應急管理信息化發展問題對策研究

宋承泓

伴隨著應急管理信息化的發展，應急管理在部門職能、協同體制、機構性質、管理模式、應急側重點等方面都有了全新轉變，同時在應急管理過程中也暴露出了平臺建設不專業、信息孤島現象嚴重、信息化預案水平低、應急預案能力弱、信息化人才缺乏等問題。解決上述問題，保障應急管理推進發展，需要借助信息化力量，加強應急管理信息化平臺和應急指揮中心建設，結合大數據、人工智能等新型技術，實現信息數據共享交互，輔助應急決策分析，建立現代應急管理信息化體系，打造一支現代應急管理信息化團隊。

國家應急管理部是一個由多部門多職能共同組成的應急綜合管理組織，整合了原安監局、公安消防、民政救災、水利防汛抗旱、森林草原防火、地震救災等業務職能，構建一套全面完善的應急管理體系，統籌規劃和指揮決策全國應急管理工作。應急管理部的誕生，對整個應急領域產生了重大的變革。在過去，由國務院應急管理辦公室作為信息樞紐站，進行信息匯總和業務協調，綜合協助各相關單災種專職部門進行應急救援和處置。而應急管理部較之過去的應急管理辦公室，從根本上賦予其較高的行政權力，對單災種專職部門進行職能整合，形成多災種的應急指揮體系，這種從多部門協同到職業化統一管理形式上的轉變，提升了應對突發事件時應急管理整體的專業化水平。應急管理部對各專職部門的統一管理也改變了以往針對應急事件突發的處理手段和管理理念。在過去，各部門重點關注的是應急事件的事中救援和事后處置，而現在的應急管理部門，則可以對各部門進行統一協調，建立一套完整的應急救援災前預案，關注重點從災中災后救援向災前防范進行轉變，全面提升防災減災救災水平能力。

一、應急管理現狀分析

2019年2月19日，應急管理部下發了關于加快編制地方應急管理信息化發展規劃的通知。通知指出提高國家應急管理水平，提升防災減災救災能力，是關系人民群眾生命財產安全和國家安全的大事。目前國家應急管理體系和能力仍然相對落后，應急管理信息化水平不高，迫切需要與大國應急管理能力相適應的中國現代應急管理體系。

（一）應急形勢

1. 部門業務架構變化對應急管理提出新要求

應急管理部的整合正式意味著應急管理工作進入了新時期，部門整合后如何高效地利用水利、公安、消防、安監、民政等應急各方力量是當前面臨的主要問題。而其中應急管理信息化是提升應急管理能力的重要手段，是構建新時代應急管理體系的重要途徑。

2.智慧城市建設為應急管理提供新機遇

智慧城市建設是政府數字化轉型的重要標志，其對政府管理理念、工作方式、處理流程等都產生了重大的影響，進行了全方位的重塑。各級應急管理部門應按照應急管理部提出的信息化建設要求，深化應急管理領域“放管服”，推進應急管理核心業務梳理、流程再造和數據共享，依托政府統建的應用支撐體系、數據資源體系、基礎設施體系，推進建設應急管理信息化工程。

大數據、人工智能等新型技術為應急管理信息化建設提供新模式。應急管理部門是一個整合性的部門，其工作管理的范圍廣泛，內部業務種類繁多，應急救援工作復雜，必須要借助新型信息化技術手段，簡化應急工作難度，輔助應急工作決策分析。

3.問題總結

應急管理部自成立后幾年來，在應急預案、應急救援、應急指揮、應急儲備、應急力量等方面都取得了不少的成效，從應急預防準備、監測預警、處置救援到恢復重建等方面對突發事件進行全方位全過程多層次管理。但與此同時，由于應急基礎薄弱，缺乏相關經驗所暴露出來的問題也不少，迫切需要調整和完善。

缺乏統一的應急指揮平臺。目前，在許多城市，省市區級應急管理部門都各自建有自己的應急指揮平臺，用于管理和指揮自己內部區域的應急事件，但是由于各自的設計理念和實現技術手段不同，各應急指揮平臺相互獨立，各自為政，分割管理的現象比較普遍。部門和部門間難以實現視頻會商和融合通信等信息互動手段，達到應急聯動和協同指揮的效果。因此迫切的需要整合建設一個具有體系化的統一的應急指揮平臺，由上而下進行統籌管理，將各部門原有的應急指揮平臺進行融合，連通網絡、通信和視頻會議功能，實現業務對接。

