論基層教育督導(dǎo)工作的困境與改善對(duì)策

【摘要】我國(guó)基層教育督導(dǎo)工作普遍存在認(rèn)識(shí)不到位、人員配備不足、督導(dǎo)立足點(diǎn)偏差等問題。文章力求客觀分析問題，嘗試從制度、人員、評(píng)價(jià)模式三個(gè)方面探索讓基層教育督導(dǎo)工作走出困境的路徑，提出促進(jìn)基層教育督導(dǎo)工作現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)際建議，以期推進(jìn)教育督導(dǎo)工作順利開展，建立教育事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】教育督導(dǎo);基層實(shí)踐;人員結(jié)構(gòu);制度體系

一、前言

在黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)教育督導(dǎo)工作的高度重視下，我國(guó)第一部專門的教育督導(dǎo)法規(guī)《教育督導(dǎo)條例》于2012年10月1日起正式施行。此后，相關(guān)部門多次重申關(guān)于新時(shí)代教育督導(dǎo)的建設(shè)方針。2021年7月20日，由國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)的《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》成為我國(guó)教育督導(dǎo)制度建設(shè)中的又一個(gè)里程碑。在國(guó)家各項(xiàng)法規(guī)政策的支持下，我國(guó)的教育督導(dǎo)工作取得了有目共睹的成就。但在基層實(shí)踐工作中，教育督導(dǎo)仍存在不少的問題，也遇到了不少困境。對(duì)這些問題與困境的梳理，將有助于優(yōu)化教育督導(dǎo)流程，提升地方教育水平[1]。

二、基層教育督導(dǎo)工作的常見問題與困境

（一）教育督導(dǎo)工作認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，教育水平的不斷提升，國(guó)家對(duì)教育督導(dǎo)工作的重視程度逐步提高。但從整體上看，地方政府對(duì)教育督導(dǎo)工作的重要性認(rèn)識(shí)仍不到位。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.保障制度不健全

教育督導(dǎo)是由各級(jí)人民政府主導(dǎo)的監(jiān)督行為，應(yīng)具備一定的權(quán)力，以確保督導(dǎo)工作順利開展。但地方政府對(duì)督導(dǎo)流程的界定尚不明確，保障制度仍不健全。

在城區(qū)人口擴(kuò)張、學(xué)校班額擴(kuò)充的情況下，不少城區(qū)的教師編制與教育發(fā)展存在斷層趨勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前于教育發(fā)展，固有的天平被打破。而在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于教育發(fā)展水平較差，因此教育督導(dǎo)建設(shè)與國(guó)家綜合水平存在較大差距。在此背景下，教育督導(dǎo)建設(shè)因其特殊性而被忽略，專項(xiàng)督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)雖列入預(yù)算，但常常得不到及時(shí)撥付，這是教育督導(dǎo)建設(shè)面臨的主要困境[2]。

2.機(jī)構(gòu)性質(zhì)界定不明晰

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)能否高速運(yùn)作決定著教育督導(dǎo)的作用。根據(jù)教育督導(dǎo)的“督政”與“督學(xué)”兩大板塊，市級(jí)城市督政職能集中體現(xiàn)在對(duì)教育行政部門的監(jiān)督。但各地區(qū)并未制定與區(qū)域特征相契合的督導(dǎo)細(xì)則，導(dǎo)致各督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不清楚自身應(yīng)執(zhí)行的事務(wù)，對(duì)教育督導(dǎo)的認(rèn)識(shí)水平較低。

此外，根據(jù)國(guó)家對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃，目前多數(shù)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能弱化明顯，被視為“二線”機(jī)構(gòu)。作為政府委派的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有體制與機(jī)制下，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)尚未形成政府領(lǐng)導(dǎo)的局面，即未設(shè)立政府教育督導(dǎo)室，自身無法單獨(dú)行使督導(dǎo)職能。

