“雙循環”新發展格局下區域、政府與市場的協調整合

李宜達

[摘要]構建“雙循環”新發展格局本質上是我國立足自身發展階段根據未來戰略需要適時對利用國內國外兩個市場的策略做出調整，以實現資源高效配置。構建“雙循環”新發展格局要求對區域、政府與市場這三者的作用加以協調整合。為此，應打造區域協調分工網絡、暢通城市群內溝通機制、構筑高效商貿流通網絡，以三維網絡之力形成經濟發展新格局。

[關鍵詞]雙循環;區域平衡;政府與市場

[中圖分類號]F120.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0043-06

在世界百年未有之大變局下，基于全球經濟發展趨勢和中國經濟發展方向，黨的十九屆五中全會明確提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。雙循環發展框架的重塑既需要充分發揮我國龐大的市場規模優勢與內需發展潛力，也必須依靠有為政府不斷發力以實現制度體系的完善和交易成本的降低。此外，由于當前全球產業體系呈現出明顯的區域化特征，區域空間也應納入構建“雙循環”新發展格局的考量之中。本文從區域平衡發展機制的視角出發，基于政府與市場關系的內在邏輯，回顧新中國成立至今我國內外循環結構的演進脈絡，對“雙循環”新發展格局下區域、政府與市場的整合關系展開討論。

一、區域發展視野下內外循環建設的演進

1.區域發展探索期（1949-1978年）：以內循環協調區域發展

新中國成立之初，結合當時國際國內形勢，我國除了“一五”時期基于當時自身發展需要引進蘇聯156個重大項目以外，整體經濟運行基本上處于內循環狀態。1949-1956年，我國基本完成社會主義改造，過度集中的經濟支配權難以有效促進地方政府因地制宜地發展當地經濟。因此，毛澤東同志基于對央地關系重構的思考論述了協調平衡區域經濟發展的戰略構想，提出要采取中央與地方并舉的方式推進區域經濟綜合平衡發展。中共八大也強調社會主義建設必須調動各地區的積極性，提出推進綜合平衡發展的總體路線。總體來看，從新中國成立到改革開放前，我國主要立足于政府在經濟與社會網絡中的主體地位，由中央集權嘗試向地方分權，致力于構建起以中央政府為核心、以地方政府為中介的區域資源配置機制。

2.區域發展調整期（1978-1992年）：以外循環釋放區域活力

黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人基于國際發展環境的顯著變化，從我國基本國情出發，推行市場導向的漸進式改革，致力于以暢通外循環為突破口向經濟發展注入活力。從1980年開始，我國以設立經濟特區方式開始進行“外循環體系”培育。1990年我國首次出現貿易順差，標志著這一階段的外循環建設取得重大進展。這一時期，漸進式市場化改革與外循環體系構建相配套，政府逐漸放開對市場的控制，進而催生出一系列商貿平臺、市場中介，形成體制轉軌框架下區域、政府與市場的聯動整合關系，促進外循環基本架構的形成。

3.區域發展關鍵期（1992-2012年）：以外循環推進區域發展

隨著經濟全球化的不斷深入，我國外循環體系進入高速發展階段，特別是2001年加入WTO之后，相關體制機制改革加速進行，市場在資源配置方面發揮著日益重要的作用。這一時期，關于空間發展的理念逐漸形成并不斷強化，由此產生了一系列關于提高我國區域經濟發展平衡性的戰略構想和政策方針。世紀之交，我國提出實施西部大開發的戰略決策。黨的十六屆五中全會強調“要繼續推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展”“著力提高對外開放水平，加快轉變對外貿易增長方式”。我國還于2011年開始實施主體功能區戰略，這在一定程度上增強了地區間政策的協調性和精準度，進一步深化了空間平衡理念和區域網絡思維。這一階段，在以外循環為主的發展模式下，我國區域發展戰略帶有明顯的開放特征，通過統籌區域協調發展形成不同區域局部網絡，將發達地區對不發達地區的“虹吸效應”逐步轉化為“外溢效應”。

4.區域發展戰略期（2012年至今）：以雙循環平衡區域發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央基于國際國內發展環境變化，為新時期推進我國區域經濟平衡發展進行一系列全新戰略謀劃。黨的十八屆三中全會提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”，這標志著新發展階段我國對政府與市場辯證關系認識的新突破。黨的十九大明確指出新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，構筑平衡性發展格局成為我國推進內循環網絡建設和外循環體系發展的新航標。2020年，面對新的發展形勢和環境，黨中央又提出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。整體上講，新時代我國經濟呈現出更為顯著的多層次網絡特征，這對充分發揮地區間的平臺優勢與中介效應，進而推進區域經濟發展走向平衡具有重大意義。