信息共享不暢、信息孤島現象嚴重。由于應急管理的業務工作會涉及到多個其他委辦局部門的部分業務，所以應急管理部門和其他部門之間的信息共享是應急管理工作的重要環節。但是由于各個業務部門自身都具備自己的業務信息系統和數據中心，各自的系統體系比較分散，不通過系統化的對接，就無法實現部門間的信息交互，不能在功能上達到相互協同，在信息上達到互聯互通。

信息化預案水平低、標準規范體系不健全。當前應急管理手段的側重點已經從事中、事后向事前、事中、事后、轉變，事前的預案成為了應急管理的重要關注點，但是，對各類突發事件的應急預案缺乏相應的針對性，導致應急預案的效果并不理想。同時由于應急管理部門中各部門原先的標準規范體系不統一，數據對接比較困難，很難進行有效的部門間信息交互，導致系統數據分析預測、預案決策分析等手段難以較好地得到運用。

應急決策水平薄弱。社會結構的日益復雜化致使突發事件的發生概率明顯上升，突發事件種類明顯增多，在面對這樣復雜的狀況，應急管理部門針對各類不同事件的決策能力相對比較薄弱，缺乏系統化的決策分析手段，來通過對海量的信息進行篩選，從中快速地提取有效數據，進行智能化大數據分析和研判，作出最合適的決策方案，最高效地達到應急效果。

信息化人才和裝備缺乏。由于信息化時代的崛起，應急管理方式也逐漸信息化，傳統的應急管理理念和能力手段無法適應新的需求，急需大量具備高水平新思維的應急管理信息化人才和現代化應急救援裝備，來提升應急管理體系整體的應急水平，保障未來復雜的應急管理工作高效開展。但是就目前的現狀來看，對于國內信息化人才培養不夠重視，針對應急管理開設的專業非常稀少，人才培養極度缺乏，無法滿足當前應急領域的需求。

二、應急管理信息化發展對策探討

針對我國當前應急管理過程中存在的問題和其出現的原因，建議應急管理未來要統籌現有應急基礎，結合信息化手段，建立完善的應急管理平臺，建設一體化的應急指揮中心，統一信息化標準，實現應急數據交互共享、應急輔助決策分析，提升人員應急管理信息化意識、加強信息化人才培養。

（一）加強應急管理信息化平臺建設，通過信息化手段提升應急處置能力

應急管理平臺是應急管理工作的基礎，建立一個全面完善的應急管理平臺可以讓原先的應急管理手段變得高效而智能，對現在的應急管理有很大的影響和作用。一個全面的、成體系的應急管理平臺不單單只是局限于一個應急部門，而是要實現上下統一、左右聯動。平臺縱向上實現部、省、市、區縣四級的連通，由應急管理部牽頭制定統一標準，下面各級根據當地的應急特色進行平臺業務拓展。橫向上對接地震、煤監、消防救援、森林消防、駐地應急救援隊伍等業務部門，充分協調應急相關的各部門優勢資源，提升應急響應和處置應急事件能力。

（二）建設一體化的應急指揮中心，實現跨部門、跨層級的一體化指揮和常態化運行

近年來，全國智慧城市建設在各地都已經取得一定成效，但城市管理的各個職能部門聯動機制不健全，協調配合不夠，部分部門職能交叉在許多地方還是切實存在的問題，如何整合信息資源，高效利用信息化技術成果，實現城市管理數字化、智慧化、網絡化、網格化成為重要研究對象。部分省、市、區縣部門按需自建指揮中心，但缺乏頂層設計來統籌融合載體，底層數據不共享、業務不聯通，難以實現上下貫通、左右聯通的指揮決策效果。因此建設統籌一體化的應急指揮中心是提升城市治理能力的必然選擇。

通過一體化的應急指揮中心，匯聚融合各級各領域部門數據，實現跨部門、跨業務、跨層級的一體化運行管理、服務和指揮[8]，提升平臺統籌指揮能力，賦能各級分應急指揮中心，發揮各級綜合指揮中心的作用和價值。

應急指揮中心需要依托數據中臺、應用中臺、AI中臺等信息化基礎建設，結合時空信息平臺、城市綜合網格化平臺等內容，為實現承上啟下、左右聯動、服務全局的能力提供決策支撐。

統籌建設一套運行機制，通過建立“動態感知、智能預警、協同治理、應急聯動、綜合評價”的指揮中心運行管理機制，實現跨部門、跨業務、跨層級的管理和協作，滿足指揮中心的常態化運行與應急運行需求。

