民航企業涉美刑事合規計劃建設研究

李亞凝,侯叢雪

(1.中國民航科學技術研究院，北京 100028；2.中國國際航空公司 法律部，北京 100621)

關鍵字：民航；合規計劃；國際法；刑法

一、企業合規計劃的定義

企業合規計劃指的是企業為防范經營過程中由于違反所適用的法律、法規、國際公約等所帶來的民事、行政和刑事風險，基于指導或者自愿所建立的一系列法律風險防范制度，以及制度所需人力物力資源和執行效果的集合。企業合規計劃可以分為外部合規計劃與內部合規計劃。

(一)外部合規計劃

外部合規計劃指的是企業需要直接滿足經營地法律法規的顯著性要求，不僅包括形式要求，也包括實質要求，從而避免企業因違反經營地法律法規遭受到民事、行政和刑事風險。因此，外部的合規計劃主要調整企業與交易方、監管方、司法機關之間的關系。

(二)內部合規計劃

內部合規計劃指的是企業通過企業內部制度的建立，規范企業內部部門、人員的行為，從而避免企業內部行為演化為違反經營地法律法規的顯著性要求。因此，內部的合規計劃主要調整企業與其內部部門、人員之間的關系。

民航業具有天然的國際性，因此，跨國經營的民航企業需要接受不同國家的行政監管以及司法管轄。這就使得民航企業需要建立能夠適應不同國家的監管標準以及司法標準的合規計劃，否則將會面臨巨大的法律風險。

2002年到2016年，美國量刑委員會要求530家公司建立企業合規計劃，作為其承擔刑事法律責任的一部分。對于美國的企業合規制度進行分析，有助于減少我國民航企業的國別法律風險。特別是2020年6月1日，美國司法部刑事司更新了《企業合規評估指南》(Evaluation of Corporate Compliance Programs)，內容涉及如何評估公司合規計劃的設計、實施以及運作，以確定美國司法部是否以及在多大程度上考慮公司合規計劃在犯罪發生時有效，以此考慮是否進行延期起訴。[1]本文將就民航企業涉美刑事合規計劃的建設進行論述。

二、美國企業合規計劃的歷史

(一)企業合規的萌芽階段

20世紀初，這一時期聚焦于對于企業經營行為的規制。隨著工業革新與商業發展，企業經營行為的影響范圍急速擴大，其不當的經營行為將會危及公共安全。厄普頓·辛克萊在其所著的《叢林》一書中描述了美國食品加工業的不當行為，引發社會關注，促使羅斯福總統批準了《純凈食品和藥品法》，標志著開始將傳統的不道德行為納入法律法規的調整范圍。

(二)企業合規的發展階段

20世紀70年代，這一時期聚焦于對于企業腐蝕監管行為的規制。由于美國證券交易委員會調查發現數百家美國公司通過賄賂外國官員以獲取外國政府采購合同或投標優勢等一系列事件的發生，《海外反腐敗法》應運而生。[2]212-260

(三)企業合規的成熟階段

20世紀90年代，這一時期聚焦于對于企業規制方法的改革。在1992年所羅門兄弟公司(Solomon Brothers Company)證券欺詐案中，所羅門兄弟公司通過與美國司法部達成和解協議，支付巨額賠款，并且進行企業改組，迅速彌補了案件對社會造成的損失。美國司法部認為由于所羅門兄弟公司的“前所未有的合作”而放棄起訴。

由于此案件的成功解決，出于節約檢察司法資源、集中辦大案的目的，美國司法部在其《美國檢察官手冊》(United States Attorneys' Manual)中正式確定了使用延期起訴協議的要求。通過一系列涉及重要企業的案件的處理，監管方意識到如果單純依靠對企業罰款、起訴，將會導致商業萎縮，事后的懲罰并不是最佳的規制方法。因此，監管的重點轉移到改革企業內部制度與文化，而不是起訴和懲罰企業。美國量刑委員會制定了《聯邦量刑指南》，規定公司的合規計劃不僅必須建立標準和程序來預防和發現犯罪行為，還必須積極促進鼓勵道德行為和遵守法律的文化，有效實施企業合規計劃的公司將會獲得更寬松的判決。[3]12-136

