經濟紓困，須激發更多城市潛力

李鐵　徐勤賢

未來，通過降低就業和居住的門檻，發揮城市眾多的數量和低成本優勢，結合中心城市的發展，可能成為促進經濟增長的重要政策選項之一。圖/IC

最近我們注意到，一些學者對2021年及未來中國的經濟增長十分樂觀。

得出這種判斷大致有幾個依據：一是中國已經順利擺脫了疫情影響，目前是全球唯一實現正增長的主要經濟體;二是一些發達國家仍然處于疫情危機的困擾之中，一枝獨秀的中國必然會帶動強大的市場吸引力;三是中國自身的經濟增長動力仍然在發揮作用，特別是后疫情時期，2021年會實現報復性增長;四是中美貿易關系在美國新一屆領導班子上臺之后，不會繼續惡化。

通過對內外發展環境的對比分析，中國的經濟增長將會出現好的發展趨勢，甚至在2021年會達到接近兩位數的增長。有一些研究機構樂觀估計，2021年經濟增速最高可達到11%，最低也能達到8%-9%，也有學者預計為6%。

我們看來，要進行經濟預測，不能僅以某一年的發展結果作為分析基礎，還是要在長期趨勢分析的基礎上再進行判斷。同樣，我們要面對的不是如“歐美發展勢頭放緩，或其他國家仍處于疫情危機之中”這樣的相對變化，而是中國自身經濟的增長趨勢。雖然疫情后中國由于防疫得力占有一定優勢，但是影響宏觀趨勢的國際國內格局并沒有發生根本的變化。

因此我們判斷，2021年中國經濟增長可能看起來比2020年會好一些，但是從長期增長態勢看，還不能過于樂觀。

導致經濟下滑的因素并未被遏制

從2010年-2020年的GDP經濟增長速度看，剔除疫情嚴重的2020年，經濟增長已呈現大幅下滑的趨勢，即使2020年底前有了恢復性增長，也并沒有改變這種下滑趨勢。

從2005年-2019年的GDP增長速度看，2007年GDP增速達14.2%，到2019年下滑到6.1%（圖1）。分階段來看，“十一五”時期（2006年-2010年）GDP年均增長速度為11.3%，“十二五”時期（2011年-2015年）降至7.5%，而“十三五”時期（2016年-2019年）降至6.6%，如果算上2020年，“十三五”增速會更低。

圖1：2005年-2019年GDP增長速度

資料來源：國家統計局《中國統計年鑒2020》。制圖：顏斌

影響GDP增長的因素很多，包括貨幣政策和金融政策等，但是主要體現在投資、外貿和消費三個方面。我們僅從2010年到2019年的相關數據就可以看出明顯的經濟下滑趨勢。

一是投資增長速度下滑明顯。2010年全社會固定資產投資增長速度為23.8%，持續下滑到2019年的5.1%（圖2）。

圖2：2010年-2019年全社會固定資產投資增長速度

資料來源：國家統計局《中國統計年鑒2020》

二是消費增長速度持續下滑。2010年社會消費品零售總額增長速度為18.3%，持續下滑到2019年的8%（圖3）。

圖3：2010年-2019年社會消費品零售總額增長速度

資料來源：《中國統計年鑒》（2012 年-2020 年）

三是對外貿易呈現波動式下滑態勢。2010年-2012年全國貨物進出口總額的增長速度由34.7%連續下滑到6.2%，2013年稍有提速后又連續下滑到2015年的負7%，之后2017年增速回升到14.2%后又呈現連續下滑趨勢，2019年下滑至3.4%（圖4）。

圖4：2010 年-2019 年全國貨物進出口總額及增長速度

資料來源：（1）貨物進出口總額來自于《中國統計年鑒2020》;（2）貨物進出口總額增長速度來源于歷年統計公報。

2010年-2019年的投資、消費和進出口三個方面的數據總體上均呈現下降趨勢，僅進出口貿易總額曾經有過劇烈波動，在2015年曾經見底，之后又出現了恢復性增長，但是也沒有擺脫持續下滑的態勢。

中國的工業形勢也不樂觀。一是工業增加值增速下滑明顯。規模以上工業增加值同比增長速度從2007年的18.5%下降到2019年的5.7%（圖5）。

圖5：2005年-2019年規模以上工業增加值同比增長速度

資料來源：國家統計局，國民經濟和社會發展統計公報（2005-2019年）

二是工業制成品產銷也處于下滑態勢。2019年家用電冰箱生產量比2013年減少了787萬臺，而產量同比增速從2010年的23.02%下降到2019年的負1.11%，銷量在2014年超過9200萬臺，到2019年下降到不到8000萬臺。全國家用洗衣機生產量的同比增長速度從2010年的25.62%下降到2019年的2.27%，雖然家用洗衣機銷量仍維持在7400多萬臺的高位，但是銷量增速從2010年的24.13%下降到2019年的3.25%。汽車銷量雖然從2010年的1806.19萬輛增加到2019年的2576.9萬輛，增長速度從32.37%下降到2019年的負8.2%。

