約束環境（如圖2所示）。

圖2 地方政府行為變異中的屆際機會主義

首先，如前所述，地方官員作為地方政府的人格化代表，是同時兼具理性與非理性的行動者，其行動選擇盡管是為了實現自身利益最大化的理性目標，尤其是官位的不斷晉升與權力的不斷擴張，但往往是以非理性的方式進行的。當擁有大量行政資源的地方官員過度強化自身利益時，就會在決策選擇時為獲取官員個人利益而犧牲公共利益，為獲取短期利益而犧牲長期利益，為獲取當前利益而犧牲下屆政府的利益。

其次，制度軟約束是地方官員屆際機會主義行為的強化機制。在“上下分治”的制度背景下，由于掌握“治民權”并直接面向社會公眾，地方官員既是直接的中央政府決策的執行主體，又是執行中的再決策主體，因此，需要“制度化的聯動與制度的互補”監督約束地方官員的決策以避免“公權私用”問題。“地區權力一元化”的現實表明難以形成對地方官員的有效監督約束，不僅導致權力運行過程中形成閉合式的封閉式決策，而且進一步強化了地方官員的“權威主義人格”，致使地方官員決策偏好中缺乏代際利益關切與整體利益意識，助長了地方官員屆際機會主義的決策偏好。

五、地方政府行為變異中的“左右邏輯”

“左右邏輯”關注的重點是地方政府行為變異中的“同群效應”（peer effects）。同群效應源于行動者間的社會互動，體現了地方官員個體間決策的相互影響與相互依賴（group reinforcement）。基于“組織群”的橫向維度，組織間的共生網絡會成為地方官員決策選擇的“參照系”，通過與同群保持一致使自身行動嵌植于共生網絡而獲得合法性。此外，集體行動過程中不可避免地并存著參與者圍繞權力和利益的競爭問題，此時，地方官員間的同群效應演化為晉升導向下的“標尺競爭”（yardstick competition），從而網絡情境與共享信念強化了地方政府行為變異。根據Holmstrom和Milgrom提出的多任務委托代理理論，隱性指標顯然不能有效評價地方官員的施政績效，作為委托人的中央政府應盡量為代理人設定有可測度特征的指標，以便于有效評估代理人的工作實效。但是若激勵的設計只是依據部分顯性指標的話，極易造成作為代理人的地方官員的決策扭曲，即將精力完全集中在可測度的指標，而對同樣重要但無法實施有效考核的隱性指標反應不足。實際上，地方政府決策選擇中暴露出的許多扭曲現象正是這種強激勵作用的結果。

一般來說，同級政府之間會就經濟發展狀況、任務完成情況和居民福利等方面進行互相較勁，確保相對位次占優，以成為優勝者。事實上，完美狀態下高效的地方官員需要向中央政府證明自身任務的完成情況不遜色于同級政府，一旦被參照政府完成中央下達任務指令，在同級政府的競爭壓力之下，地方官員極易形成自我激勵與“大干快上”的偏好，盲目忽略自身狀況仿制他人“成績單”以避免政治風險。在信息不對稱的現實環境下，“GDP萬能論”在某種程度上有助于地方政府履行經濟增長職能，但也催生了具有代表性的“晉升錦標賽”、過度投資、隱性舉債等機會主義行為。為獲得晉升提拔，地方官員“必須參考同級政府官員的可測度政績來調整本轄區的投資建設和公共項目以為其政治升遷助力”，從而確保自己能在標尺競爭中占優。因此，在相對績效考核與晉升錦標賽的激勵下，地方官員在保持“優秀慣性”的同時，也與同級政府官員“暗中較勁兒”，“攀比”“較勁”“模仿”“跟隨”等行為特征表明，地方官員的決策選擇不是相互獨立的，而是存在空問依賴性，在決策選擇過程中會趨向于使自身行為與“同群”保持一致，不僅使地方政府行為表現為群體動力學特征，而且也進一步強化了地方政府行為變異的問題（見圖3）。

圖3 同群效應下的地方官員行為選擇

問題的關鍵在于，當自利成為一種集體行動信念，當政治企業家成為一種“合法”角色，當不遵從規則成為“潛規則”時，共生網絡與共享行動信念會導致地方官員間的非理性決策選擇問題積重難返，沉疴難愈。因此，如何通過關系與網絡的因素擺脫群體思維（group think）的束縛，提高地方官員的決策質量，應成為國家治理政策工具的重要組成部分。

六、地方政府行為變異中的“上下邏輯”

