數字政府視角下固定資產投資管理的實踐研究

張靚

十九屆四中全會提出創新行政管理和服務方式，推進數字政府建設。全國投資項目在線審批監管平臺建設運行已有五年多，是我國固定資產投資數字化管理的基礎工程，是數字政府建設的重要組成部分。本文以全國投資項目在線審批監管平臺為實例研究，探討數字政府視角下我國固定資產投資管理在制度、技術層面的建設現狀、應用成效，以及推進固定資產投資管理數字化建設的策略分析。

一、引言

十九屆四中全會明確了推進國家治理體系和能力現代化的目標和實施步驟，提出創新行政管理和服務方式，推進數字政府建設等重點任務。數字政府是以制度和技術雙輪驅動作為保障體系，通過數字化轉型和創新性戰略、助力政府治理能力現代化水平提升，實現跨層級、跨地域的一體化協同，實現面向領導科學決策、面向社會精準治理、面向公眾高效服務、面向數字生態協同保護、面向部門數字化轉型的數字適宜、人民滿意的整體政府。全國投資項目在線審批監管平臺（以下簡稱“在線平臺”）是固定資產投資項目管理（以下簡稱“投資管理”）的創新管理方式，是利用技術手段實現投資管理數字化的基礎工程，是數字政府的重要組成部分，是提高治理能力現代化的重要支撐。

二、制度基礎和指導原則

《企業投資項目核準和備案管理條例》（2016年國務院令673號）、《政府投資條例》（2019年國務院令第712號）兩部行政法規為利用數字化手段加強投資項目管理提供了法律依據。《企業投資項目核準和備案管理條例》是我國固定資產投資領域第一部行政法規，條例將在線平臺寫入其中，在轉變政府投資管理職能、推進投融資體制改革以及對企業投資項目管理數字化方面具有重大意義。《政府投資條例》是我國關于政府投資管理的第一部行政法規，也是投資建設領域的基本法規制度，條例規定投資主管部門應通過在線平臺信息公開、辦理相關審批事項等，標志著規范政府投資項目管理數字化邁出了具有重要意義的一步。

最早提出建設在線平臺的制度文件是，2014年國務院辦公廳印發的《精簡審批事項規范中介服務 實行企業投資項目網上并聯核準制度的工作方案》（國辦發〔2014〕59號），深化改革企業投資項目核準制度，按照實現“精簡審批事項、網上并聯辦理、強化協同監管”的目標建設在線平臺，實行項目核準與其他行政審批網上并聯辦理，構建縱橫聯動協管體系。2015年，簡政放權不斷的深入推進，對投資項目協同監管的能力亟待加強，國務院辦公廳印發《關于創新投資管理方式建立協同監管機制的若干意見》（國辦發〔2015〕12號），進一步明確通過在線平臺建立透明、規范、高效的投資項目縱橫聯動協同監管機制，實現“制度+技術”的有效監管，促進市場秩序更加規范，市場活力充分釋放。這兩份文件中雖未提到“數字政府”，但當時的建設思路卻與近年數字政府建設思路不謀而合，可以說在線平臺的建設也是數字政府建設的有益探索，同時進一步說明了黨中央、國務院的高瞻遠矚。

在持續加強固定資產投資管理、深化投資審批體制改革、推進在線平臺建設應用過程中，國家相繼出臺了《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》（國務院18部門聯合發文 2017年第3號）、《關于印發全國投資項目在線審批監管平臺投資審批管理事項統一名稱和申請材料清單的通知》（國務院15部門聯合發文 發改投資〔2019〕268號）、《關于完善固定資產投資項目代碼制度加強項目代碼管理和應用工作的通知》（17部門聯合發文 發改投資〔2018〕817號）等文件。管理暫行辦法，明確了在線平臺體系架構、運行機制、適用范圍和保障機制，為加強在線平臺建設、應用和管理，確保在線平臺逐步完善、穩定運行并發揮作用提供了保障。事項統一名稱和申請材料清單，是第一次在國家層面發布的全口徑投資項目審批事項，清單里規范了事項的申報材料和適用情形，為加強、規范投資審批行為，實現投資審批“一網通辦”奠定基礎。完善固定資產投資項目代碼制度的通知，對項目代碼的應用進一步做了規范，為部門之間協同管理、項目信息調度管理、規范監督審批行為、及時掌握監管信息提供了有力支撐。投資管理數字化相關制度文件見表1。

三、全國投資項目在線審批監管平臺建設現狀

（一）總體框架

在線平臺實現了與中央47個中央部門的橫向聯通，全國31個省（區、市）、5個計劃單列市、新疆生產建設兵團的縱向聯通。各級政府有關部門通過在線平臺實現并聯審批、協同監管、信息共享、優化服務，實現全國非涉密固定資產投資項目全過程管理。在線平臺總體架構如圖1所示。

在線平臺制定了《地方與中央平臺對接數據清單》，有關部門和地方按照數據對接標準實現數據實時動態交換。《清單》可根據實際業務需求動態進行調整，所以在線平臺與各部門各地方就可以實現數據要素靈活調整、數據信息實時動態交換。

（二）主要功能

在線平臺由互聯網門戶網站和政務外網審批監管系統構成。互聯網門戶網站是項目單位和社會公眾網上申報、查詢辦理情況的統一窗口，提供辦事指南、中介服務、政策信息等服務指引；審批監管系統是聯接各級政府部門相關信息系統開展并聯審批、電子監察、項目監管、數據分析的工作平臺。如圖2所示。

截止2020年7月，通過在線平臺申報的項目395.77萬個、應用部門24825個、辦理審批事項777.69萬個；共匯集中央、省、市、縣四級的審批、核準、備案項目目錄31.76萬條，辦事指南63.11萬個。