目前，尚未看到各種政策和內外部環境的利好，如大規模引進外資、貨幣增發、財政刺激，以及外貿環境變化等。至少從前10年甚至前15年的經濟走勢來看，即使沒有疫情和中美貿易關系的巨大變化，各種因素綜合作用導致的經濟下滑就已經出現了。

當下，新冠疫情仍在全球持續蔓延，有些人對中國一枝獨秀持樂觀態度，但顯然忽視了一個基本事實，全球經濟形勢惡化，中國并不能獨善其身。中國雖然控制了新冠肺炎疫情，在2020年后三個季度仍能保持正增長，但這是相對優勢，并不意味著引起經濟下滑的因素都得到遏制。

中美貿易關系沒有根本改善，疊加全球新冠肺炎疫情的影響，仍然會對中國2021年的經濟增長產生負面影響。

在拜登接任美國總統后，中美貿易關系會不會立即發生扭轉，還需要時間來驗證。而川普留下的政治遺產，可能仍會對未來的中美關系產生不利作用。

新冠肺炎疫情仍然在全球蔓延，疫苗接種速度滯后于疫情傳播速度，對全球貿易的影響應該會貫穿2021年全年。近期外貿對中國經濟增長的影響應該是穩定的。國內的投資取決于貨幣和金融政策，“保穩定，防風險”是基本出發點，可能不會出現投資浪潮，因此投資對經濟的帶動能力有限。

消費則一定程度上取決于就業的增長。2000年-2019年，中國就業人數從7.8億下降到7.74億，而增長速度從2001年最高的1.3%下降到2019年的負0.15%（圖6）。從農村外出務工人數看，2019年比2014年增加了604萬人，五年間平均每年增加100萬人（圖7）。而2020年三季度末，農村外出務工勞動力為17952萬人，比上年同期少了384萬人。雖然是受到了疫情的影響，但什么時候能恢復到2019年的就業水平，仍取決于經濟增長的幅度。而經濟下滑導致的就業下降，也會直接影響到消費的動力。

圖6：2000年-2019年就業人數及同比增長速度

資料來源：就業人數來源于《中國統計年鑒2020》，增長速度根據就業人數計算

圖7：2009年-2019年農村外出務工人數（萬人）

資料來源：歷年農民工監測調查報告

城市是中國未來經濟增長的最大潛力

中國確實面臨著百年未有之大變局，但并不等于已經從發展困境中解脫出來。中央提出“國內國際雙循環”的基本出發點，就是要在外部環境十分不確定的情況下，更好發揮內循環動力。而內循環或者說是拉動內需的基本政策前提，還是要建立在防范金融風險和各種債務風險的壓力下。

顯然，建立內循環增長的動力機制需要新思路，要在提高質量的基礎上，從提高效率、挖掘潛力入手，而不是遵循以往增發貨幣，刺激債務增長，過度激發地方政府積極性的老路。

如果從“保就業、促增長”的角度出發，就不能忽視如何通過增加更多就業來刺激消費的作用。據統計，中國的14億人口中，中等以上收入人口占4億，中等以下收入人口為10億。如何讓更多較低收入人口進入到中等收入群體，需要解決現有未充分就業的城鎮人口和約2億農村閑置勞動力的就業和收入提高問題。在現有就業總人口基礎上，在未來一段時間必須要繼續增加就業數量。

解決就業問題，不能依靠農業，也不能把重點放在農村，因為工業和服務業等非農產業的最佳就業空間一定是在各類城市。在穩定現有8.5億城鎮常住人口的就業外，還要增加近2億農村人口進入各類城鎮就業，這是促進消費的最基本保證。要把更多人口納入非農就業渠道帶動消費增長，可利用的就業機會更多在城市。

可以說，城市是未來刺激中國經濟增長的最大潛力。

按照人們的慣常理解，中國的城市只是現有的684個設市城市。這個概念需要糾正，這是中國行政區劃的一種特殊設置方法，現實中的設市城市實際上是包括中心城市和各類城鎮在內的行政區。而實現產業就業增長的空間，顯然需要更為明確的城市政策來支撐。

那什么是城市？應該是各類不同規模和稱呼不同的空間上的實體城市。否則中國有8.5億的城鎮常住人口，卻只有不到700個城市，這在中國城市化進程中怎么也說不過去。如果將城鎮建成區人口10萬或5萬，甚至是3萬的城鎮定義為空間獨立的實體城市，那中國的城市數量最多可達到接近5000個。其中既包括縣城，也包括幾十萬人口和數萬人口的特大鎮和大鎮，還有各類遠離城市主城區的市轄區、新區或產業園區等。

