基于國土空間規劃體系下城市消防規劃編制重點

隨著城市的不斷發展，地下空間開發都不斷增加，隨之而來的城市消防問題也不斷增多，地下空間和地下設施的防火救援已成為新時代背景下的消防重難點。目前已有的消防規劃編制指引頒布較早，未考慮現代多種開發的模式的消防指引，難以滿足對新時代消防規劃指導的要求。

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出優化國土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用。并要求相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接。在此大背景下，城市消防規劃如何解決現有問題，如何滿足中共中央國務院對國土空間規劃體系下的消防規劃編制要求，需要規劃同行進行探討研究。

一、城市消防存在問題

（一）重大消防難題日益突出

現代城市發展迅速，人口壓力增大，使得城市用地更加緊張，城市建筑形形色色，有百米高的摩天大樓，也有深入地下數上百米的地下空間，各種形式的開發應有盡有。當地面上資源變得緊缺時，地下空間成為新的城市化爭奪點。各種地下設施和開發形式的不斷增多，使得各種消防難題相互聚集、相互交疊，衍生出各種各樣的消防安全問題。我國在地下空間開發利用的規模及建設速度方面居世界前列，但與美國、日本等發達國家相比，規劃指導性和技術安全性等方面仍有不小差距。同時，各種新型材料投入使用時，其消防安全沒有得到充分評估，短時期內在安全存儲和使用方面難以規范要求，存在一定的安全隱患。這對城市消防工作帶來了前所未有的壓力。

（二）消防設施用地管控不足

隨著城市化進程不斷加快，城市快速發展造成空間快速擴張，城市的開發強度日益增大，而城市消防站建設卻未能隨著城市產業發展而同步發展。城市總體規劃和消防規劃都具有一定的時效性限制，未能同步編制，很難有效的溝通，在用地和空間方面不能很好地管控。有的存在總體規劃未落實消防設施用地的情況，有的存在消防設施用地被其他城市開發行為侵占。預留的部分消防站用地在城市建設過程中很難得到保護，在需要實施的時候就造成消防站規劃用地失控，消防站落地建設的困難。對城市的安全快速發展造成了不利的影響。

（三）消防規劃編制指引老舊

1998年國家公安部發布《城市消防規劃編制要點》（以下簡稱《要點》），對二十多年來我國城市消防規劃編制起到了很好的指導作用。《要點》提出城市消防規劃是城市總體規劃中的一項重要的專業規劃，其任務是對城市總體消防安全布局和消防站、消防給水、消防通信、消防車通道等城市公共消防設施和消防裝備進行統籌規劃并提出實施意見和措施，為城市消防安全布局和公共消防設施、消防裝備的建設提供科學合理的依據。但是《要點》頒布距今已經過22年，城市建設產生天翻地覆的變化，《要點》中的要求已不滿足未來消防規劃的要求。比如在城市消防安全布局方面編制要點未考慮城市地下空間開發帶來的影響，在消防站規劃方面，僅提出確定新建消防站的位置、數量、用地規模等，未提出消防站選址與總體規劃的銜接落實問題。若消防規劃的編制僅考慮《要點》的指引內容，難以滿足目前城市安全發展的要求。

二、國土空間規劃對城市消防規劃要求

（一）地下空間已成為城市規劃的一部分

《關于加強城市地質工作的指導意見》中指出我國要統籌地上地下空間資源開發利用并納入土地利用規劃，與相關空間性規劃做好銜接。需要科學統籌地上、地下空間資源開發利用，并納入土地利用規劃，與相關空間性規劃做好銜接。探索實行地下空間用途管制制度，堅持公共利益優先，對規劃確定的公共安全、人防工程、基礎設施、公共服務設施等用途空間實行優先控制和嚴格保護。由此可見地下空間越來越受重視，已成為城市規劃中不可分割的一部分，地下空間的消防安全管控也變得尤為重要。

（二）用地布局和空間管控將成為規劃重點

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出，國土空間總體規劃審查需要國土空間規劃分區和用途管制規則；需要落實城市安全和綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施布局。相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。同時，構建城市安全和綜合防災系統，需要確定消防、人防等建設標準和要求，劃定設計城市安全的重要設施和通道范圍，劃定危險品生產和倉儲用地的防護范圍。消防規劃作為國土空間總體規劃的專項規劃，就需要在用地布局和空間管控方面給國土空間規劃做出反饋。保障消防設施用地和空間能夠在國土空間規劃中預留控制，從而提高了規劃的可實施性，切實避免規劃難以落地的情況。