“上下邏輯”關注的重點是央地關系視域內地方官員與中央政府的策略性互動及其導致的委托代理脫耦。傳統理論認為，政府是仁慈而高效的，其行動選擇的目標和動因均是追求公共利益最大化，作為中央政府的代理人，地方官員的行為選擇應符合中央政府的政策要求，地方官員的行動偏好應是公共性和公共利益導向的。然而，公共選擇理論卻發現，政府由政治家和官僚組成，他們也是自私自利的經濟人，正是對自我利益的追求，導致地方政府行為偏離了中央政府的政策要求與意愿，產生“偏離”與“異化”問題。無論是“市場維持型聯邦主義”所強調的財政契約分成與行政分權化改革，還是政治晉升激勵下的“晉升錦標賽”，要么成為地方官員逐利行動的制度基礎，要么直接體現為地方官員追求自利最大化的行動表現。由此，在中國的制度背景下，央地互動的制度架構無疑是影響地方官員決策選擇最直接的動因（見圖4）。

圖4 地方政府行為變異中的上下邏輯

1.激勵變異與地方政府行為變異

地方官員作為中央政府的代理人，其行為選擇毫無疑問受到中央政府的直接影響。從政治激勵視角看，以經濟增長為核心的官員考核制度，引導地方官員將注意力集中到經濟增長領域，激勵地方官員間展開了為增長而競爭的晉升錦標賽。從財政激勵視角看，分稅制改革造成地方政府財權財力與事權和支出責任極端背離，不斷加大的支出壓力逆向激勵地方官員以土地財政、隱性舉債等形式拓寬表外財源，填補預算缺口。

地方官員理性人角色的強化使其逐漸與中央政府目標和政策意愿相矛盾，逆向選擇與道德風險伴生于地方政府的整個行為過程。為實現經濟快速發展，地方官員間展開了激烈的競爭，競相大興土木、大量舉債、大搞“城市建設”。近年來，“向外發展”導向下的空間城市化成為地方官員發展經濟與獲取表外財源的主要形式和手段。此外，在自上而下層層“行政發包”的過程中，地方官員為向上級政府顯示政績，往往制定了比上級政府更高的經濟增長率指標，從而產生自上而下“層層加碼”的現象，經濟增長導向的激勵機制形成了對地方官員的“激勵變異”。因此，官員晉升的內在動力與地方政府履職的外在壓力，成為地方政府行為變異難以忽視的激勵性誘因。

2.預算軟約束下的代理變異與地方政府行為變異

如果說激勵變異是地方政府行為變異內因的話，預算軟約束（soft budget constraints）則是強化地方政府行為變異的外因。土地財政、隱性舉債問題的長期存在表明，預算軟約束成為地方政府行為變異的外在激勵因素。例如，“為了在短期內做出引人注目的政績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算約束，攤派或加征各項稅費雖然不會導致政府債務，但是這種方法有損政府官員聲譽，因此，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略”。為促進經濟快速發展，地方官員在財力有限的情況下，暗地里大搞土地財政、大量隱性舉債。而中央政府由于信息不對稱，難以及時監督治理地方官員的財政機會主義行為，政府層級越多，有效監管地方官員財政決策的可能性就越弱。此外，地方官員經濟增長導向的決策偏好符合中央政府“保增長、保穩定”的戰略目標，因此，中央政府既缺乏干涉地方官員決策的充分能力，又有政策意圖上的顧忌，從而導致自上而下行政監管的弱化，產生了地方官員“自下而上約束不足”與“代理變異”問題，導致中央和地方之間本應相互嵌合的“委托—代理”關系脫耦。

七、展望：治理現代化視域下有心理維度的政府行為研究

黨的十九屆四中全會在集成以往國家治理體系和治理能力現代化成果的基礎上，進一步制定了實現國家治理現代化的“時問表”和戰略規劃，強調國家治理必須依循“中國之制”和“中國底色”。地方政府是國家治理的執行機制，地方政府行為變異必然對國家治理體系和治理能力現代化產生不利影響，導致國家治理績效的折損。地方政府行為變異不僅受外在央地關系的影響，更取決于地方官員的決策偏好，“心智模型”（mental models）在地方官員決策異化過程中發揮了重要影響。因此，心智模型成為國家治理、政府行為與官員決策的聯結機制，心理向度成為理解地方政府行為與國家治理新的分析視角。正如周飛舟所提出的，“我們只有在以往研究的基礎上，由以制度為中心的分析進入到以人為中心的分析，進而進入到以‘人心為基礎的分析，才能使政府行為中的官員主體形象和精神氣質更加鮮明地展現出來，也才能真正拓展中國社會學的傳統界限”，從而預示了“有心理維度的政府行為研究范式”的可能。