沒有獲得足夠的獨(dú)立性，督導(dǎo)工作分散于教育行政各部門……這些問題都使得教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行督導(dǎo)工作時(shí)很難完全依照既定辦法進(jìn)行，導(dǎo)致督導(dǎo)責(zé)權(quán)混淆、實(shí)效性低。

（二）教育督導(dǎo)專業(yè)化水平有待提升

《教育督導(dǎo)條例》文件確定了我國(guó)教育督導(dǎo)職權(quán)及責(zé)任劃分，建立了硬性行政指標(biāo)。依照《教育督導(dǎo)條例》，縣級(jí)以上人民政府可根據(jù)教育督導(dǎo)工作需要，為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)配備專職督學(xué);教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)教育督導(dǎo)工作需要聘任兼職督學(xué)。但從目前我國(guó)教育督導(dǎo)發(fā)展情況來看，由于地方政府對(duì)教育督導(dǎo)工作認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠，因此教育督導(dǎo)專業(yè)化問題始終無法妥善解決。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.教育督導(dǎo)人員缺口大

作為受重視程度不夠的“二線”機(jī)構(gòu)，教育督導(dǎo)部門的專職人員配備普遍不足，在應(yīng)對(duì)督導(dǎo)監(jiān)察時(shí)常存在臨調(diào)問題;兼職督學(xué)人員相對(duì)比較充足，但他們都有自己的本職工作，在完成相應(yīng)的督學(xué)工作時(shí)存在不同程度的困難。此外，由于兼職督學(xué)人員主要來自教育系統(tǒng)內(nèi)部，因此其督學(xué)能力較強(qiáng)，但“督政”能力較弱。從整體上看，教育督導(dǎo)的“督政”與“督學(xué)”兩大板塊中，“督政”人員的匱乏問題尤為突出。

2.教育督導(dǎo)人員遴選機(jī)制不完善

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，受地域、人事安排、財(cái)政撥款等因素影響，不具備完善的督導(dǎo)人員聘選機(jī)制。督導(dǎo)人員未經(jīng)過嚴(yán)格篩選即上崗的情況并不少見。

3.教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)自身建設(shè)不夠重視

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)日常需要處理多項(xiàng)事務(wù)，工作繁雜，因而往往忽視自身的建設(shè)，存在以人手少為理由而忽略主觀努力的現(xiàn)象。

以督學(xué)培訓(xùn)為例。教育督導(dǎo)中的督學(xué)培訓(xùn)是該項(xiàng)工作得以順利開展的前提，更是推動(dòng)督導(dǎo)工作專業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)。然而現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)眾多教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)幾乎沒有開展專業(yè)的督學(xué)培訓(xùn)，督導(dǎo)人員多在摸索中熟悉工作事務(wù)[3]。這導(dǎo)致不少專職督導(dǎo)人員并不清楚自身職能，部分教育督導(dǎo)人員甚至認(rèn)識(shí)不到督導(dǎo)工作的重要性，存在輕視督導(dǎo)實(shí)踐的現(xiàn)象，使得督導(dǎo)過程缺乏有效性，進(jìn)一步導(dǎo)致了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)被大眾所忽略。

4.督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核機(jī)制不健全

科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)督導(dǎo)人員自主學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)。目前，部分教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)并未設(shè)立督學(xué)考核機(jī)制，季度或年度成果多以總結(jié)會(huì)的形式匯報(bào)，未設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致督學(xué)氛圍缺乏生機(jī)[4]。

（三）督導(dǎo)立足點(diǎn)偏差，督導(dǎo)效果不明顯

從我國(guó)的教育實(shí)踐情況看，各層次學(xué)校每年需要應(yīng)對(duì)的抽檢高達(dá)數(shù)十次，抽檢單位既包括省級(jí)檢查部門，也包括市區(qū)級(jí)檢查部門;既有來自教育系統(tǒng)內(nèi)部的相關(guān)部門，也有教育系統(tǒng)外部的部門，如各級(jí)衛(wèi)生部門等。綜合來看，雖然各類督導(dǎo)檢查均有其存在的理由，但也不可否認(rèn)其中相當(dāng)一部分督導(dǎo)檢查因?yàn)榱⒆泓c(diǎn)偏差等而失去了督導(dǎo)的價(jià)值。