二、“雙循環”新發展格局構建的重要基礎：區域、政府與市場的契合發展

1.區域、政府與市場在內外循環發展框架中的協調整合

改革開放前30年，我國經濟基本上屬于單一的內循環狀態;改革開放后的前30年，我國內循環模式開始弱化，外循環的地位持續提升。雙循環的本質是一國根據其特定經濟發展階段適時調整經濟發展導向，以充分利用國內和國外“兩個市場”實現資源高效配置。內循環與外循環地位的演變脈絡往往也內嵌于政府與市場關系的調整框架之中。在傳統西方經濟學理論中，政府與市場是一種非此即彼的動態替代關系，有關其作用與邊界的討論迄今仍沒有明確的結論。有關政府與市場的二元對立論，亞當·斯密就曾指出市場機制就如“看不見的手”指引著經濟資源往高效領域去配置，而政府只需充當“守夜人”的角色提供公共產品。進入20世紀之后，關于政府與市場二元對立的認識，直觀反映在兩種闡述立場截然相反的經濟理論上，即以哈耶克為代表的自由放任原則的理論表達和以凱恩斯為代表的國家干預主義的政策傾向。在政府與市場二元對立論的分析框架下，往往難以準確認識不同國家在不同發展階段關于內循環和外循環異質性的分界，割裂了經濟社會不同歷史時期與特定發展環境的內在聯系。

從新中國的經濟發展演進脈絡來看，區域、政府與市場在我國推進內循環和外循環以及提高經濟發展平衡性與可持續性的過程中均發揮著難以替代的作用。首先是關于政府自身能力的建設。改革開放前，主要是基于單一內循環狀態的政府網絡構建。改革開放后，政府自身能力的建設納入了兩個新維度，一是認識市場作用界限的能力，即根據市場失靈領域進行適時政策干預。二是關于市場機制作用的發揮。改革開放前，我國以單一內循環為導向推進資源配置權限集中化，實現政府對市場的逐步替代。改革開放后，我國經濟體制改革主要以構建市場配置資源體制機制為主線，致力于通過推進外循環發展的方式激活市場主體、不斷增強市場力量、逐步完善市場機制。三是關于區域資源稟賦概念的認識。改革開放前，關于區域資源稟賦概念和空間規劃理念相對模糊。改革開放后，從區域資源稟賦和空間規劃著眼進行外循環布局的經濟思維逐漸強化。認識到區域資源稟賦也是構成區域參與經濟循環的比較優勢，是促進區域經濟發展的重要載體。要較好解決區域發展不平衡問題，就需要政府根據區域資源稟賦有所作為，利用前瞻性產業規劃和結構性空間規劃引導區域要素與資源配置。這種與區域資源稟賦相契合的發展模式，本質上是通過充分發揮有為政府之力，減緩或避免由于市場自發作用而導致的區域在參與經濟循環過程中可能產生的諸如經濟波動、經濟危機等。

2.“雙循環”新發展格局與區域經濟平衡發展的有機統一

無論是經濟內循環還是外循環，其核心都是暢通資源要素流動機制，促進生產要素自由流動，激勵技術進步和科技創新，加快產業鏈與供應鏈的發展，從而形成促進產業升級的動力、推動經濟增長的活力以及吸收外部沖擊的能力。在世界百年未有之大變局下，為積極應對國內外形勢所出現的結構性轉變，我國強調后疫情時期的經濟發展要更多依靠國內循環，通過充分利用國內的超大市場，把結構性潛能有效激發出來，從而推動我國經濟進入更好的良性循環。而在邁向社會主義現代化建設新征程的過程中，我國也正著力提高區域經濟發展的平衡性及可持續性。推動區域經濟的平衡發展本質上也是通過有為政府與有效市場的互動來推進區域分工網絡的聯結，從而構建出一個協調平衡高效的分工體系。