有心理維度的政府行為研究，可進一步分解為“地方官員心理與政府行為何以可能”與“地方官員心理與政府行為以何可能”的理論發問和實踐探索。

1.“地方官員心理與政府行為何以可能”的理論回應

由于“有心理維度的政府行為研究”涉及的主要論題是“心理”，因此，“地方官員心理與政府行為何以可能”需要在理論上解決主體預設、方法論以及具體的理論應用問題，從而為“有心理維度的政府行為研究范式”奠定理論根基。

首先，關于主體預設問題。如前所述，“有心理維度的政府行為研究”的主體預設是以“一把手”為代表的地方官員。地方政府行為研究只有借助于地方官員這一決策主體，并將他們包容于自身之中，才能彰顯組織的人格化特征，進而表現出政府行為與其他社會現象不同的本質。周雪光教授在分析國家治理的歷史線索時引用美國社會學家、史學家蒂利“沒有歷史的社會學就像是好萊塢道具，有著壯觀的布景，甚至可能有出色的景象，但在這些景象背后空空如也，沒有人物、沒有內容”的評述強調國家治理中歷史研究的重要性。事實上，官員心理之于政府行為，就好比歷史之于社會，沒有心理邏輯與心智模型的想象，政府行為研究便少了幾分活潑與生動，會陷入“制度化與技術化”的困境。因此，忽視了地方官員的心理邏輯與心智模型，我們就無法真正理解地方官員的決策，也就無法理解政府的存在和運行以及國家治理的具象化過程。

其次，關于方法論問題，即以何種方法發現并解釋地方官員決策中的心理機制問題。政治心理學家尹繼武認為，政治心理學就是運用較為成熟的心理學理論，來對政治問題和現實進行分析。細致看來，應該包括兩個方面：其一是分析政治生活中有哪些政治心理因素，它們是什么，如何發揮作用等;其二是如何運用既有的心理學理論來分析政治現實問題，以及它們對于我們理解政治生活有什么樣的價值。“有心理維度的政府行為研究”可以采用如上政治心理學的方法論，以地方官員為基點分析其決策中的心理因素，運用既有的心理學理論及其最新的研究發現來解釋地方政府行為中的現實問題。

最后，關于具體的理論與方法應用問題。遵循如上方法論基礎，“有心理維度的政府行為研究”關于理論應用問題，可以運用既有的成熟的心理學理論來分析現實中的地方官員決策問題及其內在的心理機制。基于行為主義心理學的視角，可以利用觀察法、問卷調查法、訪談、報酬偏好比較、公共服務行為等不同研究方法，發現并解釋地方官員決策中的心理機制問題。基于認知主義心理學的視角，可以利用心理科學實驗揭示地方官員決策中的心理機制問題，如神經科學實驗發現，人腦的雙系統思維模式是人類認知偏差與決策偏離的根本原因。在這方面的研究中，行為經濟學無疑是最成功的。行為經濟學最重要的發現，是揭示了人類行為的理性不僅是有限的，而且存在程度的差異，這種有限理性既存在于地方官員個體的決策活動之中，也存在于以地方官員個體為質料所組成的政府組織之中。行為經濟學認為，有限理性的產生源于個體心理機制方面具有安于現狀、損失厭惡、沖動、過度樂觀、稟賦效應、心理賬戶效應等特征，正是上述一系列非理性心理因素的影響，導致個體產生認知偏差，使其決策偏離了完全理性的價值軌道。

2.“地方官員心理與政府行為以何可能”的實踐探索

由于“有心理維度的政府行為研究”涉及的主要論題是“心理”，因此，“地方官員心理與政府行為以何可能”需要在實踐上解決政府行為中所體現出來的官員心理機制問題，以及如何通過官員心智模型的調適規范地方政府行為，達至國家治理的現實需要。

首先，關于政府行為中所體現出來的官員心理機制問題。心理學強調，“只有觀察與了解人的行為，才能了解人的心理活動規律”，因此，只有觀察與了解地方官員的行為，才能了解官員行為的心理活動規律。前文所述及的地方政府行為變異中的內外邏輯、前后邏輯、左右邏輯、上下邏輯，本質上都是以地方官員為基點的自利活動的表現，都內附著主體心理機制在內。例如，從心理邏輯的視角來看，內外邏輯揭示了“啟發式決策模式”對地方官員決策的不當影響;前后邏輯則體現了地方官員決策中“計劃者一執行者”的性格特征;左右邏輯中體現了地方官員決策心理上具有“參照依賴”的特點;上下邏輯與地方官員決策信息加工過程中的信息的“心理顯著性”“選擇性注意”以及“心理賬戶”密切相關。上述心理機制表明，很多不當的政府行為都是地方官員不當決策引起的，心智局限限制了地方官員理性決策的能力。