1.過于頻繁，偏重條例化與形式化

教育督導(dǎo)的本質(zhì)是推進(jìn)教育事業(yè)的良性發(fā)展，并非要占用校方過多時(shí)間。不可否認(rèn)，教育督導(dǎo)檢查有約束校方行為的功能，但督導(dǎo)過于頻繁將導(dǎo)致教育督導(dǎo)偏重條例化與形式化，即為了檢查而檢查，并未考慮檢查是否有意義。這種做法既造成資源浪費(fèi)，又衍生出諸多新問題，影響了學(xué)校的正常工作秩序，也加大了各部門的工作壓力。

2.督導(dǎo)評(píng)價(jià)滯后，督導(dǎo)評(píng)估效果不明顯

一般情況下，每項(xiàng)督導(dǎo)工作結(jié)束后，督導(dǎo)人員應(yīng)形成整改意見報(bào)告，將其呈報(bào)給上級(jí)部門，并在上級(jí)部門對(duì)整改意見完成核定后傳達(dá)給學(xué)校。這個(gè)督導(dǎo)評(píng)價(jià)過程在具體實(shí)踐中存在如下問題：第一，督評(píng)結(jié)果不公開，僅分批次向?qū)W校及上級(jí)部門傳達(dá)，社會(huì)公眾參與度不足;第二，評(píng)估結(jié)果發(fā)布不及時(shí)——由于督導(dǎo)流程較為煩瑣，因此使得督導(dǎo)結(jié)果不能及時(shí)整理呈報(bào);第三，反饋過于單一，大多只通過公眾號(hào)或只在教育網(wǎng)站上發(fā)布;第四，評(píng)估結(jié)果對(duì)學(xué)校的約束力不足，無法發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用;第五，反饋信息過于關(guān)注結(jié)果，忽視了過程及導(dǎo)致督導(dǎo)問題出現(xiàn)的原因。

三、教育督導(dǎo)工作改善建議

（一）健全督導(dǎo)機(jī)制，明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)

1.設(shè)立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)

我國(guó)教育督導(dǎo)制度確立時(shí)間較晚，各地政府對(duì)教育督導(dǎo)的認(rèn)同度不高，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)多隸屬教育行政部門，缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致各項(xiàng)工作難以有效落實(shí)。以財(cái)政情況檢查督導(dǎo)為例，在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行政地位弱化的情況下，如果財(cái)政部門給予教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的配合不到位，那么教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)就無法對(duì)學(xué)校的資金進(jìn)行核算，其所進(jìn)行的督導(dǎo)顯然是不具備現(xiàn)實(shí)效力的。因此，上級(jí)部門應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如教育督導(dǎo)室，并將其行政級(jí)別與教育部門相分離。這樣既可保證督導(dǎo)的權(quán)威性，又可更好地調(diào)配各部門資源[5]。

2.建立人員編制體系

建立人員編制體系是改善教育督導(dǎo)人員結(jié)構(gòu)的始發(fā)點(diǎn)及壯大教育督導(dǎo)隊(duì)伍的落腳點(diǎn)。《教育督導(dǎo)條例》中并未明確界定教育督導(dǎo)人員編制問題，但從教育督導(dǎo)工作的實(shí)際定位與職能職責(zé)要求考慮，教育督導(dǎo)人員在行政屬性上應(yīng)歸類為行政職務(wù)。因此，主管部門應(yīng)明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能定位，從而確定專職人員的編制問題，不能讓人員借調(diào)成為常態(tài)化。

3.確保專項(xiàng)撥款，扶持教育督導(dǎo)

