英國EHC特殊教育支持服務體系的改革與挑戰

許浩振 彭興蓬

（華中師范大學教育學院 湖北武漢 431000）

自1978年《沃洛克報告》首次提出“特殊教育需要”概念以來，特殊教育發生了學科重構和巨大轉變。它不僅強調要對所有有特殊需要的兒童都提供特殊教育支持與服務，還強調要為其構建特殊教育支持服務體系。然而，什么樣的支持服務體系才能為特殊兒童提供高質量化支持服務？在以教育、醫療、社會保障服務等多部門合作的支持服務體系框架下，由于部門合作不佳、成本高昂、體系過于復雜等問題，無法真正踐行英國“學校行動計劃、學校行動加強計劃及特殊教育需要行動計劃”的支持服務體系。[1][2]為此，自2011年以來,英國教育部兒童與家庭事務部莎拉·提瑟領導發布了《支持與期望：特殊教育和殘疾人的新方法——咨詢提案》首次提出要徹底改革特殊教育服務體系，為0—25歲的特殊兒童和青年制定統一的教育、醫療和社會保障服務體系。[3]同年，英國31個地方政府進行了特殊教育支持服務體系改革試驗，整合一體化的多部門合作以及探索保障特殊兒童及其家庭需求的有效方式。2013年,英國教育部發布《為特殊教育需要兒童提供選擇和完善規定》,要求建立更有效、更透明的支持服務體系以滿足特殊兒童和青年及其家庭具體的生活需求。[4]

2014年英國頒布《兒童和家庭教育法案》，以法律的形式正式確定EHC特殊教育服務體系。該體系主要針對0—25歲中重度特殊兒童和青年，以特殊兒童和青年及其家庭的功能性需求為核心，通過提供綜合性、連續性、動態化、個別化的教育、醫療和社會保障方面的支持與服務，盡可能幫助每一位有特殊教育需要的兒童和青年實現最佳發展，促進更好的生活。[5]

為更好地落實EHC，英國教育部和醫療部聯合發布《特殊教育需要與殘疾實踐守則：0—25歲》（SEND code of practice:0to25years）對需求評估流程、制定計劃書、特殊學?；驒C構的認可、確保相關需求落實的責任以及經費預算、25歲之后的計劃、計劃書的反思、重新評估、服務終止與變更等相關細節方面進行了具體規定。[6]（P6-10）

二、EHC的實施流程

EHC的實施流程主要分為需求鑒定、綜合評估、計劃制訂、具體執行和成效檢驗五個階段。

（一）需求鑒定階段。在學校已采取相應措施滿足兒童和青年的特殊教育需要后，其仍未取得預期的進步，16至25歲的特殊青年、特殊兒童和青年的父母、學校等可填寫申請表，向當地政府申請EHC服務。是否能夠接受EHC服務，需要對兒童進行鑒定評估。因此，需求鑒定是特殊兒童支持服務的起始階段，主要任務是觀察和判斷兒童是否有特殊教育需要，決定轉介并進行評估，整個過程持續4周。它需要滿足四條標準：一是學生在學習過程中，取得學業成功具有明顯且復雜的障礙；二是學生無法達到預期的學習效果，且有顯著遲緩的現象；三是學校的資源無法滿足學生復雜的特殊需求；四是學生需要通過EHC滿足其顯著障礙的需求。[7]（P15-16）

在需求鑒定階段，包括申請轉介、政府收集證據、家長遞交證據和需求三個階段。在申請轉介階段，申請者聯系地方政府的特殊教育需要部門，填寫申請表并提出申請，在申請被接收后，申請者需考慮是否需要獨立支持者（即來自當地的公益機構或信息、咨詢和支持服務網絡，不屬于地方政府的工作人員）提供輔助性服務。如，獨立支持者可幫助申請者聯系評估團隊，告知兒童和青年是否接受了有效的服務以及緩解家長壓力等。在政府收集證據階段，地方政府在六周內通過專家遞交的學生學校報告、學業報告、個別化教育計劃、言語治療報告、語言治療報告、作業治療報告等來綜合評估兒童是否存在特殊教育需要。在家長遞交證據和需求階段，家長或獨立支持者需要遞交兒童有特殊教育需要的相關證據并形成書面報告，包括兒童的障礙對家庭的影響、兒童需要的教育、醫療和社會保障等方面支持。