其次，如何調適官員心智模型以規范地方政府行為。規范地方官員的決策選擇，不僅在于合理的制度建構以規范地方官員的決策選擇空間，還要關注地方官員對制度的能動性反應，即地方官員的心智回應。因此，設置遏制和矯正地方官員決策偏誤和影響的機制就尤為重要，更加注重地方官員如何思考，有助于改善針對地方官員的決策選擇的治理政策與干預措施的設計和實施。此時，小小的“助推”就可能發揮大的作用。“助推”的初衷在于根據個體的心智模式特征或者依據認知偏差發生的規律性，創設不同的選擇環境（如框架效應），或者不同政策實施方式（如默認機制），幫助地方官員自覺采取措施，提高決策質量或者改變他們的動機與決策。此外，加強中央和地方問的“政策溝通”，提升政策的宣傳，增強政策的說服力，強化地方官員的政策認知與認同，可以有效“避免人性中因‘任性（omeriness）而導致的對管理政策的冷漠或反對”。最后，可通過政治教育形式再塑地方官員信念倫理與責任倫理，從心理源頭培植公共倫理精神，“使個人需要和私人欲望服從于公共利益觀念”。

3.社會學直面“人”和“人心”的擴展路徑從理論與實踐雙重維度同時回應了有心理維度的政府行為研究的必要性與可行性

費孝通先生提出直面“人”和“人心”的社會學擴展路徑，其原因在于：“人的特殊性，是我們社會學研究的重點領域”，而“人最重要的特殊性，就是人有一種精神世界”，“忽視了精神世界這個重要的因素，我們就無法真正理解人、人的生活、人的思想、人的感受，也就無法理解社會的存在和運行”;直面“人”和“人心”的社會學，“這是我們今天在一般的科學實證方法論之外，可以注意研究的一些新的領域”，而且“有深刻的認識論方面的意義”。政府行為研究是社會學重要的研究領域，政府行為研究只有直面“官員”和“官員心智模型”，才能擴展傳統的研究界限，才能賦予政府行為研究“活”的靈動意蘊。

“人”與“人心”不是孤立存在的。地方官員不僅是指特定的人群，還代表著特定的地位、角色，而地位、角色是政府組織賦予的，地方官員只有將其自身嵌植于政府這一制度化的組織結構之中，才能映現出其人觀樣態與心智模型存在的現實意義，才能使政府行為中的官員主體形象和精神氣質更加鮮明地展現出來。從根本上講，地方官員不僅帶著對公共權力特性的認知圖示進入決策過程，還會帶著其所屬組織和群體所共享的“歷史”與“文化”進入到公共權力運行活動之中，不僅使政府表現為其成員思想和行動產物的“思維組織”（thinking organization），而且使政府行為研究凸顯出其“文化”“歷史”的面相，從而使官員決策研究在理性意義與認知層面跳脫出個人利益之局限，將官員心理與決策選擇置于文化、社會、歷史等遠端與宏大面相問的交織互動中加以審視和觀照，進而真正擴展了政府行為研究的傳統界限。

綜上，當政府行為研究趨向地方官員的心理邏輯時，官員“心理過程”成為政府行為研究的關注對象，官員“心理建設”成為重塑政府行為的實踐命題，關注移除導致官員決策異化的心理因素成為國家治理政策工具箱的重要組成部分。

八、簡要結語

治國之要，吏治為先。黨的十九屆四中全會強調“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務”，由此可見領導干部在國家治理中的重要性。展望未來，2035年基本實現社會主義現代化，開啟建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國新征程，離不開地方官員的重要參與。然而，地方政府行為變異中所透射出的地方官員自利問題及其衍生的“內外邏輯”“前后邏輯”“左右邏輯”“上下邏輯”與其所擔負的時代重任可能是自相矛盾的，反映了當前地方官員治理未能與國家治理體系和治理能力現代化的要求相匹配，對“政治現代化”提出了現實挑戰。因此，國家治理現代化不僅需要注重制度因素的作用，更需要培植與中國之制相適應的地方官員的認知、觀念體系和心智模式，從心理源頭培植利他信念和公共精神，提升地方官員的“心理素質”與決策的內生動力。換言之，國家治理體系與治理能力現代化，只有穿過治理結構之網與形式表層，觸及官員個體的“心理世界”，才能更有現實意義。這不僅是當下中國從“國家與社會”向“制度與生活”轉變的內在邏輯要求，也是創建“以人民為中心的政府”，塑造“守規的地方代理人”（principled local agent）的現實訴求——它謙卑地站在權利界限之外，以謙遜恭謹的態度熱心地為社會大眾服務！

責任編輯：牛澤東