三、美國法中對企業追究刑事責任的相關制度

美國刑事起訴的標準主要規定于《美國檢察官手冊》中，其中既有對于一般犯罪的起訴標準，也有對于企業和其他商業實體起訴的標準。

(一)區分企業的責任和個人的責任

對于犯罪行為而言，既有可能是企業根據自身決策而做出的，即犯罪行為基于“企業意志”而實施，此時應當由企業對于犯罪行為負責；也有可能是企業的人員在違反企業管理制度的情況下實施的犯罪行為，此時則應當由該個人承擔刑事責任，而不應由企業承擔刑事責任。

但是，如果企業中的人員在其被授權范圍內，以企業名義實施犯罪，則需要企業承擔相應的責任。

(二)涉及企業犯罪的類型

美國的犯罪類型可以根據輕重簡要分為輕罪、重罪和叛國罪。輕罪是輕微罪行，一般以罰款或沒收財產來解決，有些可處以不到一年的監禁。重罪是嚴重犯罪，會導致更嚴厲的處罰，判處一年以上的監禁。叛國罪則是任何違反對自己國家效忠的行為。

19世紀以來，美國法將欺騙性廣告、貿易限制、銀行欺詐、產品缺陷、虛假證券銷售、專利侵權和環境污染等行為視為非法。1890年旨在防止價格固定和壟斷形成的《反托拉斯法》是第一部有關于企業監管的法律。聯邦和州監管機構根據各自職責，對公司違法行為進行監管。企業可能面臨的行政責任和實施責任包括警告、召回、命令、禁令、金錢處罰和刑事處罰等。

(三)對于企業追究刑事責任的原則

《美國檢察官手冊》針對企業追究刑事責任，基于以下目的：一是國家利益，即保護美國經濟和資本市場的完整性免受公司不法行為的破壞；二是個人利益，即保護消費者、投資者和經營主體免受違法競爭者的侵擾；三是可持續發展利益，即防止違反環境法律的行為；四是公共利益，即阻止會以犧牲公共利益為代價而允許或促進非法行為的商業行為。

(四)對于企業追究刑事責任的權衡

《美國檢察官手冊》對于企業追究刑事責任一般基于以下考量：一是具體行為考量，即企業的行為違反了法律的強制性規定；二是公共利益考量，即選擇對于企業追究刑事責任，應當有助于公共利益的增長，特別是通過對企業追究刑事責任，能夠給予社會正向的激勵，防止其他企業再次出現此種行為。

(五)企業合規計劃在美國刑事起訴中的作用

按照美國司法部發布的《企業合規計劃評估指南》，美國檢察官需要對企業合規計劃的三個問題進行考量：一是是否設計了良好的企業的合規計劃；二是是否對于企業合規計劃投入了相應的人、財、物等資源；三是企業合規計劃是否得到了有效的實施。

并且根據《企業合規計劃評估指南》，對于上述三個問題進行了細化：

“是否設計了良好的企業的合規計劃”中，包括企業如何對于風險進行評估、采用何種制度和程序對于企業合規風險進行應對、如何對于員工進行培訓和溝通、企業風險報告與調查機制、企業與其交易方的關系以及合并并購的管理制度。

“是否對于企業合規計劃投入了相應的人、財、物等資源”中，包括企業中高層領導對于企業合規的領導力、對于企業合規部門的資源投入、企業合規部門對于企業合規的管理權限與企業關于企業合規的懲戒機制。

“企業合規計劃是否得到了有效的實施”中，包括企業合規計劃是否進行了有效的階段性更新、對于不合規行為的調查與對于企業不合規行為時間的分析。

四、我國企業合規制度的發展

我國關于企業合規的制度化規定最早可以追溯到2006年中國期貨業協會所發布的《中國期貨行業反商業賄賂誠信公約》，其中第六條規定“會員應當著力培育企業合規文化，完善公司治理和內控機制，強化風險管理，以構建防治商業賄賂的長效機制”。

2018年，國務院國有資產監督管理委員會制定了《中央企業合規管理指引(試行)》，以期推動中央企業全面加強合規管理，加快提升依法合規經營管理水平，著力打造法治央企，保障企業持續健康發展。

2021年6月，中共中央、國務院轉發《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃(2021—2025年)》，要求將法治作為企業學習的重要內容，組織開展對企業主要負責人的法治培訓，增強依法誠信經營意識與合規理念；完善合規管理體系，推動企業將合規管理融入業務工作全流程各環節；引導企業加強境外經營合規管理，提高法律風險防范意識；加強企業合規人才隊伍建設。

2021年6月，最高人民檢察院、司法部、財政部、生態環境部、國務院國有資產監督管理委員會、國家稅務總局、國家市場監督管理總局、中華全國工商業聯合會、中國國際貿易促進委員會關于印發《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見(試行)》。最高人民檢察院同步發布四起企業合規改革試點典型案例。

