宅基地“三權分置”改革：政策演進、風險分析及防范對策

陳思媛 韓述

[摘要]農村宅基地“三權分置”制度改革是優化土地權能結構，提高土地增值收益，推動鄉村振興戰略和實現中國治理能力現代化的重要手段。基于產權結構的變化，我國農村宅基地制度經歷了“兩權合一”到“兩權分離”再到“三權分置”的改革過程。制度的創新必然伴隨著風險的產生，隨著探索的深入，參與主體的增加，利益結構的調整，宅基地“三權分置”制度改革進程中可能會出現宅基地所有權主體和權能虛化、農戶資格權范圍界定和福利差異、使用權流轉利益損失和市場失序等風險。改革尚處在初步階段，對于潛在的風險要高度重視，努力將風險最小化，為此應當明晰產權主體，賦予完整權能;納入住房保障體系，完善社會保障制度;建立宅基地市場，規范市場規則;完善配套政策措施，協同推進農村改革。

[關鍵詞]宅基地;三權分置;產權結構;潛在風險

[中圖分類號]F301.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0102-07

一、引言

農村宅基地是農民居住的基本保障、特殊福利和重要財產，是維護農村社會穩定的重要基礎，也是農村發展的重要資源。在新時期實施鄉村振興戰略的背景下，宅基地制度改革作為農村土地制度改革中的重要領域，這項最復雜、最獨特、最敏感和最難決斷的緊迫任務需要加快推進。傳統的宅基地制度在運行中暴露出價值認知局限、財產權利顯化困難等諸多問題，導致農村一戶多宅、違規違建、隱形流轉等現象屢見不鮮。基于此，我國開始探索盤活沉睡的土地資產、賦權從嚴管制的宅基地、逐步突破限制的土地政策，拉開了改革的大幕。2015年我國出臺了關于農村“三塊地”（城鎮規劃區內建設用地、農村耕地和鄉村建設用地）改革試點工作的政策文件，在全國范圍內確定了33個農村宅基地制度改革試點縣（區、市）。基于試點地區的改革探索，2018年發布的中央一號文件正式提出了宅基地“三權（所有權、資格權和使用權）分置”，明確要進一步完善宅基地的相關政策，全國試點地區要繼續開展深入實踐，同時鼓勵非試點區域也開展探索。2020年中央深改委審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，明確了全國各地要積極探索實現“三權分置”的具體路徑，聚焦改革中的問題與解決辦法。2021年發布的中央一號文件強調在農村宅基地制度改革中，應堅守土地公有、維護耕地紅線、保障農民利益“三條底線”。在農村土地供求矛盾不斷加劇的背景下，從近幾年國家出臺的相關文件可以看出，我國對農村宅基地的關注達到了前所未有的高度，盤活農村宅基地被認為是解決城市用地成本和鄉村土地資源閑置的關鍵選擇，也是進一步釋放改革紅利最有效的重要突破，宅基地“三權分置”也是今后一段時期內我國土地制度改革的重要領域。

作為當前的熱點話題，學界針對宅基地“三權分置”從不同的視角開展了較多研究，宅基地制度改革中的潛在風險也受到部分學者的關注。一是探討風險的來源。吳麗等（2020）認為制度風險來源于主客體對制度本身的信任程度，由于農戶在制度信任上存在高低，制度風險在改革的不同階段會產生制度設計失衡、制度供給剩余、制度虛化、制度執行困難等風險，要化解宅基地“三權分置”改革的制度風險，就要從優化制度設計，提升農戶的制度信任水平考慮。林超等（2014）通過專家咨詢、經驗積累識別出宅基地流轉制度改革中的風險源，包括擾亂農村社會、威脅國家糧食安全、侵害農民權益、削弱宏觀調控、損害政府管理效益等風險，并引用風險矩陣進行風險評估，采用Borda序值按風險重要性排序。

二是提出風險防范的重點。鄭風田（2018）認為避免宅基地“三權分置”改革陷入風險，重點在于要建設好相關的規章制度，解決宅基地制度改革中的問題;他還指出，除了國家提出的嚴守土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，還應制定更多的如完善社保、防止亂占耕地、防止囤積等進行風險防控。吳明發等（2018）構建了風險評價指標體系對宅基地流轉風險進行探索，從微觀視角指出需要重點防范的風險在于家庭的農業收入、白我發展能力、適應新環境能力帶來的問題。

三是落實防范風險的措施。李國權（2020）從制度創新的視角提出了有效防范宅基地改革風險在于制度協調，要發揮制度協同作用，進一步夯實改革配套制度體系，加大財政投入分擔改革成本，推動地方政府成為改革主角，這樣才能將風險控制在最小范圍。王冬銀（2018）認為在宅基地“三權分置”的實踐探索中，制定完善風險管控措施能進一步鞏固改革成果，各試點地區要結合自身實際，盡快完成村莊規劃編制工作，同時加快不動產確權登記頒證工作，建立健全制度體系。