三、國土空間規劃體系下消防規劃重點

（一）地下空間消防安全布局

1.消防安全特點

地下空間開發作為未來城市的重要發展方向，安全是地下空間開發的重要要求。地下空間的封閉性和狹小性加速了火災中煙氣的聚集。火災中地下空間的煙氣聚集要比地上建筑大得多，煙氣的難以擴散對人員的疏散構成了極大的威脅，造成疏散困難。地下空間的封閉性和狹小性，促進了地下建筑內部的溫度快速提升，可調用的消防技術裝備難以靠近火場，作用發揮受限，是火災撲救和人員疏散的重大困難。同時因為地下空間位于地下，疏散出口少，安全疏散必須通過樓梯才能到達室外，人員疏散帶來困難。地下空間火災時的煙氣的流動性難以把握，往往與人流方向一致，而煙氣的蔓延速度要比人員疏散速度快得多，致使人員無法擺脫煙氣危險。

2.安全布局思考

地下空間的消防安全布局應考慮以下幾個因素：

（1）建筑布置上，力求簡潔，平面盡可能規整劃一，避免過多曲折，動線明確；內部空間應保持完整，減少不必要的變化和高低錯落，使人在其中容易熟悉所處環境。

（2）安全出口的數量與位置，人員集中的地下商業空間從建筑物內任何一點到最近的安全出口距離不超過30m，每隔60m 就要有一個通向地面的出口，為滿足及時疏散的要使出入口有足夠的數量，并布置均勻。出入口寬度要與所服務面積的最大人流密度相適應，對于每個防火單元，安全出口不能少于兩個，并直接連接到室外地面，當人口密集或規模較大時，還應增加安全出口的數量。

（3）通道系統簡單，最大限度地減少人們迷路的可能性；要有與最大人流相適應的寬度，以保證快速通過能力，防止發生堵塞。安全出口、疏散通道應當保持暢通，不得任意封閉、上鎖、隔斷、堆物和堵塞，不得影響使用。

（4）防火分區、防煙分區，面積較大的地下公共空間應采用耐火墻、防火卷簾和防火門進行防火分區，安裝自動噴淋系統使火勢控制在較小范圍內并加以撲滅。提高火災探測儀器設備的自動化程度和靈敏程度，且隨時處于完好狀態；設置人工監視系統，在重點部位設置閉路電視攝像。

（5）嚴禁存放易燃易爆化學危險品，嚴格限制易燃品的存儲和發煙量大的商品數量，確保地下通道的通暢及地下通風口的開敞。地下建筑禁止使用易燃裝修材料，主體結構耐火等級為一級，裝修材料應以不燃材料為主，其次對商業空間的明火使用加以限制，并禁止吸煙。

（6）此外在大型地下商業街中，加強地下設施防火的安全管理和組織建設，設立專職消防人員實施24小時巡邏，保證及時發現驗證災情。災害發生后，通過有線廣播系統發出警報和各種救災指令。

（二）地鐵消防安全布局

1.消防安全特點

隨著城市快速發展，越來越多的城市規劃建設了地鐵，地鐵的發展是一個城市發展的標志。地鐵作為現代城市的生命中樞，安全是地鐵運輸的生命。

地鐵區間段隧道火災危險性高，由于地鐵地下建筑空間相對封閉，人流又集中，如果發生火災，會伴隨大量有毒煙氣。而相對于地鐵站臺火災，地鐵區間段隧道內發生火災后，空間相對較小，隧道通風排煙困難，其危險性更高。地鐵火災救援難度大。一般地鐵車站的出入口較少，僅預留人員出入通道及空氣流通的通道。但是在火災發生時，出入口又作為人員疏散的主要通道，且火災產生的煙氣也會順著出入口排放，使得人員逃生造成了一定的困難。再者，地鐵位于地下，空間相對密閉，一旦發生火災，火勢極易擴散，消防工作人員很難靠近著火點，使滅火、救援工作不易展開。另外地下的通信信號強度較弱，使得地上的救援指揮人員無法及時的獲得火災的信息，也無法快速地傳達救援滅火信息，從而給消防員滅火、救援工作增加了障礙。地鐵區間段隧道照明條件差，人員逃生困難。火災發生后，火勢蔓延很快，允許乘客逃生的時間短，如果人員逃生方向與煙氣擴散方向一致，且出口數量有限，煙氣速度擴散比人速度快，使得救援更為困難。

2.消防安全布局思考

在應對地鐵消防安全問題上，要結合地下環境的特點，在消防安全布局上應遵循以下要點：

（1）地鐵內建筑布置的防火要求首先應當盡可能的布置規整，減少不必要的空間變化和高低錯落，使人能夠很容易熟悉環境，能夠很快找到逃出出路，以防發生火災逃生出現迷路的情況。

