推進多元解紛：實質性解決行政爭議

王巖

中共中央辦公廳和國務院辦公廳在《關于預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制的意見》中明確提出，能否有效預防和化解行政爭議，關系到群眾的切身利益、社會的和諧穩定，關系到鞏固黨的執政地位。針對當前行政爭議不斷增多態勢，人民法院如何充分發揮司法職能，妥善化解官民糾紛，促進案結事了，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的工作目標，實現行政爭議的實質性解決，是擺在全國各級法院面前的一項重要課題。

經過多年的基層司法實踐，目前，法院系統在全國范圍內已形成了以“源頭預防為先，非訴機制挺前，法院裁判終局”為核心的“訴源治理”機制。2019年8月，最高人民法院《關于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》中進一步指出，要“主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設”。

行政爭議多元化解工作是貫徹執行黨的政策的必然要求。我們要從提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的高度，充分認識其政治意義，落實習近平總書記“以人民為中心”的發展思想，將解決行政爭議變成社會各方共同參與并承擔責任、履行義務的過程。

行政審判工作根基在人民、血脈在人民、力量在人民，行政審判工作的人民性決定了行政審判必須認真傾聽群眾呼聲。當前，人民群眾對權利的珍視和敏感前所未有，對政府的依靠和期待前所未有，對公正、高效、權威的司法需求前所未有。但在現行法律框架下，行政審判因受案范圍、司法審查范圍和司法變更權范圍上的局限性，難以滿足行政訴訟當事人多元、多樣的訴訟請求。行政爭議協調化解可以在合法性審查的基礎上，盡可能解決當事人在案件背后的實質訴求，這是積極回應群眾關切的必然要求。

當前，行政審判工作中行政機關敗訴率低、行政相對人服判息訴率低，與此形成鮮明對比的是上訴率、申訴率、涉訴信訪率持續多年居高不下，嚴重制約了行政審判職能作用的充分發揮。形成行政案件“三高兩低”現象的原因非常復雜，既有社會大環境、行政訴訟的功能定位與制度設計的客觀層面因素，也有我們工作理念、工作方法等主觀方面的因素。充分發揮行政機關在協調化解和矛盾穩控方面的資源優勢，找準矛盾的沖突點和解決問題的切入點，因案、因時、因地制宜，健全行政爭議多元化解決機制，做到“案了”“事了”“官了”“民了”，是破解申訴“三高兩低”難題的必然要求。

一是把握好實質解決行政爭議與實現訴訟目的宗旨的關系。新修訂的《行政訴訟法》將行政訴訟的立法宗旨由“保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行政”轉變為“解決行政爭議”，為實質性解決行政爭議奠定了法理基礎。行政審判在發揮監督作用時，不僅要對行政機關不合法、不合理的行政行為發出司法建議，也要制止行政機關無原則地一味讓步;在發揮保護作用時，既要通過協調和解為行政相對人最大限度地爭取權益，也要制止相對人借機漫天要價，不講道理和誠信的不良行為。

二是把握好實質解決行政爭議與提升訴訟效率效果的關系。在重視協調和解的同時，仍應遵循“能調則調，當判則判”的原則。對于有協調和解可能的，要加大協調和解力度，對于那些經反復做工作，仍無協調和解可能的案件，則應在查明事實的基礎上，依法及時作出判決。我們要通過不斷提升自己的協調化解能力和做群眾工作的能力，來提升協調和解工作的效率效果。

三是把握好實質解決行政爭議與尊重當事人意思自治的關系。在協調和解的啟動上，必須征得雙方當事人的同意。雙方當事人不愿協調的不能硬性協調，愿意協調的應當抓緊協調。在協調方案的確定上，須摸清雙方當事人的真實意愿，防止協調走過場，草率了事的情況發生。此外，還應當充分釋明案件的事實和法律問題，在不違反法律規定和確保司法中立的前提下，通過行使司法釋明權引導當事人的真實意愿更符合實際。