（二）綜合評估階段。地方政府組織專家小組對兒童和青年教育、健康和社會保障方面的需求進行評估，并在16周內決定是否提供EHC服務。評估階段分以下三步。一是由政府組建地方政府官員、各部門專業服務人員與相關領域的專家、學校代表等組成的“多機構服務小組”，與兒童和青年及家長會面并對兒童和青年進行需求評估，評估完成后“多機構服務小組”完成醫療、教育和社會保障需求報告。二是特殊教育需要協調員與家長、獨立支持者共同商議兒童和青年是否還需其他評估，如職業治療評估、言語治療評估、教育康復評估和心理治療評估等。三是家長和獨立支持者制作一份兒童簡歷交予“多機構服務小組”，內容包括兒童喜歡的物品和食物、偏愛的支持方式等，以更好了解兒童。

（三）計劃制訂階段。通過評估收集的信息發現特殊兒童和青年所需的支持與服務，以此制定EHC計劃文本。

1.具體過程。第一，地方政府決定為其提供EHC服務后，“多機構服務小組”便開始起草EHC計劃文本，并向家長說明EHC計劃所涉及的相關法律條文與服務內容。

第二，特殊教育需要協調員與家長和獨立支持者共同協商EHC計劃草案，由家長檢查修改以確保EHC計劃各部分內容都能令家長滿意，并邀請家長為兒童申請個人專項資金。

第三，政府將修改后的EHC計劃再次送至家長，家長和獨立支持者必須在15天內檢查EHC計劃是否有遺漏或需要調整。在此期間，家長還需報告對個人專項資金是否滿意，并提出自己意向的學校，政府與意向學校共同商討其是否適合兒童發展，意向學校在15日內作出回復。

第四，地方政府與家長或青年最終確定EHC計劃文本，并在日常干預評估中反復檢查。如果家長不滿意地方政府最終提供的服務，可與其進行協商解決或向特殊教育需要和殘障法庭（Special Educational Needs and Disability Tribunal，簡稱SENDIST）進行申訴。

2.主要內容。EHC計劃目前沒有官方統一文本，各地方政府自行規定。以英格蘭劍橋郡為例，EHC計劃文本內容包括五部分共十一節，第一部分為基本資料，主要包括個案的資料、家長資料、個案興趣、目標、專長等自我描述性資料及家長的期望。第二部分為學生需求分析，主要分為教育需求、醫療需求、社會保障需求。第三部分為兒童預期達到的長期目標，制定目標要堅持SMART原則，即具體性、可測量、可實現、實在性和時限性。第四部分為實現長期目標的所需服務，包含四個章節，具體是兒童和青年達成教育目標所需支持內容、服務人員等及支持提供的頻率和反思的頻率，醫療方面所需支持的內容、服務人員以及支持提供頻率和反思的頻率，社會保障方面所需支持的內容、服務人員以及支持提供的頻率和反思的頻率，與障礙無關的住宿與休息或通過社會保障給付的準備金、服務人員等需求。第五部分包括教育、醫療、社會保障的資源安排與分配，整體建議、父母同意簽名等。[7]

（四）具體執行階段。具體執行階段主要是地方政府落實EHC計劃相關服務。在教育方面，當地政府在每學期開始前兩周，向特殊兒童和青年就讀的學校校長提供一份名單，校長應確保班主任、班級各科教師、特殊教育需要協調員等充分了解兒童和青年的需求，采取合適措施滿足其需求。在醫療方面，地方政府向英國全科醫生臨床執業聯盟(clinical commissioning group，簡稱CCG)負責人提供所負責的特殊兒童和青年名單，CCG將服務委托給相關專業的醫護人員，并對EHC計劃中有關醫療方面的服務進行監督，以確保特殊兒童和青年能獲得合適的醫療服務。在社會保障方面，地方政府可選擇依據1970年的《慢性病和殘疾人法》或1989年的《兒童法》中相關規定為特殊兒童和青年提供社會保障服務，地方政府同樣向社會保障部門負責人提供名單，負責人確保為特殊兒童和青年及其家庭提供社會保障服務。[6]（P208-214）

