上海城市發展戰略

唐子來

上海曾經編制過五版城市總體規劃，城市目標定位都呈現出鮮明的時代烙印。第一階段的兩版總體規劃是1927年的《大上海計劃》和1946年的《上海市都市計劃》，突出港口和工商中心。1927年《大上海計劃》依據孫中山先生在《建國方略》中提出的東方大港設想，城市目標定位是“設世界港于上海”。在 1946年《上海市都市計劃》中，一批留學歸國的規劃師帶來西方的規劃理念，城市目標定位是“上海為港埠都市，亦將為全國最大工商業中心之一”。

第二階段的兩版總體規劃是1959年的《上海城市總體規劃》和1986年的《上海市城市總體規劃方案》，強調上海的國內工業基地職能，當時的歷史背景是“先生產、后生活”的國家發展思路和“冷戰時代”的國際發展環境。

1959年《上海城市總體規劃》提出：在妥善全面地安排生產和保證人民生活日益增長的需求的情況下，工業進一步向高級、精密、尖端的方向發展，不斷提高勞動生產率，使上海在生產、文化、科學、藝術等方面建設成為世界上最先進、最美麗的城市之一。1986年《上海市城市總體規劃方案》提出：上海是我國最重要的工業基地之一，也是我國最大的港口和重要的經濟、科技、貿易、金融、信息、文化中心，還應當把上海建設成為太平洋西岸最大的經濟貿易中心之一。

第三階段的時代背景是中國改革開放的深化和國際地位的不斷提升。1999年《上海市城市總體規劃》的國務院批復文件明確：上海是我國的直轄市之一，全國重要的經濟中心。把上海建設成為經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市，國際經濟、金融、貿易、航運中心之一。經過近二十年的不懈努力，“國際大都市”和“四個中心”的城市目標定位取得了顯著進展，上海的各類全球城市排名不斷提升，在國內上榜城市中始終名列前茅。

“卓越的全球城市”作為上海城市目標定位，體現了世界經濟格局的新變化和國家發展戰略的新要求。國際社會普遍認同，上海已經進入全球城市行列，應當邁向卓越的全球城市。中國將會成為全球極為重要的經濟體，上海理應擔當“全球城市”的使命，代表國家參與全球競爭和合作。《長江三角洲城市群發展規劃》強調，提升上海全球城市功能。按照打造世界級城市群核心城市的要求，要加快提升上海核心競爭力和綜合服務功能，引領長三角城市群一體化發展，提升服務長江經濟帶和“一帶一路”沿線國家的能力。

因此，邁向卓越的全球城市，不僅是上海的發展目標，更是國家發展戰略的組成部分。“卓越的全球城市”不僅指經濟影響力，還包含科技影響力和文化影響力。經濟影響力無疑是全球城市的首要維度，金融和商務產業是經濟影響力的核心領域，而科技影響力和文化影響力則同樣是全球城市的重要維度，不可或缺。

上海城市發展戰略應當考察當前坐標和對標城市，在此基礎上思考未來發展策略。名目繁多的全球城市排行榜，是考察和解讀上海在世界城市體系中當前坐標的有效參照，從中可以獲得三個基本結論：其一，在各類全球城市排行榜中，上海的地位都在逐年上升;其二，在全球影響力中，上海的經濟影響力高于科技影響力和文化影響力;其三，在經濟影響力中，上海的門戶城市屬性高于中心城市屬性。盡管上海境外跨國公司地區總部數量不少，但亞太地區總部占比很低，在滬跨國公司地區總部主要面向國內市場。這表明，作為境外跨國公司分支機構集聚地，上海是長三角地區乃至國家的“門戶城市”，發揮向外連接全球網絡和向內輻射區域腹地的“兩個扇面”作用。

上海作為全球城市，既要強調經濟和科技的創新支撐，又要關注人文支撐和生態支撐。除了發展機遇、環境標準、生活質量，還要應對氣候變化。并不是一味強調經濟競爭力，還要老百姓生活好，要做有溫度的城市，改善城市的碳排放，關注氣候變化。