督學(xué)（包括兼職督學(xué)）需要對(duì)學(xué)校的教育教學(xué)工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，評(píng)估學(xué)校建設(shè)存在的問題。這個(gè)過程會(huì)產(chǎn)生一定的費(fèi)用，但由于主管部門未對(duì)督學(xué)流程產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)支出做出明確界定，因此督學(xué)指導(dǎo)存在“自掏腰包”的現(xiàn)象。此外，教育督導(dǎo)工作人員不僅需要外出督查，還需要開展科研工作。因此，為確保教育督導(dǎo)工作的順利進(jìn)行，主管部門應(yīng)給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持，并下大力氣解決經(jīng)費(fèi)撥款不及時(shí)的問題。

（二）建設(shè)權(quán)威督導(dǎo)隊(duì)伍

1.優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

目前我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)展水平參差不齊。為提高教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)公信力，教育督導(dǎo)主管部門應(yīng)著力優(yōu)化督學(xué)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，從政策上明確規(guī)定專職督學(xué)配置數(shù)量，從督導(dǎo)理論、方案制定與執(zhí)行上加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作。

教育督導(dǎo)人員應(yīng)走向?qū)I(yè)化。在改善教育督導(dǎo)人員結(jié)構(gòu)及壯大教育督導(dǎo)人員隊(duì)伍時(shí)，教育督導(dǎo)部門應(yīng)盡可能地避免從一線教師中借調(diào)人員，可重點(diǎn)招聘教育行政工作者來從事專職督導(dǎo)工作，為教育監(jiān)督、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)提供專業(yè)化的人員保障。

2.增設(shè)人員準(zhǔn)入制

為進(jìn)一步擴(kuò)大督學(xué)隊(duì)伍，教育督導(dǎo)主管部門目前是將督學(xué)設(shè)置為專職督學(xué)與兼職督學(xué)兩類。這能夠讓教育行政部門、教研室與教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)三方協(xié)同，合理利用現(xiàn)有資源，共同完成教育督導(dǎo)工作。但從督導(dǎo)隊(duì)伍的權(quán)威性角度考慮，無論是對(duì)專職督學(xué)還是對(duì)兼職督學(xué)，都應(yīng)設(shè)置人員準(zhǔn)入制，同時(shí)將責(zé)權(quán)劃分為學(xué)科督學(xué)與管理督學(xué)兩類，以明確他們的職能職責(zé)。此外，教育督導(dǎo)主管部門還可建立專家?guī)欤勒找欢ǖ脑u(píng)選方式篩選各行各業(yè)中符合標(biāo)準(zhǔn)的專家并入庫，從而拓寬教育督導(dǎo)人員的選拔范圍和選拔質(zhì)量。

3.關(guān)注督導(dǎo)督學(xué)培訓(xùn)

（1）認(rèn)真對(duì)待督導(dǎo)督學(xué)培訓(xùn)。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立“先培訓(xùn)，后上崗”的制度，督導(dǎo)督學(xué)培訓(xùn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注上崗人員對(duì)工作性質(zhì)的了解及對(duì)教育督導(dǎo)理論的掌握。教育督導(dǎo)督學(xué)培訓(xùn)應(yīng)做到形式多樣化，既可以組織督導(dǎo)人員參加外部的專題培訓(xùn)及經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，也可以邀請(qǐng)相關(guān)專家到現(xiàn)場(chǎng)參與督導(dǎo)督學(xué)工作。對(duì)于新入職人員，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)還可進(jìn)行模擬督導(dǎo)，使其盡快熟悉基本工作流程。教育督導(dǎo)督學(xué)培訓(xùn)應(yīng)做到常態(tài)化，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)出擊，不可等“收成績(jī)”時(shí)再來臨時(shí)組織培訓(xùn)。總之，督導(dǎo)督學(xué)培訓(xùn)能有效促進(jìn)教育督導(dǎo)工作的正規(guī)化、制度化發(fā)展。