從現有的研究發現，由于宅基地“三權分置”從國家明確提出到現在的改革探索時間還較短，關于宅基地“三權分置”制度改革中潛在風險的相關討論還較少，因此在宅基地“三權分置”制度正式全面施行之前，有必要對宅基地制度改革中的潛在風險進行系統研究。

二、宅基地制度演進梳理

新中國成立以來，我國社會經濟不斷發展，宅基地制度也隨之歷經多輪改革，產權結構從合并的兩權（所有權與使用權）到分離，再到新增資格權后的“三權分置”。從制度經濟學的角度看，作為分離宅基地所有權與使用權后的又一次宅基地制度創新，宅基地“三權分置”本質是由現實問題促進的“從下往上”誘致性制度變遷與國家“自上往下”強制性制度規范二者共同推進的過程，這也體現了我國農村宅基地制度改革的現實特點和客觀需要，其發展歷程根據產權結構變化大致分為以下三個階段：

1.第一階段（1949-1961年）：產權私有化

新中國成立后，國家收回了原掌握在地主手里的土地和房屋，按照人數分給了廣大貧苦農民，承認宅基地及房屋歸農民所有，并可以自由進行繼承、租賃、買賣、抵押等，這個時期的宅基地產權都為農民所有私有化。1950年制定出臺的《土地改革法》規定，在土地改革后，作為土地所有人的農民都能獲得由政府頒發的土地所有證，并且有權對所有的土地進行買賣租賃等自由經營。擁有了產權憑證的農民吃了“定心丸”，其土地的經濟收益能夠獲得，相關權益也得到了保障。

2.第二階段（1962-2012年）：所有權和使用權分離

1962年出臺的《農村人民公社工作條例》直接收回了握在農民手里的宅基地所有權，伴隨著強制性制度變遷，宅基地制度也由農民私有制轉變為集體所有制。宅基地所有權歸生產隊，農民保留了宅基地使用權，但不得對宅基地進行轉讓和租賃，宅基地的保障功能得到強化。改革開放后，宅基地面積不斷擴大，為了避免農用地的減少，宅基地依然被嚴格限制出租和買賣，所有權始終歸集體所有，但宅基地使用權對象首次放寬到了城鎮的非農戶口人群。1993年出臺的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》公布了可以使用集體所有土地修建住宅，無論是城鎮非農戶口人群、退休軍人干部或港澳臺居民、歸國華僑等都可以按照程序進行申請。1998年出臺的《土地管理法》強調了“限制流轉、一戶一宅”的規定，城鎮非農人口也不能用集體所有土地修建住房。宅基地使用權主體再一次縮小，只有農村集體經濟組織的成員才能獲得。兩權分離的宅基地制度在穩定農村社會、保障農民權益發揮了重要作用。隨著我國城鎮化、工業化進程飛速發展，大量的農民不斷涌入城鎮，農村開始出現有房有地無人的“空心村”現象，許多宅基地被閑置在農村變為空宅，無人看管負責使其利用粗放，同時部分地區出現大量非農戶口的居民購買農村宅基地、農民房屋或是“鄉產權房”，宅基地私下置換流轉、隱形買賣交易時有發生。

3.第三階段（2013年至今）：探索宅基地“三權分置”

黨的十八大以后，為改變土地使用亂象，激活農村土地要素，2015年中央出臺相關文件正式啟動了農村“三塊地”土地制度改革。部分地方政府開始意識到盤活宅基地這一沉睡資產的重要性，嘗試推進“置換”“地票交易”等多種形式的宅基地流轉。2018年發布的中央一號文件首次新增了宅基地農戶資格權的表述，正式提出了探索農村宅基地“三權分置”。2020年，新一輪農村宅基地制度改革拉開帷幕。宅基地“三權分置”制度改革的本質在于明晰宅基地產權以及強化各項權能，在逐步減弱宅基地保障功能的同時，進一步挖掘宅基地的財產功能，針對一直以來虛置的集體所有權、無償無期限的農民使用權進行拓展，分置出產權明晰的三權，從而提高宅基地利用效率，減少土地的閑置浪費率，促進農民的財產性收入。

三、宅基地“三權分置”改革中的潛在風險分析

制度的核心價值在于減少人類行為的不確定性，從而化解經濟社會發展風險。但受主客觀因素的影響，制度創新也因存在功能履行的不確定性而具有天然的風險。宅基地“三權分置”改革優化了土地權能結構，提高了土地的增值收益，是推動我國鄉村振興戰略和實現中國治理能力現代化的一項重要制度變遷。