第一，要追求全面發展，國際視野下的全球城市競爭力可以歸納為三個發展維度和四個支撐維度。提高城市經濟影響力、科技影響力和文化影響力，打造廉潔公正的體制資本、精英匯聚的人力資本、綠色安全的環境資本、高效宜居的物質資本。

第二，要明確上海的階段性建設進程。從國家門戶城市到區域門戶城市，從國家中心城市到全球中心城市，上海邁向卓越的全球城市任重而道遠，不可能一蹴而就。發展進程至少可以分為兩個階段，分別對標不同層級的全球城市。上海的第一階段發展目標，是從國家中心城市邁向亞太中心城市，從國家門戶城市邁向亞太門戶城市，主要對標中國香港和新加坡，也要借鑒紐約和倫敦的區域門戶城市屬性。上海的第二階段發展目標，是從亞太中心城市邁向全球中心城市，主要對標案例是紐約和倫敦，也可借鑒巴黎和東京的全球中心城市屬性。

第三，將城市發展與國家發展相結合，認清上海城市發展進程與國家總體發展進程密切相關，上海城市發展受到國家體制改革進程的決定性影響。只有伴隨著中國經濟實力不斷強大，體制改革不斷推進，上海才有可能邁向卓越的全球城市。基于國家體制語境的決定性影響，在不斷深化地方體制改革的同時，更要積極爭取國家層面的體制改革試點，使試點首先落戶上海。

夜上海

邁向卓越的全球城市，上海的對標城市可以分為三個層級。作為全球中心城市和區域門戶城市的紐約和倫敦，是最高層級的對標城市;作為全球中心城市和國家門戶城市的巴黎和東京，是第二層級的對標城市;作為亞太中心城市和亞太門戶城市的中國香港和新加坡，是第三層級的對標城市。各類全球城市排行榜顯示，上海與對標城市的主要差距在于綜合競爭力，從跟跑到并跑、領跑，不是一蹴而就的。我們應當明確階段性目標，放眼長遠。實際上，形成明確的階段目標未必需要設置精準的達標時限，因為何時能夠達到目標并非僅僅取決于上海的自身努力，而是與外部發展環境密切相關的。

新一輪的城市總體規劃在發展模式上提出了轉型要求，上海和長三角發展都在轉型。新一輪的上海城市總體規劃提出三個轉型：第一是認識未來發展的不確定性，強調底線思維，包括人口底線、土地底線、生態底線、安全底線;第二是從外延拓展到內涵提升的轉型，如何從城市有機更新的存量中尋求發展的增量？這與城市的生長周期有關，從城市生長期到城市成熟期，增量的新開發越來越少，而存量的再開發越來越多，歷史遺產是顯著升值的。第三是從剛性管控到彈性適應的轉型，我們要與時俱進，認識未來發展的多種可能情景，強調城市規劃中的留白機制（戰略預留地）。留白土地不是說不能用，而是為應對未來發展不確定性的彈性土地使用而暫時不用。

新一輪的總體規劃還采用了中央活動區的概念，形成全球城市的綜合功能承載區，包括金融商務、科技創新、文化藝術、零售購物、旅游休閑等。我們做了公眾意愿調查，發現公眾對創意城市、智慧城市、安全城市、宜居城市、關懷城市等都有著各種訴求，這些都是城市發展追求的目標。首先，要提高地鐵網絡密度。上海的一個問題是地鐵網絡密度不夠高，我們的地鐵系統比巴黎、紐約、倫敦都要新，但網絡密度有待提高。其次，我們要打造15分鐘社區生活圈。第三，滿足公眾對公共開放空間的需求，在5分鐘步行范圍內要有公共開放空間。

最后，城市總體規劃實施的評估指標包括活力之城、人文之城和生態之城三個領域，我們正在密切觀察上海是不是正在邁向這些目標、是否需要調整相關策略。

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