（2）鼓勵(lì)自學(xué)并積極開展群體交流，營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍。目前部分教育督導(dǎo)人員由于工作繁雜、工作壓力較大而忽視自身建設(shè);部分教育督導(dǎo)人員雖試圖提升自身工作水平，但卻找不到努力的方向。對(duì)此，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在組織集體培訓(xùn)之外，還應(yīng)鼓勵(lì)他們有計(jì)劃、有目標(biāo)地推進(jìn)自我學(xué)習(xí)。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)基于教育督導(dǎo)培訓(xùn)，增設(shè)多種交流環(huán)節(jié)，讓督導(dǎo)督學(xué)人員通過交流檢驗(yàn)培訓(xùn)成果。例如，開展例會(huì)交流，讓教育督導(dǎo)人員定期在交流平臺(tái)上匯報(bào)學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與反思不足;每次例會(huì)安排主題發(fā)言人，讓大家在特定的環(huán)境里輪流分享成果。在交流溝通的過程中，督導(dǎo)督學(xué)人員可更快地熟悉工作，提升自身業(yè)務(wù)水平。

（三）改革教育督導(dǎo)評(píng)估體系

1.創(chuàng)新督導(dǎo)評(píng)估理念

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)識(shí)到教育督導(dǎo)工作的重要性，轉(zhuǎn)變教育督導(dǎo)評(píng)估重點(diǎn)，將辦學(xué)水平與辦學(xué)條件作為教育督導(dǎo)工作的重點(diǎn)，改革教育督導(dǎo)評(píng)估體系，逐步完善辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估體系。此外，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)確定教育督導(dǎo)過程中的主客體關(guān)系，同時(shí)明確“督”與“被督”的關(guān)系，了解學(xué)校自主發(fā)展的原生動(dòng)力及自身工作的約束條例。

要完成以上理念和工作重心的轉(zhuǎn)變，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)在內(nèi)部明確教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)目標(biāo)，了解教育督導(dǎo)與學(xué)校發(fā)展的共生關(guān)系，全面革新評(píng)價(jià)體系。對(duì)相關(guān)工作人員，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立必要的獎(jiǎng)懲與監(jiān)督手段，保證內(nèi)部具備內(nèi)行的指導(dǎo)規(guī)則。

2.制定多元化評(píng)價(jià)指標(biāo)

基于前瞻性、導(dǎo)向性、科學(xué)性、多元性四原則，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)革新教育督導(dǎo)評(píng)估方案及指標(biāo)體系，根據(jù)國(guó)家基本要求及地區(qū)學(xué)校發(fā)展水平，將結(jié)果評(píng)價(jià)分為基本指標(biāo)、特色界定與過程評(píng)定三類。基本指標(biāo)即對(duì)學(xué)校的辦學(xué)思想、管理水平、教學(xué)流程及學(xué)生發(fā)展的監(jiān)督與考評(píng);特色界定與過程評(píng)定是教育工作的重點(diǎn)，應(yīng)建立在學(xué)校辦學(xué)基準(zhǔn)之上，確定階段性評(píng)價(jià)目標(biāo)。在整體評(píng)價(jià)過程中，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮學(xué)校發(fā)展的核心訴求，同時(shí)也要融入地域發(fā)展情況，讓督導(dǎo)過程有規(guī)可循、有理可依。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只有制定多元化評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能發(fā)揮教育督導(dǎo)工作的作用，幫助學(xué)校朝合規(guī)化方向發(fā)展。

四、結(jié)語

鑒于我國(guó)教育督導(dǎo)存在的人員配備不足、督導(dǎo)機(jī)制不健全、評(píng)價(jià)體系不完善等問題及困境，教育督導(dǎo)部門必須依據(jù)現(xiàn)存問題，建立教育督導(dǎo)長(zhǎng)效機(jī)制，為學(xué)校辦學(xué)指明方向，推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：馮文通（1980.11—），男，廣東省深圳市南山區(qū)第二外國(guó)語學(xué)校（集團(tuán)）赤灣學(xué)校，一級(jí)教師。