（2）應嚴格按有關設計規范的規定設置防火及防煙區。

（3）單孔隧道宜設置直通室外的人員疏散出口或獨立避難設施。

（4）隧道內地下設備用房的每個防火分區的最大允許建筑面積不應大于1500m2，每個防火分區的安全出口數量不應少于2個，與車道或其他防火分區相通的出口可作為第二安全出口，但必須至少設置1個直通室外的安全出口；建筑面積不大于500m2且無人值守的設備用房可設置1個直通室外的安全出口。

（三）地下綜合管廊消防安全布局

1.消防安全特點

綜合管廊是指建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構筑物及附屬設施。雖然綜合管廊不屬于人員密集場所，但由于綜合管廊內敷設有大量的市政管線，發生消防安全事故后，將造成重大社會影響。所以綜合管廊內應采取必要的措施降低火災的發生概率、控制火勢的蔓延。綜合管廊內的可燃物主要是電纜、光纜和管道。我國采用較多的是聚氯乙烯電纜、橡膠電纜等。光纜的主要構成是塑料外皮、塑料保護套和光導纖維。管道材料對綜合管廊的火災救援產生了一定的影響。綜合管廊艙室火災危險等級及火災種類分類如下表1規定。

表1 綜合管廊艙室火災危險等級及火災種類分類

2.消防安全布局思考

綜合管廊消防安全布局重點如下：

（1）綜合管廊主結構體應為耐火極限不低于3.0h的不燃性結構。綜合管廊內不同艙室之間應采用耐火極限不低于3.0h的不燃性結構進行分隔。

（2）綜合管廊內防火分區最大間距應不大于200m，設置耐火極限不低于3.0h的防火墻。防火分區應設置防火墻、甲級防火門、阻火包等進行防火分隔。綜合管廊交叉口部位應設置防火墻、甲級防火門進行防火分隔。防火墻宜采用柔性防火隔斷方式以便于管道安裝。

（3）應對綜合管廊內的電力電纜設置電氣火災監控系統；在容納電力電纜的艙室應設置火災自動報警系統，并且在容納電力電纜的重點防護區域應設置自動滅火裝置，并應符合現行國家、地方其他相關要求。

需要特別指出的是，在綜合管廊實際工程設計中，哪種自動滅火系統適用于管廊、滅火系統具體設計參數如何選取等關鍵技術問題并無詳細規定。不同的自動滅火系統具有的特點也不一樣。綜合管廊中選擇各種滅火系統需要從滅火原理和性能，環境安全、系統經濟性、應用場所條件等指標進行綜合考察。海南省在2019年6月，發布了《城市綜合管廊消防安全技術規程》，在規程中建議城市地下綜合管廊自動滅火設施選用綜合滅火效果更好、節能環保、無毒無害、具有良好的電氣絕緣性的高壓細水霧滅火系統，同時為綜合管廊細水霧滅火系統水箱處預留供水接口。

（四）消防設施用地布局優化

1.消防站用地布局

各類消防站的建設用地應根據建筑要求和節約用地的原則確定。消防站的建設用地面積指標是消防站規劃建設的重要指標，各地在確定消防站建設用地面積時，可采用容積率進行折算。

在確定消防站建設用地總面積時，可按容積率進行測算。由于各地綠地率的規定不盡相同，各地在確定消防站建設用地時，可根據當地的有關規定執行，但必須要保證基本功能建設用地面積。建筑宜為低層或多層，容積率宜為0.5～0.6，綠地率應符合當地城市規劃行政部門的相關規定，機動車停車應符合當地城市行政管理部門的相關規定。小型消防站容積率可取0.8～0.9，如綠化用地難以保證時，容積率宜控制在1.0～1.1。在條件許可的情況下，容積率宜優先選取下限值。

表2 消防站用地面積指標（m2）

表2中建設用地面積為滿足消防站使用功能需要的基本功能建設用地面積指標，該指標不包括綠化和車道等非基本功能建設用地。其中，考慮到建設小型站的主要原因是大城市用地緊張，因此，在測定小型站用地面積時，僅考慮執勤備戰所需的最基本用房的占地面積和基本室外場地面積，且消防站建設用地還應能滿足業務訓練的需要。水上和航空消防站建設用地面積應結合碼頭岸線、直升機起降等要求，參照陸上消防站確定。

對建設用地緊張且難以達到標準的城市，可結合本地實際，集中建設訓練場地或訓練基地，以保障消防員開展正常的業務訓練。在建設用地有限但又需設置消防站的情況下，可將消防站附建在綜合性建筑內。在這種情況下，設在綜合性建筑物中的消防站應自成一區，并有專用出入口，確保消防站人員、車輛出動的安全、迅速。這種建設形式存在室外訓練場地缺乏、消防員執勤環境易干擾、消防車出入對建筑物其他使用功能影響大等缺點。