2021年8月，全國工商聯、司法部關于印發《法治民企行動方案(2021—2025年)》的通知，加強企業合規管理，推動企業依法經營、依法治企、依法維權。

2021年3月，《人力資源社會保障部辦公廳、市場監管總局辦公廳、統計局辦公室關于發布集成電路工程技術人員等職業信息的通知》中新設立“企業合規師”，從事企業合規建設、管理和監督工作，使企業及企業內部成員行為符合法律法規、監管要求、行業規定和道德規范。其職責包括：制定企業合規管理戰略規劃和管理計劃；識別、評估合規風險與管理企業的合規義務；制定并實施企業內部合規管理制度和流程；開展企業合規咨詢、合規調查，處理合規舉報；監控企業合規管理體系運行有效性，開展評價、審計、優化等工作；處理與外部監管方、合作方相關的合規事務，向服務對象提供相關政策解讀服務；開展企業合規培訓、合規考核、合規宣傳及合規文化建設。

從我國民航業的發展來看，安全管理體系建設與企業法定自查制度建設可以看作是企業合規計劃建設的重要組成部分。

五、我國民航企業的企業合規架構

我國民航企業的合規架構大致可以分為以下兩種結構來源。

(一)我國民航企業的合規建設

2018年11月2日，國務院國有資產監督管理委員會印發《中央企業合規管理指引(試行)》(以下簡稱《合規指引》)，成為中央企業進行合規建設的范本?！逗弦幹敢穼⒑弦幗缍橹醒肫髽I及其員工的經營管理行為符合法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等要求。

以我國某公共航空運輸企業為例，按照《國企改革三年行動方案》和國務院國資委法治央企建設工作部署以及《合規指引》要求，結合企業發展實際情況，探索建立了涉外合規管理體系建設。

首先，在企業整體合規架構方面。在集團層面制定《合規管理暫行辦法》同步下發海外營業部，厘清重點領域、重點環節和重點人員的合規管理。將企業法律部更名為法律合規部，增設合規管理分部，承擔公司合規管理職能。

其次，在國內合規層面。在企業對外簽署的各類合同和相關的文件中加入專門制定的“合規承諾”條款，并設有執行情況監督制度。制定《合規疑慮舉報處理流程指引》，將合規疑慮信息分為合規類、安全類、服務類、人事類、紀檢類等，提供舉報受理、信息審核、處理方案、線索移送、舉報調查的全流程處理指引。

最后，在海外合規層面。成立專門領導小組密切跟蹤研究涉美民航經營的相關政策與法規，定期開展境外合規風險排查處置，并且及時制定應對方案。針對我國民航企業在海外經營中可能遇到的制定長臂管轄、反壟斷、出口管制、反腐敗反商業賄賂等重點業務合規指引，保障公司在不同國家和地區合規運營。

上述民航企業合規建設取得了顯著的成效，例如，在2019年3月B737 MAX停飛后，該企業率先向波音公司提出索賠以維護自身合法權益，并深入研究和應對停飛相關法律問題。民航企業積極研究供應商合規管理措施，在各國對出口管制和經濟制裁方面的政策不斷更新的背景下，及時研究并對供應商進行系統梳理，推動簽署供應商合規聲明，依法合規開展各類業務。

(二)我國民航行政機關的合規督促機制

隨著我國民航業的快速發展，行業規模不斷壯大，傳統風險與新興風險并存，既有的監管方式逐漸顯現出不足，亟須創新監管方式，促進民航治理體系和治理能力現代化，民航法定自查制度應運而生。

民航法定自查制度的上位法依據是新《行政處罰法》《民航局關于全面規范運用行業監管手段的指導意見》和《國家發改委關于進一步完善信用中國及地方信用門戶網站行政處罰信用修復機智的通知》。包括民用航空器經營人、飛行訓練單位、維修單位、空管單位、機場以及地面保障單位等在內的民航單位和組織按照《法定自查容錯標準》提交證明材料，主動向民航行政機關報告發現的相關問題，民航行政機關不得拒絕并且根據新《行政處罰法》第三十二條，對于當事人“主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的”，應當從輕或者減輕行政處罰。