四、投資管理數字化建設應用成效

在線平臺覆蓋全國各類非涉密固定資產投資項目，實行統一代碼制度，橫向聯通各級項目審批部門，縱向貫通中央、省、市、縣四級，是全國首個國家級跨層級、跨地域、跨部門，實現縱橫聯動、業務協同的綜合服務管理平臺。在線平臺的建設應用取得了以下幾個方面的成效。

（一）并聯審批制度落地的關鍵技術支撐

各級項目審批部門可通過在線平臺實現并聯辦理，不再需要項目單位逐個收集部門的批復文件，再報送項目決策機關，在項目辦理過程中，審批部門可隨時查看其他有關部門對該項目的審批過程及審批結果，實現投資項目在部門間信息共享與業務協同，大大提高了審批效率。

（二）實現信息共享一網通辦的堅實基礎

在線平臺聯通各級項目審批部門，實行統一代項目碼管理制度，將項目代碼作為整個建設生命周期的唯一身份標識，通過項目代碼匯集了項目信息、審批事項辦理進展和辦理結果信息、企業身份信息、信用信息等，為固定資產投資審批事項的一網通辦奠定了堅實基礎。

（三）陽光政府接受社會監督的有效窗口

在線平臺公布涉及投資項目審批的各類辦事指南，曬出了權利清單，投資審批事項的設置依據、辦理條件、申報材料、辦理時限等全部公開；項目單位實時查詢項目審批事項辦理進展情況，部門辦理過程全程計時提醒，平臺自動催督辦，部門履職過程全程透明可追溯；審批結果向社會公示，主動接受社會監督。

（四）為各類投資者精準服務的權威平臺

通過在線平臺匯集了投資審批相關的產業政策、發展規劃，為投資者提供了便捷的投資政策法規查詢平臺。依托在線平臺建設了全國PPP項目信息監測服務平臺、政務信息化項目管理平臺，為投資項目精細化管理，面向領導科學決策提供了數據支持。

（五）建立事中事后監管模式的創新探索

通過對在線平臺匯集數據的項目審批辦理情況、項目開工情況的整理分析，創新性的通過預定規則初步篩選異常項目，利用信息化手段降低了項目監管難度，在提升投資項目事中事后監管效率，提高項目現場檢查的精準度等方面進行了有益探索。在疫情期間，項目單位可通過在線平臺遠程填報項目開工、進度以及暫停施工、復工等信息，各級審批部門可對投資項目建設實施情況進行遠程監測、調度、監管。

（六）監測全國投資發展趨勢的有力工具

在線平臺匯集了大量的投資項目信息，利用平臺的數據對全國固定資產投資發展趨勢進行監測，對即將和正處于前期工作階段項目數據的分析，反映未來一段時間的投資發展趨勢。在改進投資宏觀調控方式、引導社會投資方向、支撐投資優化供給結構等方面都將發揮重要作用，將會成為支撐國家經濟發展研判、宏觀政策制定的重要工具。

五、推進投資管理數字化策略分析

（一）盤活數據資源，釋放數字紅利

對于固定資產投資項目全生命周期管理來說，在線平臺實現了縱橫聯動、數據準實時交換，但仍存在數據要素共享不充分、數據可用度不高等問題。比如匯集至在線平臺的數據中，項目開展前期工作的審批事項辦理相關信息數據質量較好，但是部分報建階段、開工竣工階段的數據質量及數量相對較差些。這些年，不論是中央部門還是各級地方政府，都花費了大量的人力、精力在電子政務信息化建設上，投入運行之后的收獲卻不容人意，背后重要的原因是沒有發揮數據價值。在線平臺已經建成了縱橫聯動的信息通道，中央各部門及各地方政府可以利用現有資源，實現信息充分共享，讓孤立的數據整合，構建一個健康有序的數據生態圈，盤活投資項目全生命周期的數據資源，發揮數據更大價值。

（二）培養復合型數據分析人才，提升數字治理能力

匯集的數據沒能發揮最大社會效益的其中一個重要原因是，缺少復合型數據分析專業人才，懂信息化建設技術的不懂業務，懂業務的不懂信息化技術。數字政府建設涉及多個領域學科，計算機技術、公共管理知識、大數據分析能力等，目前不論是高校培養體系還是專業人才培養體系，對復合型專業數據分析人才的培養都是脫節的。在數據政府建設過程中，應彌補這樣的人才空缺，加強專業化人才培養，提高數據化創新能力。在線平臺匯集的投資項目數據有巨大的潛在價值，迫切需要專業人才進行開發挖掘，提升數字治理能力，為投資管理決策提供精準的數據化支撐。

（三）推進全國在線平臺“一體化”建設，打造整體化數字政府

在線平臺建設初期，由于各地方簡政放權程度不同、審批事項不統一、信息化建設進程不同等原因，采取了統一規劃、分級負責的原則進行建設。實踐證明，這樣的建設決策是正確的，在促進各級政務部門開展資源整合、信息共享、業務協同等方面發揮了重要作用，取得了良好的社會和經濟效益。在線平臺的發展和完善是一項長期任務，為推進數據政府建設，在線平臺應實現全國“一體化”，既全國統一身份認證、統一事項和申報材料清單、統一網上申請、統一電子材料流轉、統一推進網上批復文件等，實現服務、監管、管理、業務、數據一體化平臺，打造整體化數字政府，提升公共服務能力，利用信息化技術助力投資審批制度改革、加強投資項目事中事后監管。

作者單位：北京國信新網通訊技術有限公司