從馬克思分工理論來看，構建基于雙循環的經濟發展新格局與打造平衡型區域經濟發展新模式實際上是相輔相成、相得益彰的。根據馬克思的觀點，以資源要素外循環為導向的國際分工是人類生產力發展到一定階段的必然產物，國際分工的深化又為社會生產力的發展創造必要的前提。社會生產力不斷發展是國際分工深化以及各國外循環經濟體系迅速發展的重要基礎，而國家之間分工的不斷深化以及外循環模式的逐漸發展反過來又促進社會生產力的進一步提高。推動區域經濟平衡發展關鍵是要構筑協調完整的分工體系，而分工體系越是完整，具體勞動的種類就越多，專業化經濟就越發達，投入交換的商品品種和數量就自然越多，市場的規模也就會越大。市場規模的擴大反過來又會推動分工體系的深化，進一步促進生產的專業化，從而實現國內分工與國際分工的有機結合，暢通國內循環和國際循環之間的聯系。基于此，構建國內循環為主、外循環賦能、雙循環暢通高效的經濟發展新格局實際上就是對后疫情時代的市場分工模式進行戰略性調整。

三、“雙循環”新發展格局建設的關鍵抓手：構建區域、政府與市場三維網絡體系

1.打造區域協調分工網絡

按照區域經濟發展規律，在發達地區和落后地區之間存在著兩種作用方向截然相反的效應，即“虹吸效應”與“外溢效應”。區域發展不平衡問題難以完全依靠市場機制解決，需要政府采取區域空間規劃、產業政策引導等方式來重塑區域經濟發展結構和協調區域分工模式。現實來看，國內大部分欠發達地區承接了與本地比較優勢不符的產業，而發達地區的發展期產業由于政策上的抑制措施被迫轉移到落后地區。這種偏離區域經濟發展規律的收斂式政策導向非但沒有實現通過外溢效應的發揮來協調平衡區域經濟發展目標，反而在一定程度上強化了發達地區的虹吸效應，致使區域間的經濟發展差距難以有效縮小。這歸根到底是相關結構性、體制性問題所導致的區域市場零碎分割現象，難以在不同地區之間形成協調聯動、分工合作的網絡結構。因此，在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，要真正改變區域發展失衡狀況，就應以“雙循環”新發展格局的建設為契機，將傳統的“中心一邊緣”區域發展結構轉變為協調分工的區域網絡結構，打造節點互聯、平衡賦能的區域資源流動機制。而構筑區域協調分工網絡的關鍵在于不同區域需要有明確的分工，各自具備不同的功能。而打造協調平衡的區域網絡結構離不開契合型空間發展規劃的支持和前瞻性產業發展政策的引導。特別是對于欠發達地區而言，應當實行有所區分的、基于各自比較優勢的發展政策。

2.暢通城市群內溝通機制

從現階段中國城市群建設的實際情況來看，城市的整體規劃建設缺乏對區域經濟一體化發展的大局把握，城市群內部不同城市間的有效溝通不足，各地區政府合作協商機制不暢通、不完善，存在著市場零碎分割的現象，難以真正發揮起不同城市的比較優勢和平臺優勢。以雙循環發展模式為支撐的區域治理結構既不是完全政府主導的單一官方治理，也不是政府作用式微的純粹民間治理，而是一種逐漸趨向于各種利益相關方共同參與的混合治理結構。而這種混合治理結構本質上是一種通過聚焦各方問題關注點、找準各方利益結合點而實現協同共進的區域協作網絡。因此，推進城市群發展要從積極融入內循環為主、外循環賦能、雙循環暢通的全新發展大局出發，不斷暢通地方合作協商機制，打破各種體制機制壁壘，降低地區間的溝通成本和協商成本，促進形成城市群內部協調聯動機制。同時，還應加快數字政府建設，大力推動地方數據互聯互通，以信息公開、數字開放的方式強化城市間的網絡化效應，增強地區間政策的協調性和精準度，避免地區之間出現過度產業競爭、發展替代的現象，打造出相互聯通、輻射帶動的錯位競爭共贏格局。

3.構筑高效商貿流通網絡

習近平總書記強調“構建新發展格局，必須把建設現代流通體系作為一項重要戰略任務來抓。”因此，只有打通市場流通體系堵點，構筑高效商貿流通網絡，才能有效推進內循環與外循環的高水平發展，打造產銷并進、供需互促的循環賦能平衡網絡，塑造市場化、法治化以及國際化營商環境。在“雙循環”新發展格局中，市場流通體系既構成國內大循環的基礎網絡骨架，同時也是內循環與外循環相互對接的重要商貿接口。構建后疫情時代全新發展模式需要高效的商貿流通網絡作為支撐，必須明確商貿流通網絡在“雙循環”發展格局中的基礎性作用，進一步打破地區之間要素流動和產品交易的藩籬，通過高效率市場化制度和高水平法治化保障來實現各類市場主體的有效競爭，促進市場流通領域新業態新模式不斷涌現。

（責任編輯 肖華堂）