（五）成效檢驗階段。成效檢驗階段主要是定期評估EHC計劃服務的實施效果。地方政府每年召開評審會議，“多機構評估小組”、兒童和青年及其家長共同參與審查EHC計劃的實施情況，政府在審查會議結束4周內將審查結果告知家長。首次審查必須在EHC計劃發布12個月內完成，審查的內容主要包括：（1）收集和評估信息，評價兒童和青年的進步；（2）審查教學和學習過程中提供的教育服務；（3）檢查醫療和社會保障支持服務的供給；（4）根據兒童和青年一年來的進步情況，考慮是否需要對計劃進行修改或者停止計劃；（5）設定新階段的目標與預期結果；（6）審查早期教育提供者、學校、學院及其他服務提供者設定的長期目標。[8]審查的目的是檢驗EHC計劃長期目標的達成情況，反思目標設定與提供的支持是否合適，調整EHC計劃長期目標以增進服務的可持續性與適當性。當特殊兒童和青年的家長提出重新審查時，地方政府必須對兒童和青年的EHC計劃進行重新審查。

二、EHC的改革成效

（一）地方政府主導，落實多部門合作。地方政府在EHC計劃實施的各階段始終處于主導地位，有權決定是否為特殊兒童制定EHC計劃并監督保障相關服務的落實。相較于之前的服務體系，此次改革最大的不同是地方政府要落實整合教育、醫療和社會保障三方服務，加強部門間相互合作的義務。此前，政府雖一直倡導多部門合作為特殊兒童提供綜合性服務，但分權政策給予了教育、醫療和社會保障部門充分的自治權，以至于部門間的合作未能落實。此次改革落實了地方政府聯合教育、醫療與社會保障部門相互合作的工作機制，即特殊教育需要協調員統籌“多機構服務小組”，共同參與EHC計劃制訂、執行、審查、修訂，保證EHC計劃服務的專業性、動態性、開放性、靈活性。研究表明，多部門合作帶來的多機構、跨學科團隊共同實施EHC計劃對兒童、家長及服務人員均有益。兒童享有更高質量的多機構服務，有更好的發展；多部門信息共享和聯合規劃減輕家長向專業人員重復咨詢信息的負擔，增加了家長滿意度；多部門服務人員共同執行EHC計劃，增加了專業交流，提升了職業認同感。[9]

（二）擴大服務范圍，實現服務一體化。相比于英國之前的三層特殊教育服務體系，EHC計劃將符合“特殊教育需求”年齡范圍從2—19歲擴展至0—25歲，構建從出生至成人的特殊教育支持服務體系。具體而言，從縱向上來看，將年齡向下延伸至出生，整合了英國早期教育體系（EYFS體系），促使教育、醫療與社會保障部門的專業人員為特殊兒童及其家庭提供高質量早期干預和保育服務，做到早診斷、早干預、早服務；將年齡向上延伸至25歲，使義務教育與繼續教育階段的服務相銜接，從16歲開始為特殊兒童提供持續的、一致的服務，使其在就業選擇、獨立生活、參與社會以及保持健康方面獲得最佳結果，盡早為兒童成年的生活作準備。[6]188-190從橫向上看，EHC計劃統整了教育、醫療和社會保障方面的需求與服務，涵蓋特殊兒童以前的個別化教育計劃、言語治療、語言治療、作業治療、心理治療、藥物治療等服務內容，有效減少了服務相互重疊，體系過于復雜的問題，促使特殊兒童服務體系的一體化發展。

（三）重視兒童和家庭參與，為家長增權賦能。隨著“殘障”觀念變化以及融合教育的發展，特殊兒童及其家庭的權利意識日益增強并得到法律保障，特殊兒童要求在與其他兒童平等的基礎上，自由表達個人意見。同時，特殊教育支持服務體系的官僚化，家長訴求得不到及時處理和足夠重視，家長呼吁改革的呼聲日益高漲。[10]因此，此次改革強調家庭和個人在表達自身需求方面具有不可比擬的優勢，給予家庭、兒童和青少年更大的發言權和選擇權，鼓勵其參與制定EHC計劃，將其需求在基本資料和學生需求中得到充分體現。

《兒童和家庭教育法案》明確要求把兒童或青年的愿望和需要放在首位，讓兒童或青年自由表達自身訴求。地方政府在需求評估和計劃制訂過程中必須傾聽特殊兒童或青年、家長的預期目標及所需支持，將其納入到服務考慮范圍內。[6]147如在協調評估階段，當地政府要確保家長參與特殊兒童需求評估，并在規劃草案階段，通過反復與家長確認EHC服務內容，實現家長參與EHC計劃制訂的權利。同時，家長在EHC實踐的任一階段，當與“多機構服務小組”發生分歧時，可向各級學校、地方政府、教育標準局等機構進行申訴，獲得調解，或者向特殊教育需求和殘障法庭上訴。調查發現，多數家長認為此次改革堅持了以個人和家庭的主體地位，自己已參與EHC計劃決策并將自身需求充分反映其中，三分之二的家長對EHC服務表示滿意。[11]