如此眾多的城市在吸引要素進入和承接大城市功能疏解的過程中，會發生不同的作用。其中最大的作用就是按照新的城市標準來確定中國的城市空間格局，并通過市場的作用，在不同人口規模的城市間配置要素和資源。

這些資源要素中最重要的就是勞動力和土地。中國有14億人口，其中城鎮戶籍人口6億多人，在各類城鎮就業的農民工2.9億，還有約8000萬的城鎮間流動人口，未來隨著城市化進程，還有近2億的新增農業轉移人口要進入城鎮。他們的就業、居住和消費，以及公共服務需求都要在城市里解決。而且因為他們要把長期的消費和投資從農村、原居住地轉移到就業所在地的各類城市，這也會帶動投資的增長。

但是這些人口會在什么樣的城市定居落戶，是無法回避的問題。是在現在的各類特大城市和超大城市的主城區嗎？顯然不是，因為這里的就業和生活成本是他們無法承受的。另一方面這些城市因利益結構固化導致了包容性不足，會對他們進行排斥。所以，需要更多與他們的就業能力和收入水平相接近的城市才可以承載這些勞動力資源。這就要求在現有的設市城市之外，尋找已經存在的、符合勞動力需求特征的實體城市空間。

事實上，這樣的城市大量存在。在中心城市周邊存在大量三五萬人口的小城市，可以起到緩解主城區高房價的壓力。在現有的中心城市主城區，由于優質服務和資源集中，房價居于高位。即使多年來已經對投資和投機性購房采取了行政限制性措施，仍然無法平抑房價。根本的辦法是通過大城市周邊的小城市來緩解主城區的房價壓力。

隨著城市人口規模越來越大，居住郊區化也會隨之出現，會充分發揮周邊小城市承接疏解的作用。需要注意到，在經濟增長動力不足的同時，住房投資的增長速度仍然處于正增長。2019年房地產開發投資額高達13萬億元，比2010年高出近9萬億元（圖8）。雖然商品房銷售面積的增長有所停滯，但是商品房銷售額仍然高達近16萬億元，仍然是凈增長。如果利用好中心城市周邊數量眾多的小城市，不但可以帶動一部分住房投資，也會在一定程度上平抑中心城市主城區的高房價。

圖8：2000年-2019 年房地產開發投資額

資料來源：國家統計局《中國統計年鑒2020》

中國外出務工農村勞動力大約有1.8億。從近幾年的統計數據看，其中有20%的農民工購買了住房，但絕大多數并不是在就業地和人口流入地區購買的住房，而是為了解決未來子女教育和老人就醫問題，在家鄉的縣城購買的住房，這是一個現實趨勢。

人口流入地區戶籍管理制度改革舉步維艱，但是人們的投資和消費已經出現了多元化的途徑。如果他們把長期投資和消費預期選擇在家鄉的縣城，不僅會帶動住房投資的增長，而且也會帶動基礎設施和公共服務投資的增長。

有關部門提出了要加強中西部地區縣城的基礎設施建設，實際上就是在推進城市化進程中，開辟另一類城市空間。這些基礎設施和公共服務的投資，也會成為未來拉動經濟增長的潛在動力。

小城市也會成為中國工業發展的新載體。隨著產業園區的開發成本高企，過去通過房地產開發的高收益來填補招商引資和產業園區投入成本的方式已經不可持續。尋求新的產業發展空間，降低產業進入成本，完全可以充分利用中心城市周邊的小城市來實現。小城市的成本相對主城區更低，既可以降低產業進入成本，同樣也可以成為促進經濟增長的重要潛力和動力。更重要的是，在小城市更容易推進農村集體建設用地入市的改革，也有利于調動小城市周邊的農村集體經濟組織參與小城市建設和工業發展的積極性。

上世紀80年代的鄉鎮企業在一定程度上奠定了中國發達地區經濟蓬勃發展的基礎。而未來在中心城市成本居高不下的情況下，同樣可以利用小城市低成本的優勢，進行產業疏解，同時為小城市提供更多工業和服務業就業機會。

中國未來的經濟增長，要發揮城市數量多的優勢。連接城市間的交通基礎設施，促進城市群和都市圈的發展，不是僅僅依靠大城市就可以實現的，而是要充分利用大中小不同規模城市的作用，在空間上進行統籌規劃，按照市場方式合理配置資源和要素。

未來，通過降低就業和居住的門檻，發揮城市眾多的數量和低成本優勢，結合中心城市的發展，可能成為促進經濟增長的重要政策選項之一。

（本文根據作者在新浪年度經濟人物論壇上的主旨發言整理，有增刪;編輯：朱弢）