1.宅基地所有權主體和權能虛化風險

所有權主體虛化風險。2020年通過的《民法典》明確了農村集體經濟組織的特殊法人地位，2020年施行的《土地管理法》提到所有權主體可以為“村委會”“村集體經濟組織”抑或是“村民小組”。在現實中，往往由農村基層干部作為所有權主體的代理人行使權力，個別村干部為了自身利益而違規處理宅基地，集體所有權被虛化，作為弱勢群體的農民利益被侵害。部分地方政府通過土地增減掛鉤、占補平衡等項目，強制村民流轉宅基地使用權，將宅基地以指標形式轉化為工業或商業用地，有的地方表面規劃發展鄉村旅游業，卻違背現實私自開發占地，行政權力過度干預農民意志，造成宅基地集體所有權主體存在虛置風險。

所有權權能虛化風險。個別村集體經濟組織在村莊規劃、宅基地管理中的缺位失位現象較為嚴重，集體所有權處于虛置的尷尬境地。在探索“三權分置”制度改革背景下，權利主體數量的進一步增加，宅基地所有權主體與其他主體間因信息不對稱，導致約束監管困難，極易產生利益糾紛。比如資格權人與使用權人在宅基地開發利用中雙方自行簽訂合同，農戶與外來人員私下交易宅基地，宅基地所有權主體收益、處分的權利就會喪失，致使集體所有權權能在一定程度上被虛化。

2.農戶資格權范圍界定和福利差異風險

資格權權屬范圍界定風險。在部分試點區域的一些規定中，只有村集體組織成員才能擁有宅基地農戶資格權，并規定了一些新增人口如結婚或遷入的人員，無法獲得宅基地資格權利。另外，保障特殊群體的宅基地資格權存在難度，由于部分地區制定的是村集體組織說了算的村民自治原則，一些無房困難戶想要獲得房屋居住，也必須由大部分村集體組織成員都同意后才能實現。由于宅基地一直以來實行無償獲得無期限使用的制度，歷史遺留下來的“一戶多宅”“超占多占”現象嚴重，使得宅基地資格權的確認工作十分困難。另外宅基地繼承制度改革后，遺留的上述問題可能會隨著宅基地的繼承而合法化，也可能影響改革的整體效果。

資格權福利差異風險。區位理論表明，土地的經濟價值與其區域分布相關聯，不同地區的宅基地具有不同的市場需求與流轉潛力，不同經營用途的宅基地也會產生不同的市場價值。宅基地是農村集體經濟組織成員無償獲得的福利，其地塊存在區位差異，在分配時若處理不當，會導致地塊面積相同、價值不同的福利差異風險，農戶資格權享有的利益不公平，會加速農民內部分化，極有可能影響農村社會的穩定。

3.宅基地使用權流轉利益損失和市場失序風險

農戶利益損失風險。宅基地“三權分置”改革涉及多個利益主體，其利益關系在改革中不斷發生變化，多元主體間也容易產生利益難以平等相容的風險。在政府或村集體主導的宅基地流轉中，農戶的知情權、參與權、選擇權都極易受到侵害，且現實中大部分農民的文化程度不高，對于農村宅基地的相關制度法規知之甚少，當進行宅基地使用權放活的收益分配時，各相關主體間都追求自身利益最大化，極易造成農戶利益損失的風險。宅基地“三權分置”改革顯化了財產功能，實現了資源的優化配置，但也削弱了宅基地保障戶有所居的功能，可能帶來農民失宅無所居的風險。隨著城鎮化步伐的加快，進城選擇非農就業的農民增多，部分農民在考慮利益最大化后將宅基地流轉或退出。但是，一些農民因學歷普遍較低，且缺少一技之長，當勞動力市場不穩定或者經濟波動時，加之宅基地流轉后的相關配套機制與失地農民的住房保障政策不完善，農民可能面臨失宅無所居的風險。

流轉市場失序風險。“三權分置”改革使得一直非法存在的宅基地使用權隱形流轉市場逐步合法化。實現要素的市場化配置是宅基地使用權穩定放活的主線，在建立宅基地流轉市場中也要考慮多個方面存在的風險，涉及市場信息、價格機制、監管流程等，避免形成不健康的宅基地流轉市場。另外，要認識到資本逐利的天性，一旦允許社會資本進入到宅基地的流轉交易市場，極有可能出現類似城市房地產“炒房炒地”的情況，許多城鎮資本從農村集體組織、農民手里購買和囤積宅基地，繼而抬高價格出售從中獲取暴利，農民失地卻依舊貧苦;或者使用權主體改變宅基地用途，違規修建別墅大院，這勢必會引發宅基地市場失序。同時，宅基地市場還存在市場價格、利益失衡等風險，例如，農戶按照上一年價格有償轉移使用權給宅基地需求者，然而當年的市場價格由于供需水平改變，價格大幅波動，由此造成宅基地使用權的出讓者和需求者經濟利益受損。