根據民航行業的特點，民航法定自查制度對于行政相對人也進行了分類，區別于一般民航單位，對于安全要求較高的公共航空運輸企業、公共運輸機場以及空管單位設定了較高的法定自查細則。例如，對于一般企業而言，僅要求具備相應的航空專業知識的法定資產人員。而對于重點企業，特定民航生產經營單位應當明確單位級和部門級兩級法定自查人員。部門級法定自查人員要求和職責同單位級法定自查人員，檢查范圍限于所在部門。部門級法定自查人員應當制定并執行本部門的部門級法定自查計劃，需要檢查的法定自查事項應當多于單位級法定自查計劃中針對本部門的法定自查事項。

民航法定自查制度既是執法方法，同時也是立法方法。其通過民航生產經營單位的反饋來不斷完善監管重點，從而調動行政相對人安全生產的積極性，形成多元共治的治理主體；采用新的科技手段，創新治理工具；形成自下而上的制度生成機制。

要防止產生行政相對人利用法定自查制度規避監管、逃脫行政處罰，促進法定自查預期效果的實現。民航法定自查制度也設計了相應的防范機制。一是主觀有重大過失或者故意的；二是應當從重處罰的；三是違反統一法律條款的同類違法行為，半年內發生兩次的；四是被列入民航行業嚴重失信行為記錄，且在有效期內；五是法律、法規、規章和民航局規定。有上述五種情形之一的，均不可以適用民航法定自查制度。

六、對于我國民航企業合規計劃的建議

美國《企業合規計劃評估指南》只是提出了相關的問題，并沒有對于企業合規計劃建設提出相關的建議，從實踐來看美國司法部對于是否滿足要求具有較大的自由裁量權，基本上已經無法僅僅采用形式合規來滿足其要求。[4]10-22但是通過既有案例的分析與梳理，大致可以對于企業合規計劃的框架性要求有所把握。企業合規計劃的基本結構為設計收集企業內部信息以及與之相關的外部信息的制度，并且對于既有信息進行分析，從而進行風險評估工作，標記企業的風險點，并且開始設計制度對于相關的企業風險進行處理。

因此，企業合規計劃具有以下功能。一是發現功能。企業合規計劃的重要作用是通過一系列制度的設計，能夠及時發現企業中的不合規行為，以及預計發生不合規行為的趨勢。二是防范功能。企業合規計劃中應當有一套防范機制，能夠有效防范跨國企業所面臨的包括民事違法、行政違法和刑事違法在內的國別法律風險。[5]9-82三是減輕功能。企業合規計劃的存在可以成為跨國企業面臨訴訟風險時的有力防御證據，起到有效地減輕法律責任的作用。

另外，作為民商事法律主體的企業并不是孤立的，合規計劃不僅需要遵守經營地法律法規，而且需要考慮與其交易方的企業合規計劃進行兼容性設計。

(一)充分發揮安全管理體系、企業法定自查制度在民航企業合規計劃建設中的作用

我國民航企業具有安全管理體系建設經驗，以及企業法定資產建設經驗，因此，建議充分運用前述制度建設經驗，根據民航企業自身特點，結合其所處的市場環境，以及未來發展的規劃，構建最適合于企業發展的企業合規計劃。

筆者建議需要對于未然風險與已然危險進行識別與分析，見表1。

表1 民航企業合規風險分布與合規對策

在這一過程中，企業應當根據風險的高低進行與之匹配的資源投入，并且需要不斷根據現實情況，例如同行業或者同地區所發生的不合規事件，對于合規計劃中的風險評估制度進行階段性的評估與修正。

(二)注重民航企業的相關交易方的企業合規計劃的兼容與共享

民航企業不僅需要與消費者進行商業活動，而且作為民商事主體，其需要與上下游企業進行相關的商業活動。因此，有效地了解交易方的企業合規計劃，不僅有利于避免交易方的不合規行為導致民航企業受到牽連，而且有助于借鑒其他企業的成熟經驗為我所用。

(三)積極利用企業合規計劃維護民航企業海外合法權益

根據《美國檢察官手冊》和《聯邦量刑指南》，當民航企業遭遇刑事法律風險的時候，具備符合條件的企業合規計劃的企業可以獲得延期起訴或者量刑方面的減免。因此，建議我國民航企業在遇到相關刑事法律風險的時候，積極爭取采用既有的企業合規計劃化解相關風險。

(四)適時總結和傳播民航企業合規經驗助力我國企業合規建設

我國民航企業在積極建設企業合規計劃的同時，也需要及時總結具有適用于一般企業的共享經驗，并且制度化，適時整理成為《民航企業合規計劃示范文本》與《一般企業合規計劃示范文本》，以期助力我國企業合規建設。