三、EHC服務體系面臨的挑戰

（一）部門合作方面：部門相互隔離，醫療、社會保障服務缺失。多部門合作是此次改革的特色，但合作除考慮統一領導、部門權責明確、利益相關者積極參與、信息共享等因素外，還需兼顧各部門組織結構、工作任務和工作方式的獨特性。[12]《兒童和家庭教育法案》只規定多部門相互合作，組建“多機構服務小組”，明確了各部門應履行的職責，并未就合作的其他影響因素提出相應解決辦法。[13]據英國教育標準局調查顯示，從2016年至2020年3月，部分地方政府并未落實法案相關要求，各部門缺乏合作。[14]同時，EHC計劃主要由特殊教育協調員承擔，衛生與社會養護服務專家缺乏特殊教育相關培訓，缺席相關服務活動。他們認為自己能診斷疾病，但無法在教育背景下給出相關建議，最終EHC計劃成為了單一的教育干預計劃，多部門合作優勢并未發掘。[15]正如Norwich所說《特殊教育需要與殘疾實踐守則0—25歲》是“隨心所欲的實用主義”，并不能使不同部門不同學科的專業人員共同制定具有凝聚力的EHC計劃。[16]

（二）家長參與方面：EHC計劃文本信息量大，家長參與缺乏專業支持。確保兒童和家長充分參與EHC服務是極具挑戰性的任務，家長參與需要服務人員的充分支持，家長必須依賴他們才能了解特殊教育服務體系和自身享有的權利。EHC計劃強調個人與家庭為核心的理念，但理念尚未滲透到教育、醫療與社會保障各部門的組織文化中，服務人員并未將之內化，加上缺乏信息共享機制，家長并不能了解相關內容?；谟媱澋膭討B調整，一份EHC計劃在20—40頁之間，且每頁內容都具有較大差異，內容總體信息量大；同時EHC計劃由地方政府管理，各地缺乏統一的文本模式，內容與格式不斷變化，家長參與EHC計劃制定與實施的難度較大。[17]

（三）兒童需求方面：兒童需求無法準確表達，部分兒童需求被忽視。在兒童獲得服務資格方面，申請服務門檻過高。EHC計劃服務對象要求在學校已采取相應措施以鑒別、評估和滿足兒童和青年的特殊教育需要后，兒童和青年仍未取得預期進步。這一過程中，針對“進步”評價的標準與尺度不明確，人為隨意操作性強，同時評估關注兒童缺陷，少有特殊教育需要兒童的知識與能力在接受相關干預后完全不發生變化，因而實際過程中很多原本有特殊教育需要的兒童被排除在服務體系之外。[18]2016年英國有14795個EHC計劃請求被拒絕，比前一年增加了35%以上，[19]側面反映出地方政府特殊兒童服務體系入口緊縮，特殊兒童獲得服務資格難度增大。

在兒童參與服務過程中，兒童表達自身意愿的可能性小。兒童表達自身需求的機會僅限于EHC計劃文本第一節基本資料收集中的自我描述部分，然而自我表達需要一定認知與表達能力，其需求多由家長表達，家長表達是否客觀準確表達兒童需求和意愿，直接關乎特殊兒童需求多大程度在EHC計劃制定與實施過程中得以體現。[20]

在需求評估中，部分兒童需求被忽視。英國將特殊教育需要分為溝通與互動，認知與學習，社會性、情感與心理健康，感官與身體需要四類，其中情感與心理健康需求常被忽視。由于EHC計劃申請標準強調學生學習和學校表現的重要性，導致教育者更重視學生學習和應用知識的能力而忽視學生心理方面的需求，如學生焦慮和抑郁；或在普通學校學習的自閉癥學生，其學習上可能掌握所學內容，但在人際等方面的缺陷需要特殊服務與支持，但其申請EHC計劃會被拒絕。[21]

當然，EHC的具體落實還受制于經費預算、法律保障、地方政府協作領導能力、服務人員的專業化水平、家長參與意愿等因素。[22]這些因素都制約著EHC的發展，如何將之更加完善，還需要從組織管理、財政支持、立法保障、人員培訓等方面進行深入研究。