通過建立“全國-省-市-區-街-社區-網格”七級應急聯動功能，將各類應急事件進行分級分類處置，達到精準化治理能力，由上級應急指揮中心對下級應急指揮中心進行管理調度，真正實現應急指揮中心運行管理的“運行監測、協同指揮、輔助決策、綜合展示”能力。

（三）制定統一的應急管理信息化標準體系，提升跨部門應急協同能力

當一件應急事件出現的時候，往往需要多個業務部門協同開展應急工作，而部門間的協同配合是否高效，完全取決于部門間是否存在一套針對應急事件的統一標準。應急管理部的存在是將各個與應急管理相關的部門整合在一起，對水旱災害、地震災害、森林草原防火、氣象災害等多災種進行統一的集成管理，而建立一套統一調度、分工明確的標準體系，統籌各部門進行協同處置事件，才能確保應急工作高效開展，提升部門的系統應急能力。

（四）實現數據共享交互，打破數據孤島現象，提供應急輔助決策分析

要實現國家“大應急”的理念，應急管理必須要實現深度地資源整合、信息互通，通過業務專網和政務網的對接，將各政府、各應急部門的應急信息進行雙向的互聯互通。因此，需要建立一套覆蓋全國各省、市、區、縣各級應急部門的數據共享交換平臺，一方面實現各應急業務部門對于信息的實時同步，另一方面同國家其他政府機構實現信息交換，在一定程度上輔助應急決策。數據共享交換平臺具備數據接入、數據處理、數據管控、數據服務、數據共享交換等功能，可以實現應急管理部門內部、外部共享交換的應急數據資源的匯聚、治理，作為統一的數據資源池，對應急事件進行全方位的存儲和管理，提供資源整合的環境和技術支撐，真正意義上的打破原先信息孤島的現象。

實現數據資源共享交換之后，平臺可以借助物聯網、大數據、云計算等新技術手段，通過對數據的處理和分析，輔助應急人員在事前、事中和事后對應急事件進行處置。通過大數據分析手段，可以對應急事件進行預判和模擬，并提出相應的預案手段，防范于未然，減輕應急事件發生的風險，致力于將災害化解在發生之前。當事情發生時，可以借助大數據、人工智能進行災害分析，輔助應急救援人員做出最快最有效的應急決策，最大程度上地減輕應急造成的損失。事后也可以借助數據分析，輔助災后治理工作。

（五）提升應急管理人員信息化水平和意識，加強信息化人才培養，打造一支信息化應急隊伍

隨著信息化技術融入應急管理的工作模式中，原先的應急管理工作模式發生了重大的轉變，由原先各部門獨立分管各自的災種事項轉變為現今的多災種融合管理，對于應急管理人員的工作能力要求越來越高，因此需要通過一些系統性的培訓，讓應急管理人員能夠具備解決如今復雜事件的能力。此外一些融合型的應急管理信息化平臺對工作人員的操作能力有一定的要求，需要對應急管理人員進行相對應的專業性培訓，培養現有應急管理人員的信息化專業水平，讓他們具備對平臺軟件的基礎操作能力，從而真正靈活高效地實現應急管理信息化。

除了要提升當前應急管理工作人員的信息化水平來滿足當前的業務需求之外，為了保障未來應急管理的發展，改變當下應急管理高水平人才缺乏的困境，可以在高校中設立一些應急管理相關專業，對應急管理理念進行完整性的教育，對應急管理技術進行系統性的學習，對應急管理工作進行全方面的實踐，針對應急管理培養一部分應急管理信息化的高校專業人才，在未來由他們來真正實現應急管理信息化建設。

三、總結

應急管理信息化建設是一項長遠性的發展工程。在當下需要形成一套較為符合現代化應急管理模式的信息化體系，建立上下統一、左右聯動的應急管理平臺，逐步將所有應急業務納入到統一的管理模式中，通過應急管理平臺協調應急相關的各部門優勢資源，提升應急響應和處置應急事件能力。搭建數據資源共享交換平臺，實現各部門應急數據互聯互通。建立一體化的應急指揮中心，統一納管原有各級分應急指揮中心，實現上下級視頻會商、指揮調度等相關業務功能，達到應急指揮中心一體化服務、管理、指揮。借助現代大數據、人工智能等新技術，逐步提升應急手段，為應急管理災前預案、災中救援、災后治理提供技術支撐。此外持續培養信息化人才，儲備應急管理新生代力量，打造一支應急信息化隊伍，為未來應急管理發展建設做支撐。

作者單位：華信咨詢設計研究院有限公司