深圳市羅湖區某中隊為一級普通消防站，轄區面積7.2平方公里，采用附建形式，建筑面積3760m2，見圖1（a）。同時，也可在地塊內進行合建，各成一區。如上海市浦東新區某消防站為一級消防站，與商務辦公樓合建，占地面積6511m2。在地塊內建造消防綜合樓、門衛、訓練塔及一棟13048m2的商務辦公樓，見圖1（b）。

圖1 附建式與合建式消防站

2.消防培訓基地用地布局

消防培訓基地是消防員提高消防技能的重要場所，同時也是對社會大眾進行消防知識培訓的場所，目前，我國消防培訓基地建設還未達到普遍化和正規化，難以滿足社會發展的要求，消防培訓基地的建設是提高公眾消防意識和提高消防員技能的頭等大事，必須引起高度的重視。就目前情況來看，只在我國的經濟較發達的城市中建設了部分消防培訓基地，大多數的城市是沒有專門規劃建設消防培訓基地的。因此，在消防規劃中落實消防培訓基地就顯得尤為重要。

消防訓練基地的建設規模，應根據消防機構的級別和所屬隊伍編制人數確定。訓練基地可分為總隊級和支隊級兩級，其設置應符合下列規定：

（1）省、自治區、直轄市的消防機構應設置總隊級訓練基地；

（2）副省級市和地級市的消防機構應設置支隊級訓練基地；

（3）直轄市的區級消防機構可根據編制及業務需求情況設置支隊級訓練基地。

訓練基地的選址應符合下列條件：

（4）應選擇工程地質和水文地質條件較好的區域，避免選在可能發生嚴重自然災害的區域。

（5）應選擇交通便利，以及供電、給排水、供氣和通信等基礎設施條件比較完善的區域。

（6）訓練基地與重大工程、危險源和污染源的距離，應符合國家有關防護距離的規定。

（7）應充分考慮消防訓練的特殊性，統籌協調與周邊環境的關系。

在一些較為發達的大型城市或超大型城市，城市用地較為緊張，則將各個功能的消防培訓基地進行合并就顯得尤為重要。例如廣西南寧消防訓練基地占地面積32.4 公頃，由綜合訓練區、行政教學區、生活保障區三大區域組成，集戰勤保障大隊、消防搜救犬大隊、戰備倉庫、防護裝備倉庫、陸航大隊、燒傷醫院、市民應對自然災害突發性事故模擬培訓中心等功能為一體。通過一系列項目建設的實施，廣西南寧消防訓練基地有望成為集現代化多功能指揮、訓練備勤、戰勤保障、社會化消防安全培訓、消防醫療為一體，全國最先進、規模最大、設施最集中的消防訓練基地。

圖2 廣西南寧消防訓練基地

（五）與其他相關規劃對接

消防規劃是城市規劃的一個組成部分，它包括城市的消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內容。它是一項方針、政策性很強的綜合性技術工作。消防工程規劃管理是市政建設和市政管理的重要組成部分。消防規劃重要結論應當納入其他城鄉規劃中，公共消防設施應當與其他市政基礎設施統一規劃，統一設計，統一建設。

消防規劃應當與城市規劃綜合協調，保障城市供水、排水、防洪、供電、通信、燃氣、供熱、消防等設施的發展目標和總體布局滿足城市消防的要求。

在國土空間規劃布局中，必須將生產、儲存易燃易爆化學物品的工廠、倉庫設在城市邊緣的獨立安全地區，并與人員密集的公共建筑保持規定的防火安全距離。對布局不合理的舊城區影響城市消防安全的工廠、倉庫，必須納入近期改造規劃，有計劃、有步驟地采取限期遷移或改變生產使用性質等措施，消除不安全因素，并且應當落實消防規劃中要求的消防公共設施用地。消防規劃需要從系統安全角度對國土空間規劃的布局提出調整意見和建議。

四、結語

（一）在國土空間規劃體系下，地下空間、地鐵、地下管廊等地下設施消防安全布局已成為新時代城市消防規劃的重點研究內容，需要在建筑布局、通道設置、出口設置、防火分區及組織管理等方面做好規劃指引。

（二）國土空間規劃重點在用地布局和空間管控，要求消防規劃在消防站及消防培訓基地用地布局方面考慮得更充分，對于用地特別緊張、難以落實用地的城市可考慮附設式建設消防站，建設多功能的消防培訓基地，節約城市用地。

（三）消防規劃的可實施性就要求消防規劃做好與其他相關規劃的銜接，消防規劃重要結論應當納入其他城鄉規劃中。國土空間規劃需要落實消防規劃中對危險品的安全防護距離，并且落實消防規劃中要求的消防公共設施用地。消防規劃需要從系統安全角度對國土空間規劃的布局提出調整意見和建議。