能否有效預防和化解行政爭議，關系到群眾的切身利益、社會的和諧穩定，關系到鞏固黨的執政地位。行政審判工作根基在人民、血脈在人民、力量在人民，行政審判工作的人民性決定了行政審判必須認真傾聽群眾呼聲。

四是把握好實質解決行政爭議與落實行政訴訟審查原則的關系。行政訴訟是對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，既包括實體和程序審查，也要兼顧合理性問題。對于雖然實體上未侵犯當事人合法權益，但程序明顯違法的，要依法、妥善處理，可先進行協調化解工作。對于協調不成的，要依法判決撤銷或確認違法。在實質解決爭議的過程中，還要關注和解決案件的合理性問題，做到協調的合法、合情、合理。

五是把握好公正司法與服務大局的關系。對于涉及黨和國家工作大局，涉及市級和區域工作大局的事項，要提前介入，關口前移;對于已經進入訴訟的案件，要在法律的框架內，運用協調化解等各種手段妥善解決涉訴爭議，防止以“大局”為借口排斥司法監督的傾向;對于政策性強、敏感度高的案件，人民法院要勇于擔當，善于運用政治和司法智慧，依法妥善處理，將矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態。

對于如何深化行政爭議多元化解工作機制，筆者有以下建議：

首先是轉變觀念，充分認識行政爭議實質解決的重大意義。不可否認，在司法實踐中仍存在一些行政法官只追求結案數量，不注重矛盾化解，認為協調化解工作費時費力，存在畏難情緒。一些行政機關主動化解的意識不強，面對行政爭議多發的領域不積極采取化解措施，導致矛盾加劇。今后，行政法官應立足《行政訴訟法》“解決行政爭議”的功能定位，切實轉變觀念，深刻認識行政爭議實質解決的重要意義，將行政爭議實質解決貫穿于行政審判的全過程、各階段;細化完善行政案件協調化解工作規范，建立行政爭議實質解決績效考評機制;注重經驗總結，對實質解決行政爭議的好經驗、好做法、好案例，及時梳理、認真提煉、全面推廣，進一步提高行政案件實質化解的比例，努力促進行政爭議實質性解決。

其次是完善機制，構建行政爭議多元化解工作機制。要形成合力，有效調動社會力量參與協調化解。在行政案件協調化解中，最有效的方法是行政方法、最主要的機制是行政機制、最豐富的資源是行政資源。只有行政機關參與，才能有效平息矛盾、化解糾紛。尤其面對群體性訴訟、敏感類訴訟和矛盾易激化案件，更需要緊緊依靠地方黨委總攬全局、協調各方的政治優勢。建議行政機關進一步配合法院的相關工作，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，有效回應人民群眾實質需求。通過加強法院立、審、執部門之間的聯動，加強上下級法院之間的聯動，加強案件管轄法院與屬地法院之間的聯動，探索與行政案件管轄改革相適應的溝通機制。通過建立府院聯動機制，推進行政領導出庭應訴、法院內的協調化解與法院外的參與化解之間的有效對接，深化司法和行政之間的良性互動效果。

最后是要提升能力，夯實行政爭議多元化解工作基礎。建議政府部門進一步加強源頭預防和治理，規范重大行政決策程序，積極探索“大數據”在行政執法工作中的深度應用，提升行政管理效能和科學決策水平。加大一線執法人員的培訓力度，樹立依程序行政的執法理念，變被動應訴為主動預防。加強行政復議、行政裁決和行政調解工作，力爭將糾紛化解在行政程序階段。優化調解力量配置，在已建成的訴前行政爭議調處（解）中心里，聘任高校學者、律師、退休法官等擔任調處委員，豐富調處力量，提升調處效果。進一步推進訴訟服務平臺一體化建設，建立在線調解平臺。人民法院還可通過公開示范庭審、加強裁判文書說理、判后答疑、判后跟蹤協調等方式，加強訴中和判后的糾紛化解力度和實效。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com