四、防范宅基地“三權分置”改革風險的對策

任何一項制度改革都存在一定的風險，宅基地“三權分置”制度改革也不例外。因此，應對改革中的風險加強防控，將風險最小化。

1.明晰產權主體，賦予完整權能

清晰界定產權才能實現資源的最優配置，只有對宅基地“三權”的主體、權能進行清晰的界定，才能規避宅基地“三權分置”制度改革的權利主體缺位、權能虛化、宅基地流轉等風險。一要使宅基地所有權主體一元化。農村集體經濟組織不僅在法律上作為宅基地所有權法人代表，現實中也是行使集體所有權的權利主體，應從法律范式上明確其結構、地位、功能等，厘清與其他組織的權利和義務關系。賦予主體完整的所有權權能，包括占有、使用、處分和收益等，探索集體所有權的保障形式，充分有效地行使職責。二要明確宅基地資格權相應的法律地位。明確資格權人的具體條件，明確資格權的權屬范圍。建立集體經濟組織成員權制度和資格權的退出、調劑機制，對于現實中存在的如一戶農戶不僅僅擁有一處宅基地、擁有的宅基地面積超過標準等遺留難題，可制定有償使用規定，嚴格審批和監管。建立資格權保留機制，保留進城農戶宅基地的資格權。三是加快宅基地和房屋的確權工作進度。要明確各項權利主體，加快宅基地和農房的登記發證進度，登記到證，證發到人，做到權利主體明晰、管理規范，保障集體、農戶、使用人的合法權利。

2.納入住房保障體系，完善社會保障制度

宅基地“三權分置”制度改革在顯化宅基地資產價值的同時，在一定程度上也弱化了其居住保障的功能。針對響應改革政策，流轉或退出宅基地后進城落戶的農民，可考慮在他們買房居住等方面新增一些激勵政策，如完善國家住房保障政策體系，給予購房租房補貼和享受廉租房、公租房、限價商品房等福利政策，減輕其購房租房的壓力，保障“居者有其屋”。深入推進農村醫療保險和養老保險，建立更加公平的農村社會保障制度，建成城鄉統一、全民覆蓋的社保體系。另外，要強化農民自身的個人保障能力，定期開展農民就業培訓，拓寬農民就業渠道。積極引導農戶購買商業保險產品，增強抵御就業、醫療、養老等風險的能力。

3.建立宅基地市場，規范市場規則

堅持市場化改革，發揮市場在資源配置中的調節作用，提高土地利用效率，增加宅基地的經濟價值，維護農民的合法收入。對于在宅基地分配中區位影響的福利差異風險，可通過市場化配置資格權，開展宅基地區位有償選擇。宅基地流轉市場的建立可參考城鎮房屋交易與承包地經營權流轉相關規定，規范完善市場規則。預防社會資本的投機行為可參考城市房地產限購限貸的調控措施，針對宅基地使用權市場化流轉可以出臺嚴格的限制規定，不允許流轉買賣多處宅基地及對增值收益部分進行征稅，防止投機炒作，維護農民的主體地位，保障農民的利益。要建立集體，政府、市場聯動的風險防范機制，遵循農民自愿參與原則，以市場為主導，保持信息暢通和公開，充分發揮政府宏觀調控作用，控制價格波動，盡可能減少農民的經濟損失。在宅基地人市后，要建立完善的交易價格、增值收益分配等機制，保障市場各參與主體的合法收益。同時，要建立科學合理的權力運行制約機制和嚴格的監督機制。

4.完善配套政策措施，協同推進農村改革

宅基地“三權分置”改革與城鄉戶籍、居住證、農村集體產權、集體經營性建設用地入市、土地承包經營權流轉等制度改革息息相關，應加強宅基地與其他相關制度改革的聯動，協同推進農村綜合改革。例如，在集體產權制度的改革過程中，可將宅基地納入資源資產的范圍進行整體性考慮相關流轉退出問題，協同并進，提高農村治理能力。要以土地制度改革為核心，強化各方面配套制度的銜接，充分發揮土地制度改革的聯動作用，有效防范宅基地“三權分置”制度改革中的潛在風險。同時，要加強配套制度和非正式制度的聯動，為宅基地制度改革提供更加堅實的支撐，為鄉村振興注入不竭動力。

（責任編輯 張筠）